CC BY
54Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ БРОВЧЕНКО Наталья Валентиновна,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и международного права Оренбургского института (филиала)
ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА)». E-mail: natalya-ureva@mail.ru
Краткая аннотация: в статье анализируются вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления в сфере здравоохранения. Автором особое внимание уделяется проблемам доступности и качества оказания услуг медицинской помощи органами местного самоуправления. Предлагаются пути совершенствования законодательства в сфере здравоохранения с помощью введения определения понятий «доступность медицинской помощи», «качество медицинской помощи», устранения терминологической путаницы между вопросами местного значения и полномочиями органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья. Рассматривается возможность введения дистанционного оказания медицинских услуг, как одного из эффективных способов решения проблем в сфере здравоохранения органами местного самоуправления.
Abstract: the article analyzes issues of local significance and the powers of local governments in the field of healthcare. The author pays special attention to the problems of accessibility and quality of medical care provided by local authorities. Offers ways of improving legislation in the healthcare sector with the introduction of the definition of "availability of medical care", "quality of care", eliminating the terminological confusion between local issues and powers of local authorities in the sphere of health protection. The possibility of introducing remote provision of medical services as one of the effective ways to solve problems in the field of health by local governments is being considered.
Ключевые слова: здравоохранение, органы местного самоуправления, полномочия, вопросы местного значения, охрана здоровья, медицинская помощь.
Keywords: health care, local self-government bodies, powers, local issues, health protection, medical care.
Сфера здравоохранения - это одна из важных сфер общегосударственной задачи по обеспечению здорового образа жизни граждан, защиты их здоровья. Данная задача должна решаться всеми уровнями публичной власти, в том числе и органами местного самоуправления в пределах компетенции, установленной законодательством Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131(далее - ФЗ № 131)[1] дифференцированно определяет компетенцию органов местного самоуправления муниципальных образований в сфере здравоохранения. Следует отметить, что организация медицинской помощи исключена из компетенции внутригородского района и сельских поселений. К ведению городских поселений относится только один вопрос в сфере здравоохранения - создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения (п. 27 ч. 1 ст. 14 ФЗ № 131). Полномочия по созданию, развитию и обеспечению охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального образования, а также осуществлению муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения урегулированы Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»[2]. Согласно ст. 6 названного закона к полномочиям органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны
курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов относятся: представление в орган исполнительной власти субъекта РФ предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения; участие в реализации государственных программ освоения земель оздоровительного и рекреационного значения, генеральных планов (программ) развития курортов и курортных регионов (районов); ведение реестра лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения, включая санаторно-курортные организации и другие.
Гораздо больший объем полномочий в сфере здравоохранения принадлежит органам местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов. К вопросам местного значения данных муниципальных образований, помимо указанного выше вопроса местного значения, законодателем отнесено создание условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (п. 12, 22 ч. 1 ст. 15, п. 14, 30 ч. 1 ст. 16 ФЗ № 131).
Полномочия органов местного самоуправления в сфере оказания медицинской помощи населению конкретизированы в Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» (далее ФЗ - № 323)[3] . В ст. 17 ФЗ № 323 к полномочиям органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья отнесены следующие: создание условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи; обеспечение организации оказания медицинской помощи в
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 6(186)
медицинских организациях муниципальной системы здравоохранения; участие в санитарно-гигиеническом просвещении населения и пропаганде донорства крови; реализация на территории муниципального образования мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни в соответствии с законом субъекта РФ и другие. Так, в г. Оренбурге, в рамках реализации муниципальной программы «Социальная поддержка жителей г. Оренбурга » Управлением по социальной политике г. Оренбурга осуществляются полномочия по созданию благотворительных условий для привлечения медицинских работников к работе в медицинских учреждениях, информационное обеспечение деятельности по профилактике здорового образа жизни [4]. Анализ законодательства показал, что создание условий для оказания медицинской помощи населению употребляется и как одно из полномочий органов местного самоуправления и как вопрос местного значения. На наш взгляд, отождествление вопроса местного значения и полномочий в сфере охраны здоровья порождает терминологическую путаницу и нуждается в законодательном разъяснении и уточнении.
Необходимо обратить внимание, что принятие ФЗ № 323, устанавливающего полномочия органов публичной власти в сфере здравоохранения, значительно сократило перечень полномочий органов местного самоуправления, большая их часть была передана органам государственной власти субъектов РФ. Данное обстоятельство является подтверждением наметившейся в последнее время тенденции усиления государственного присутствия в решении вопросов в сфере здравоохранения.
Однако этот закон, на наш взгляд, не решил всех проблем, связанных с реализацией полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Так, одним из принципов охраны здоровья являются доступность и качество медицинской помощи. В статье 10 ФЗ № 323 приводятся лишь критерии их определения, понятия этих терминов отсутствуют. Вместе с тем одним из существенных дополнений Закона РФ о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти», принятом 14 марта 2020 г., но пока не вступившим в законную силу, является отнесение к функциям органов местного самоуправления обеспечение доступности медицинской помощи в пределах их компетенции. Таким образом, можно прийти к выводу о том, что термину «доступность медицинской помощи» придается конституционное значение. В связи с этим следует согласиться с позицией Тимофеева И.В, утверждающего, что принцип доступности медицинской помощи, предполагающий возможность восполнить недостаточные усилия человека по охране своего здоровья, и принцип качества медицинской помощи, отражающий потребность индивида в восполнении этих усилий на достаточном уровне, приобретают значение консти-
туционно-правовых критериев, лежащих в основе регулирования отношений по оказанию медицинской помощи [5, с. 9]. Полагаем, что определение термина «доступность медицинской помощи» и связанного с ним термина «качество медицинской помощи» необходимо закрепить на законодательном уровне.
Проблема качества и доступности медицинской помощи - одна из главных проблем в сфере здравоохранения. В 2018 году к Уполномоченному по правам человека в РФ поступило 732 обращения по вопросам здравоохранения, из них 447 обращений (62,4 %) - это жалобы граждан по поводу недоступности и качества оказания медицинской помощи [6, с. 66-67]. Есть случаи и в судебной практике. Например, Самарским областным судом было рассмотрено дело от 9 ноября 2016 г. № 33-1474/2016 по иску Г. к ГБУЗ Самарской области «Самарская городская поликлиника № 13 Железнодорожного района о признании действий незаконными. В обоснование заявленных требований истец указала, что обратилась к ответчику с заявлением о прикреплении к поликлиническому отделению N1, находящемуся по адресу: ул. Советская, в целях получения первичной медико-санитарной помощи. Данное медицинское учреждение истец выбрала, так как оно находится рядом с фактическим местом ее проживания. Однако, истец получила отказ в прикреплении к данному медицинскому учреждению, в связи с перегруженностью терапевтических участков и в связи с отсутствием согласия врачей на ее прикрепление, по причине того, что истец не проживает на территории обслуживания данного медицинского учреждения. С данным решением истец была не согласна, так как в соответствии с пунктом 5 статьи 19 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" пациент имеет право на выбор врача и выбор медицинской организации в соответствии с настоящим Федеральным законом. В своем решении Суд указал, что статьей 10 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" предусмотрено, что доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются, в том числе: организацией оказания медицинской помощи по принципу приближенности к месту жительства, месту работы или обучения; наличием необходимого количества медицинских работников и уровнем их квалификации; возможностью выбора медицинской организации и врача в соответствии с настоящим Федеральным законом. В соответствии с пунктом 5 статьи 19 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" пациент имеет право на выбор врача и выбор медицинской организации в соответствии с настоящим Федеральным законом. В соответствии с пп. 4 п. 1 ст. 16 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", застрахованные лица имеют право на выбор медицинской организации из медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицин-
Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ского страхования в соответствии с законодательством Российской Федерации. Учитывая, что незаконный отказ в медицинском обслуживании повлек нарушение личных неимущественных прав Г., суд правомерно взыскал с ГБУЗ СО СГП N 13 Железнодорожного района в пользу истца компенсацию морального вреда в размере 1000 руб., которой отвечает требованиям разумности и справедливости. Таким образом, суд постановил решение Железнодорожного районного суда г. Самары от 22 августа 2016 года - оставить без изменения, апелляционную жалобу ГБУЗ СО СГП N 13 Железнодорожного района - без удовлетворения[7]. Учитывая вышеизложенное, можно прийти к выводу, что проблема реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в сфере здравоохранения связана, в основном, с недоступностью медицинской помощи и отсутствием специализированной медицинской помощи.
В заключение отметим, что мы коснулись лишь некоторых вопросов, связанных с правовым регулированием и реализацией полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в сфере здравоохранения, но и рассмотренные вопросы свидетельствуют о наличии серьезных проблем в этой сфере. Представляется, что решению проблем правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в сфере здравоохранения может спо Библиография:
собствовать закрепление в законодательстве терминов «доступность медицинской помощи», «качество медицинской помощи». Было бы целесообразным также устранить терминологическую путаницу, связанную с отождествлением некоторых вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления в сфере здравоохранения.
В реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья и оказания медицинской помощи имеются проблемы, связанные с недоступностью медицинской помощи по месту жительства, большие очереди к медицинским специалистам, оказанием специализированной медицинской помощи и другие. Данные проблемы должно решить, на наш взгляд, введение дистанционного оказания медицинских услуг органами местного самоуправления.
Полагаем, что необходимо внести изменения и дополнения в ФЗ № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» и законодательно урегулировать вопросы правового обеспечения дистанционного оказания медицинских услуг, вопросы оплаты дистанционного оказания медицинских услуг со стороны системы обязательного медицинского страхования, определить правила дистанционного взаимодействия медицинских работников, медицинского работника и пациента, проработать перечень медицинских услуг, оказание которых допустимо в дистанционной форме.
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
2. О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26 // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 9. - Ст. 713.
3. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323 // Российская газета. - 2011. - 23 ноября. - № 263.
4. Об утверждении муниципальной программы «Социальная поддержка жителей г. Оренбурга». Постановление администрации г. Оренбурга от 8 октября 2019 г. № 2872 // официальный сайт администрации г. Оренбург: www.orenburg.ru (дата обращения 1 апреля 2020 г.).
5. Тимофеев И.В. Доступность и качество медицинской помощи в Российской Федерации как отраслевой и конституционно значимый принцип // И.В. Тимофеев. Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. - 2016. - № 4. - С. 9. [Эл. ресурс]. // официальный сайт СПС «Консультант плюс»: www.consultant.ru (дата обращения 26 марта 2020 г.)
6. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ «Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2018 год» // официальный сайт СПС «Консультант плюс»: www.consultant.ru (дата обращения 27 марта 2020 г.)
7. Дело № 33-14674/2016 о признании действий незаконными. Апелляционное определение Самарского областного суда от 9 ноября 2016 г. // официальный сайт: http: // oblsud.sam.sudrf.ru (дата обращения 24 марта 2020 г.)
