CC BY
553
УДК 347.73
Г. В. Станкевич, Е. В. Касевич
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СТРАНАХ ЕС
В статье рассматриваются существенные проблемы формирования правовой основы финансового контроля в РФ и европейских странах. Комплексный анализ данной категории позволяет выявить особенности понимания данного института финансового права в юридической науке, обозначить ак-
G. V. Stankevich,
туальные проблемы, возникающие в рамках правоприменения и предложить возможные направления их решения.
Ключевые слова: финансы, правовое регулирование финансов, финансовая деятельность, финансовый контроль, государственный финансовый контроль.
E. V. Kasevich
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF STATE FINANCIAL CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION AND THE EU
The article deals with the topical problem of forming the legal framework of financial control in the Russian Federation and European countries. Comprehensive analysis of this category reveals the features of the understanding of financial law institution in jurisprudence, the necessity to identify actual
Проблемы правового регулирования такого динамично развивающегося института финансового права, как финансовый контроль, являются результатом многих факторов политического и экономического развития государства. Создать оптимальную систему регулирования финансового контроля - это та цель, к которой необходимо стремиться и которую следует реализовывать. Поэтому рассмотрение правовой базы финансового контроля в РФ через призму его нормативного регулирования в странах ЕС позволит более четко определить проблемы и прояснить современное состояние данного института в отдельных системах права.
На современном этапе в России реализуются меры по реформированию бюджетного процесса, направленные на повышение эффективности и прозрачности управления общественными финансами, формируется правовая основа для осуществления среднесрочного бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации; происходящие процессы ставят но-
problems arising in the framework of law enforcement and suggest possible directions of their solutions.
Key words: finance, legal regulation of finance, financial services, financial control, state financial control.
вые задачи перед внешним государственным и муниципальным финансовым контролем, связанные с дальнейшим внедрением в деятельность контрольно-счетных органов аудита эффективности использования государственных средств, методов оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики; действующие в области финансового контроля нормы федерального и регионального законодательства не обеспечивают в полной мере правовое регулирование, адекватное задачам, стоящим перед государственным и муниципальным финансовым контролем, обусловливают необходимость совершенствования правовых основ деятельности контрольно-счетных органов.
Российская система современного финансового законодательства начала формироваться в 1990-х годах, необходимость полностью переориентировать механизм финансового контроля столкнулась с вопросом принятия нормативно-правовых актов, регулирующих как статус органов финансового
контроля, так и процедуры его осуществления. Опыт зарубежных стран был использован частично, поскольку при разработке ФЗ «О Счетной палате» функции органа внешнего финансового контроля ориентировались и на Лимскую декларацию руководящих принципов контроля 1977 г., и на законы о Высших контрольных органах европейских государств.
В БК РФ, в гл. 26, вплоть до внесения изменений Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ финансовый контроль четко не определялся терминологически, а также не содержались существенные нормы, регулирующие виды, формы и методы финансового контроля. Название Раздела IX БК РФ «Государственный (муниципальный) финансовый контроль» создавало и продолжает создавать проблему в самом понимании государственного финансового контроля. Логика законодателя, направленная на смешение понятий «государственный финансовый контроль» (ГФК) и «бюджетный контроль» не совсем понятна, поскольку сфера охвата ГФК гораздо шире, включает налоговый, валютный контроль, финансовый мониторинг. К сожалению, этот вопрос так и не решен на законодательном уровне.
Один из наиболее дискутируемых вопросов в этой связи касается необходимости принятия Федерального закона «О государственном финансовом контроле в РФ», который бы стал основополагающим нормативно-правовым актом в этой сфере правового регулирования.
Оппоненты данной позиции указывают на то, что отдельные виды государственного финансового контроля имеют правовое оформление - БК РФ, НК РФ, ФЗ от 10.12.2003 № 173 «О валютном регулировании и валютном контроле», и в силу их специфики дублирование норм в рамках еще одного федерального закона не имеет необходимости. Согласиться с подобной точкой зрения трудно, поскольку регулирование отдельных сфер ГФК разрозненными нормативными правовыми актами приводит к тому, что контроль в сфере государственной финансовой деятельности осуществляется на основе различных принципов с использованием несогласованных методов, происходит дублирование, либо, напротив, возникают пробелы в деятельности органов государственного финансового контроля.
К международным актам в сфере финансового контроля, которые учитываются при разработке внутреннего законодательства, можно отнести Лимскую декларацию руководящих принципов контроля, принятую IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИН-ТОСАИ) в г. Лима (Республика Перу) в 1977 году. Хотя, как и любая декларация, она не является нормативно-правовым актом, однако содержит базовые принципы контрольной деятельности, на которые должны ориентироваться органы государственного аудита, и в первую очередь Высшие контрольные органы, которыми практически во всех странах являются контрольно-счетные органы.
В Конституции РФ, несмотря на содержащиеся нормы, устанавливающие правовые основы финансовой деятельности государства и местного самоуправления, контрольному направлению не уделяется должного внимания. Можно назвать только ст. 101 — 103 Конституции РФ, на основании них палаты Федерального Собрания РФ формируют Счетную палату РФ.
Основные положения о бюджетном контроле содержатся в главе 26 Бюджетного кодекса РФ «Основы государственного и муниципального финансового контроля». Не совсем удачное название названной главы позволяет отдельным ученым отождествлять государственный финансовый контроль и бюджетный контроль, что неверно как с точки зрения объекта, так и субъекта контроля. Логичнее было бы назвать главу 26 БК РФ «Основы бюджетного контроля».
В ст. 265 БК РФ определяются формы контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами: предварительный, текущий, последующий. Хотя, как представляется, логичнее было бы отнести их к видам, а не формам контроля. И вновь мы сталкиваемся с необходимостью принятия единого нормативно-правового акта в сфере ГФК, который бы четко дал понятие финансового контроля и определил его основные виды и формы осуществления.
Главой 26 БК РФ также установлены основы осуществления финансового контроля Федеральным казначейством (ст. 267), Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (ст. 268); главными распорядителями бюджетных средств, главными администра-
торами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета (ст. 269); контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 270). Если посмотреть на содержание перечисленных статей, то можно увидеть, что нормы, содержащиеся в них, регулируют в основном только направления бюджетного контроля, осуществляемого перечисленными субъектами, но не раскрывают формы, методы, процедуры контрольных мероприятий. Таким образом, даже бюджетный контроль в рамках БК РФ урегулирован не достаточно полно и требует подзаконного регулирования, чего можно было бы избежать, включив в главу 26 организационную структуру, методологию бюджетного контроля.
К нормативно-правовым актам общего характера на федеральном уровне, относящимся к организационной структуре ГФК, можно отнести Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 28.01.2011 года, который знаменует новый этап правового регулирования институционального механизма финансового контроля в Российской Федерации. Закон вступил в силу с 01.10.2011 года, соответственно, все региональное законодательство и муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, должны быть приведены в соответствие с Федеральным законом.
Данным нормативным актом разрешен открытый на протяжении длительного времени вопрос о степени обособленности счетных палат от региональных органов законодательной власти. [3 с. 900]. Законодатель пошел по пути отделения органов государственного аудита от законодательных (представительных) органов. Поэтому в тех субъектах, где контрольно-счетные органы являются обособленными структурными подразделениями законодательных (представительных) органов субъектов РФ и подотчетны им в своей деятельности, будет необходимо изменить подход к формированию и статусу КСО. Создание организационно и функционально независимых контрольно-счетных органов регионов, по нашему мнению, будет способ-
ствовать более последовательной реализации принципа независимости органов ГФК, что поможет с большей степенью эффективности проводить контрольные мероприятия в бюджетной сфере.
Так же следует отдельно сказать о новом Федеральном законе от 05.04.2013 № 41 «О Счетной палате Российской Федерации». Ранее действовавший Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ» определял статус, задачи Счетной палаты РФ, ее состав и структуру, порядок и виды деятельности. Принятие данного закона существенным образом повлияло на организацию финансового контроля в РФ, поскольку это был первый независимый орган финансового контроля на федеральном уровне, который действует достаточно эффективно в рамках своих полномочий.
Новый Федеральный закон 2013 года определяет Счетную палату как постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), в то время как в Законе 1995 года Счетная палата называлась «постоянно действующим органом государственного финансового контроля». Повысился статус Счетной палаты, что связано с общей тенденцией модернизации системы управления в сфере государственного контроля. Счетная палата наделяется правом осуществлять новые виды государственного аудита (контроля), что создает прочную инструментальную базу для реализации ее полномочий. В первую очередь это аудит эффективности, под которым понимается определение эффективности использования федеральных и иных ресурсов, полученных объектами аудита для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач развития Российской Федерации. Далее - стратегический аудит, который позволит дать комплексную оценку качества разработки, реализации и результативности финансовых программ, оценить финансовые риски в сфере обеспечения безопасности страны. Так же важен аудит государственных программ РФ, аудит государственных и международных инвестиционных проектов, аудит федеральных информационных систем и проектов. Отдельно следует отметить, что Счетная палата наделяется рядом полномочий по обеспечению мер по противодействию коррупции, получает право контроля в сфере государственных закупок.
С точки зрения усиления статуса Счетной палаты, важной является и норма ст. 17 нового ФЗ «О Счетной палате», в соответствии с п. 7 правоохранительные органы обязаны предоставлять Счетной палате информацию о ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным Счетной палатой материалам. Безусловно, новый закон более полно отражает цели деятельности Счетной палаты на сегодняшнем этапе, и его реализация в совокупности с ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» должна способствовать развитию эффективной системы контрольно-счетных органов в РФ на всех трех уровнях.
Государственный налоговый контроль регулируется нормами главы 14 ч. 1 Налогового кодекса РФ, которая, в частности, содержит порядок проведения налоговых проверок, подробно регламентирует камеральные и выездные налоговые проверки, содержит права и обязанности налоговых органов, налогоплательщиков, налоговых агентов, других участников налоговых правоотношений при осуществлении мероприятий налогового контроля.
Федеральный закон от10.12.2003№173 «О валютном регулировании и валютном контроле» регулирует валютный контроль, хотя и в самом общем виде, устанавливает компетенцию органов валютного контроля и агентов валютного контроля, разделяя их полномочия в данной контрольной сфере.
Поскольку единый федеральный закон о государственном финансовом контроле еще не принят, продолжает действовать Указ Президента РФ от 25.07.1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ». В соответствии с Указом в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Таким образом, в Указе определяются основные направления ГФК, но не дается понятие самого финансового контроля, форм и методов его осуществления.
На основании Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 создан ряд федеральных служб, подведомственных Министерству финансов РФ, имеющих полномочия по осуществлению финансового контроля: Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и др.
Законодательство о ГФК берет свое начало в соответствующих нормативно-правовых актах об органах ГФК, но это именно начало, так как данные акты, имеющие, по сути, локальный характер, формируют саму возможность разработки интегративной правовой базы общей системы ГФК, обеспечивающей ее реформирование и развитие. Поэтому, как представляется, необходимо разработать общий нормативно-правовой документ в сфере ГФК, а затем на его основе акты об отдельных видах контроля и контрольных органах.
В странах Евросоюза правовое регулирование института финансового контроля осуществляется на уровне Конституции (Основного закона) (Германия, Франция, Испания, Швейцария, Италия. Австрия, Португалия), Органических законов (Франция — Закон о финансовой гласности политической жизни), специальных законов (Франция — Закон о счетной палате, Кодекс финансовых судов, Германия — Законы «О Федеральной счетной палате Германии», «О принципах бюджетного права федерации и земель», «Об организации государственного бюджета», «Об улучшении структуры бюджета», «О финансовой взаимопомощи федерации и земель», «О приведении различных норм в области финансовых взаимоотношений между федерацией и землями в соответствие с новым регулированием финансового состояния»; Испания — Общий закон о бюджете; Швейцарская конфедерация — Ордонанс о финансах Конфедерации, закон о федеральном финансовом контроле, закон о взаимоотношении Советов, закон об основных направления х политики правительства и финансовом планировании).
Особенностью правового регулирования финансового контроля в Германии является то, что основные правила функционирования финансовой системы страны закреплены в специальном разделе конституции ФРГ «Финансы». В этом разделе главное внимание уделено регламентации финансовых отношений между федерацией, землями, общинами, гарантируя их устойчивость [4].
Отдельные сферы финансового контроля, в частности, положения бюджетного контроля регулируются бюджетным законодательством (Закон «Об организации государственного бюджета», Закон «Об улучшении структуры бюджета», Закон о бюджетном выравнивании был одобрен парламентом Германии в декабре 2001 г. Он вступил в силу с 01.01.2005 г. и утрачивает действие после 31.12.2019 г.), налоговый контроль предусмотрен нормами Налогового кодекса ФРГ.
Порядок проведения мероприятий финансового контроля регулируется на уровне подзаконных актов, которые вправе издавать главы государств, правительство, руководители министерств и ведомств: Положение о проведении финансовой проверки, утверждено Минфином Германии по согласованию с Бундесратом Германии, Приказ Министерства финансов Германии «О рационализации отбора налогоплательщиков для проведения контрольных проверок».
В Великобритании нет единого акта, регулирующего функционирование органов финансового контроля, отдельные аспекты контрольно-ревизионной деятельности предусмотрены в конституционных актах, Законах о финансовых услугах и рынках, о Национальном ссудном фонде (National Loans Act), о Консолидированном фонде (Consolidated Fund Act), о министерстве финансов и ревизионных органах.
Таким образом, под финансовым контролем в странах ЕС понимается регулярный и непрерывный процесс контроля, цели и основные задачи которого имеют выраженный финансовый характер, а их достижение осуществляется на основе межотраслевой системы институтов, инструментов и методов, регламентируемых комплексом правовых норм, охватывающих весь механизм организации и проведения финансового контроля, в том числе и возможность применения в его рамках специфических организационных форм и методов, а также определенный круг субъектов, наделенных полномочиями в отношении ограниченного круга контролируемых лиц и объектов контроля.
Проведенный анализ особенностей правового регулирования финансового контроля в РФ и в странах Евросоюза позволяет выделить в условиях современной глобализации тенденцию унификации законодатель-
ства, регулирующего механизм государственно-финансового контроля, так как основными актами, закрепляющим порядок осуществления финансово-контрольных мероприятий, являются конституции государств и специальные законы.
При формировании нормативной базы ГФК в РФ надлежит решить несколько важных задач:
- определить терминологию и понятийный аппарат ГФК;
- разработать методологию ГФК (цели, задачи, принципы и т. д.);
- определить организационную структуру системы ГФК;
- органы правового регулирования ГФК, их права и обязанности;
- субъектов права ГФК;
- предмет, основания регулирования, цели и задачи системы нормативно-правовых актов (законодательства) ГФК;
основные источники права ГФК (нормативно-правовые акты) и уровни нормативно-правового регулирования;
- порядок построения системы нормативно-правовых актов ГФК, их структуру (части, разделы, подразделы и т. д., расположение в определенной последовательности) и содержание;
- разработать порядок систематизации нормативно-правовых актов ГФК (учет, инкорпорация - издание сборников и т. д., консолидация);
- обозначить основные аспекты взаимосвязи правовых актов ГФК с актами иных подотраслей (сфер) финансового права, а также с другими отраслями права.
Действенная нормативная база ГФК -одно из ключевых условий его системности, она обеспечивает его легитимность и целостность, взаимосвязь элементов. В современных же условиях несовершенство нормативно-правовых актов, освещающих лишь отдельные вопросы ГФК, порождает правовой нигилизм контролируемых и, как следствие, многочисленные нарушения [1]. Существующая нормативная база ГФК не отвечает масштабам и глубине процессов управления финансовыми потоками государства в условиях многоукладной экономики, характеризуется отрывочностью и бессистемностью, имеет принципиальные изъяны и упущения. Между тем сегодня как никогда четко проявляется
зависимость эффективности контрольных процедур от качества соответствующего нормативно-правового обеспечения [2].
Институт финансового контроля в современных условиях должен приобрести новую динамику развития, поскольку процесс становления механизма государственного фи-
нансового контроля в Российской Федерации затянулся уже на двадцать лет, а законченная система ГФК еще не создана. Как представляется, необходим комплексный подход к правовому регулированию государственного финансового контроля, что позволит создать единую правовую основу для функционирования ГФК.
Литература
1. Бурцев В. В. Совершенствование нормативной базы государственного финансового контроля в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2004. № 2. Февраль. С. 60-64.
2. Гараев И. Г. Правовое обеспечение государственного финансового контроля в современной России // Финансовое право. 2008. № 3. С. 46-47.
3. Касевич Е. В., Станкевич Г. В. Контрольно-счетные органы субъектов в системе государственного финансового контроля РФ // Право и политика. 2008. № 8. С. 1900. С. 219-222.
4. Stankevich G. V., Kara-Kazaryan T. V., Kasevich E. V. State financial control: comparative analysis of Russia and France // Life Science Journal. 2014. Т. 11. № 11. P. 348-352.
