CC BY
254
ПРОБЛЕМЫ ПОВЫшЕНИЯ ЗффЕКТИВНОСТИ
бюджетных расходов и оценка использования финансовых ресурсов в условиях реформирования бюджетной сферы
П. А. ЖДАНЧИКОВ,
кандидат экономических наук, заведующий отделом Института социальной политики и социально-экономических программ E-mail: yourname@yourmail.ru Высшая школа экономики
В работе проанализированы основные направления повышения эффективности использования бюджетных расходов в рамках проводимых мероприятий по реформированию бюджетной сферы. Сделан вывод о необходимости дополнения правовой базы реформы законом о долгосрочных целевых программах, внесении в существующее законодательство норм о двусторонней ответственности партнеров по выполнению комплекса услуг в социальной сфере и разработке новых методик расчета эффективности деятельности бюджетных учреждений в условиях целевого финансирования.
Ключевые слова: казенный, коммерческий, автономное учреждение, долгосрочная целевая программа, бюджетный, расход, услуга, реструктуризация, эффективность.
Очередной этап бюджетной реформы, связанный с принятием проекта федерального закона № 308243-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и одновременное внедрение государственной программы повышения эффективности бюджетных расходов знаменуют новый этап в развитии рыночных отношений в бюджетной сфере. Оценка последствий принятия такого рода решений представляет интерес как с точки зрения проводимой государством социальной политики, так и в отношении анализа форм и методов финансового управления сетью бюджетных учреждений, охваты-
вающих, по разным оценкам, до 30 % российского рынка услуг.
Основным направлением реформирования внутрироссийских бюджетных отношений на современном этапе является повышение эффективности расходования бюджетных ассигнований посредством перевода бюджетных учреждений на целевую модель финансирования путем преобразования их правового статуса в форму автономных организаций и полномасштабного внедрения механизмов программно-целевого распределения финансовых ресурсов для учреждений бюджетной сферы и государственного управления.
В правительственных источниках [5] отмечается, что программа повышения эффективности бюджетных расходов будет реализовываться в первую очередь через:
- реструктуризацию бюджетной сети учреждений;
- внедрение государственных заданий на выпол -нение государственных услуг;
- установление показателей бюджетной эффективности деятельности учреждений. Реформирование бюджетных организаций планировалось руководством страны еще в докризисный период. Этот процесс был частично осуществлен в 2007 г. с принятием Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», но по ряду причин, к числу которых относят сложный механизм получения нового статуса и наличие ограничений (например запрет
на автономию для организаций здравоохранения), в указанные сроки на автономную форму управления перешли лишь несколько федеральных организаций, и в целом реформа 2007 г. осталась нереализованной.
В настоящее время очередная волна реформы приобретает более серьезные очертания в связи с принятием Государственной Думой в первом чтении 12 февраля 2010 г. проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», согласно которому все организации бюджетной сферы будут разделены на казенные и бюджетные учреждения, финансируемые не по смете, а на основании субсидий на выполнение целевых государственных заданий. При этом бюджетные организации будут конкурировать между собой на почве оказания государственных услуг. Подобный процесс эксперты окрестили новой монетизацией.
В период первой реформы бюджетной сферы в 2006—2009 гг. дело ограничилось лишь принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» и сопутствующих правительственных постановлений, в то время как предложенный законопроект предполагает внесение изменений по меньшей мере в 22 важных федеральных закона, включая Гражданский, Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, Федеральный закон от 02.12.2009 № 308-Ф3 «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» и Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Социальные последствия предложенной реформы могут быть настолько же серьезными, насколько и масштабными, поскольку затрагивают финансовые механизмы всех без исключения регионов России, не предполагая проведения предварительных пилотных обследований и натурных экспериментов. С 1 января 2011 г. изменения, касающиеся правового положения бюджетных учреждений, предлагается распространить на организации, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Параллельно с рассмотрением упомянутого законопроекта, разработанного при участии Минэкономразвития России, стремительно набирает темп другой законотворческий процесс, инициированный Минфином России и по своим масштабам
сравнимый разве что с реформами лихих 1990-х. Речь идет о принятии на правительственном уровне всеобъемлющей долгосрочной программы повышения эффективности бюджетных расходов, во главу угла которой поставлен перевод финансирования всех министерств и ведомств со сметной модели на программно-целевую, вплоть до изменения в связи с этим системы классификации бюджетных ассигнований.
В условиях посткризисного развития отечественной экономики Правительство Российской Федерации планирует сократить дефицит федерального бюджета за счет применения новой бюджетной стратегии, суть которой заключается в существенном повышении эффективности использования заложенных в бюджете денежных средств.
Повышение эффективности бюджетных ассигнований в условиях применения новой стратегии будет достигаться не за счет увеличения финансирования отдельных отраслей, а за счет повышения отдачи достигнутого высокого уровня расходов бюджета.
Для достижения поставленной задачи Правительством Российской Федерации была сформирована рабочая группа, которая в феврале 2010 г. подготовила проект программы повышения эффективности бюджетных расходов (далее — программа). После окончательного согласования и утверждения программа будет охватывать все министерства и ведомства [7].
Среди ключевых целей и задач программы центральным звеном является использование средств бюджетно-финансового планирования, ориентированного на конечный результат (БОР). В качестве нового механизма реализации БОР предлагается долгосрочная целевая программа.
В проекте программы указывается, что в период до 2010 г. расходная часть бюджета ежегодно увеличивалась в среднем на 20—30 %, а в 2009 г. общий объем бюджетных расходов был увеличен на треть, не взирая на финансовый кризис.
В настоящее время доля расходов бюджетов, спланированных в рамках программного целевого метода, составляет около 15 %. Остальные расходы производятся по утверждаемым сметам.
В дальнейшем все министерства и ведомства должны конвертировать свои расходы в форму целевых программ. При этом на смену федеральным целевым программам приходит долгосрочная целевая программа. Такая программа будет охватывать все расходы, которые производятся министерствами и ведомствами, а не отдельные
направления финансирования, т. е. имеет место комплексный подход к финансированию деятельности правительственных органов, когда методы бюджетного финансирования дополняются методами государственного регулирования в рамках полномочий министерств и ведомств.
Новая форма бюджетного планирования затронет и классификацию бюджета, который будет строиться по кодам долгосрочных целевых программ, а не по кодам ведомств.
Ответственность субъектов долгосрочных целевых программ за результат будет определена в рамках соответствующих нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения министерств и ведомств в соответствии с их статусом и полномочиями в рамках программ.
В проекте программы [7] отмечается, что, несмотря на последовательные действия Правительства РФ в области реформирования бюджетных отношений, в настоящее время в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем, к числу которых относятся следующие:
- отсутствие действенных методик оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе — использования ими финансовых ресурсов;
- отсутствие оценки бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативно-регулировочных инструментов, применяемых для достижения поставленных целей;
- слабая взаимосвязь структуры и динамики расходов с целями государственной политики и механизмом их достижения;
- отсутствие условий для мотивации органов государственной власти и местного самоуправления в целях повышения эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом, продолжение практики применения раздельного планирования программных и сметных расходов;
- сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов в связи со слабым обоснованием проектных решений. Помимо этого сохраняются отдельные решения федеральных органов, не подкрепленные соответствующими финансовыми ресурсами, отсутствует заинтересованность регионов в наращивании собственной доходной базы местных бюджетов.
Применение в бюджетном процессе инструментов бюджетирования, ориентированного на
результаты, остается во многом формальным. Продолжает расти сеть бюджетных учреждений. Перевод их в автономные учреждения произошел только в нескольких субъектах Российской Федерации и практически не состоялся на федеральном уровне. Опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий взамен расходных смет остается ограниченным.
Все это наряду с повышением требований к эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления вызывает необходимость разработки и реализации системы мер по модернизации управления общественными финансами Российской Федерации.
Целью программы, представленной на рассмотрение правительства и призванной устранить указанные недостатки, является в конечном итоге повышение эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению потребностей в государственных и муниципальных услугах, повышение их доступности и качества на основе реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.
Основными задачами, решение которых необходимо для достижения цели, являются:
- однозначное разграничение полномочий публично-правовых образований и органов государственной власти и местного самоуправления внутри публично-правового образования по поводу уровня ответственности и механизмов управления;
- обеспечение тесной взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования, планирование бюджетных расходов и обеспечение мониторинга их достижения с точки зрения принятых целевых установок;
- оптимизация объемов и порядка предоставления государственных услуг наряду с обеспечением заданного уровня выполнения государственных функций;
- повышение качества общественного управления на основе принципов корпоративного бюджетирования и менеджмента;
- создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса в целях проведения структурных реформ, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов;
- обеспечение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе внедрения требований к публичности показателей их деятельности.
В условиях столь масштабного воздействия на интересы большинства слоев населения неизбежно стремление мыслящего сообщества и демократической общественности оценить последствия принимаемых правительством решений на всех организационных уровнях, и в том числе региональном, поскольку регионы составляют на текущий момент основу существования и развития России и сопредельных государств.
Согласно опубликованному варианту законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — законопроект) [2] предназначен для обеспечения повышения эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сокращения бюджетных расходов на их предоставление и внутренних издержек учреждений на основе привлечения внебюджетных источников финансирования, а также создание условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти для оптимизации подведомственной сети.
В пояснительной записке к проекту закона [6] указывается, что существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений сформировалась в условиях директивной экономики и действует в отрыве от принципов оптимальности и достаточности, характерных для предоставления государственных и муниципальных услуг в условиях современных подходов к развитию государственного управления.
Содержание существующей системы бюджетных учреждений находится вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. По последним статистическим данным, в России насчитывается 25 287 бюджетных учреждений федерального уровня (без закрытой части), на региональном и муниципальном уровнях — 302 660 учреждений.
В существующем правовом статусе большинства бюджетных учреждений весьма высока степень закрытости управления этими структурами от потребителей государственных (муниципальных) услуг. Отсутствие стимулов к оптимизации и повышению эффективности деятельности бюджетных учреждений вызвано сметным финансированием от фактически сложившихся расходов.
На сегодняшний день большинство бюджетных учреждений получают достаточно высокие доходы от коммерческой деятельности. По данным инициаторов законопроекта, в 2008 г. из 9 997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 3 786 учреждений (37,9 % от их общего числа) имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40 %, в том числе 1 030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Подобные учреждения действуют в сфере образования, здравоохранения, науки и культуры.
В предкризисные годы для развития сети бюджетных учреждений был предпринят ряд действий, среди которых отмечается принятие Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и пакета постановлений Правительства Российской Федерации, необходимых для его реализации.
В то же время в течение всего периода, прошедшего с момента вступления в силу упомянутого закона, на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном уровне показатели создания автономных учреждений более представительны. Но круг подобных субъектов Российской Федерации ограничен такими регионами, как Тюменская область, Красноярский и Краснодарский края, Республика Татарстан и рядом других, в которых внедряются современные модели управления бюджетной системой.
Анализ комментариев к проекту закона [6] позволяет сделать вывод о том, что ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на региональном уровне, препятствует ряд факторов, в число которых входит исключительно сложная процедура создания автономных учреждений, требующая принятия
Рис. 1. Соотношение количества бюджетных учреждений федерального и регионального уровней по состоянию на 1 января 2009 г.
Правительством Российской Федерации индивидуальных решений по каждому учреждению и связанных с переходом в автономное учреждение организационных и иных трудностей.
В результате правовые механизмы, ранее закрепленные для реализации на практике предложенных решений по оптимизации бюджетного процесса в регионах, в конечном счете остались невостребованными.
Для преодоления сложившейся негативной ситуации законодателем предусматриваются следующие меры:
- изменение механизма финансового обеспечения бюджетных учреждений с переводом их со сметного финансирования на субсидиарное в рамках выполнения государственного задания с одновременным расширением объема прав бюджетных организаций;
- предоставление бюджетным учреждениям права заниматься коммерческой деятельностью и самостоятельно распоряжаться результатами этой деятельности;
- отмена субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетных учреждений, наделенных расширенным объемом прав;
- расширение прав бюджетных учреждений по распоряжению любым движимым имуществом, закрепленным за учреждением, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает учредитель соответствующего учреждения в лице органа публичной власти.
Все это должно позволить изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования и создать условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности.
В отношении ряда предприятий планируется создать новый тип государственных (муниципальных) учреждений — казенное учреждение, статус которых по сути совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 г. всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в бюджет соответствующего уровня.
Процедура перевода учреждений в форму казенных должна обеспечивать минимум организационных мероприятий, связанных с изменением статуса таких учреждений, и ограничение их только
изменениями в устав учреждения или соответствующее положение об учреждении.
Из приведенной характеристики законопроекта ясно, что его целью является дальнейшее вслед за созданием автономных организаций формирование правовых условий для сокращения бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации бюджетных учреждений, выполняющих социальные функции.
Таким образом, наличие двух направлений нормотворчества в области управления бюджетной сферой в конечном итоге преследуют одну и ту же цель — сокращение бюджетных расходов всех уровней публично-правовых образований за счет перевода на сомоокупаемость большей части государственных учреждений.
Вместе с тем, несмотря на предпринимаемые усилия по реформированию бюджетных отношений, механизм сокращения расходов бюджета, положенный в основу идеи повышения эффективности, далеко не так безупречен, как представляется из содержания существующих нормативно-правовых материалов.
В первую очередь следует отметить, что сокращение бюджетных расходов является первоочередной задачей при формировании бюджетов любого уровня. Но, несмотря на это, достичь желаемого сокращения удается далеко не всегда. Об этом красноречиво свидетельствуют данные статистики бюджетных расходов за обозримый период, опубликованные в официальных источниках (рис. 2).
Чаще всего под сокращением бюджетных расходов подразумевают их относительное сокращение. И в этом случае большое значение имеет показатель, относительно которого оценивается сокращение расходов. В приведенном примере в качестве основы подобного отношения принят ВВП в ценах соответствующих лет. Рассчитанный подобным образом показатель расхода снижался только в период с 2002 по 2004 г. Даже в период кризиса наблюдался заметный рост бюджетных расходов.
По сообщению министра финансов РФ, в 2009 г. общий объем расходов бюджета, несмотря на кризис, повышен на 30 %. «Мы достигли достаточно высокого уровня государственных расходов, и сейчас нужно переместить акцент всех наших мер на повышение эффективности», — заявил Алексей Кудрин [9].
В соответствии с данными Росстата доходы консолидированного бюджета России и бюджетов государственных внебюджетных фондов в 2009 г.
-3
2000
2001 2002 И Доходы
2003 2004 ' 1 Расходы
2005
2006 2007 Э Профицит
2008 2009
По данным Росстата и Центра ситуационного анализа и прогнозирования ЦЭМИ РАН.
Рис. 2. Динамика доходов и расходов консолидированного бюджета, % относительно ВВП в текущих рыночных ценах за данный период
составили 13 420,7 млрд руб., расходы — 15 847,3 млрд руб., дефицит — 2 трлн 426,7 млн руб.
По мнению аналитиков, тенденция к росту бюджетных расходов начинает вызывать определенную озабоченность. Считается, что по мере восстановления экономики правительству необходимо будет начать ужесточение бюджетной политики, поскольку здоровые макропоказатели (низкая инфляция и сбалансированный бюджет) являются залогом повышения инвестиционной привлекательности России в долгосрочной перспективе.
Учитывая изложенное, общий анализ проблем, связанных с перестройкой бюджетных отношений и переходом на долгосрочное программно-целевое финансирование, можно провести в следующих направлениях.
1. Оценка состава и структуры основных нормативных актов бюджетной реформы.
2. Проверка на непротиворечивость деклараций законопроекта и программы повышения эффективности бюджетных расходов.
3. Обзор основных характеристик долгосрочных целевых программ (ДЦП).
4. Экспертиза социальных последствий программных мероприятий и решений, предложенных в законопроекте.
5. Формирование механизмов оценки эффективности использования бюджетных средств. Анализ состава и структуры основных нормативных актов реформы на основе текста законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»
[2] и Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [7] дает масштабную картину взаимосвязи данных документов с системообразующими элементами правовой базы бюджетной сферы в общеправовой и специальной частях гражданского законодательства, на основании чего можно с уверенностью констатировать возможность появления новой правоприменительной области гражданских отношений.
Внушителен список базовых и диспозитивных нормативных актов бюджетной реформы, подлежащих учету и корректировке в связи с принятием в первом чтении Государственной Думой 12.02.2010 федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»:
- Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»;
- Закон Российской Федерации от 09.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»;
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 27.12.2009);
- Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;
- Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
- Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»;
- Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;
- Федеральный закон от 31.05.1996 № 61 -ФЗ «Об обороне»;
- Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;
- Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»;
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.12.2009);
- Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 09.03.2010);
- Федеральный закон от 10.01.2003 № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»;
- Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
- Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»;
- Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;
- Федеральный закон от 08.11.2007 № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 03.06.2009 № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами». А вот наименование базовых и диспозитивных
нормативных актов бюджетной реформы, подлежащих учету и корректировке в связи с принятием 24 февраля 2010 г. Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (основные положения):
- Бюджетная стратегия РФ на период до 2023 года;
- План мероприятий по реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов в 2010 году;
- Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.11.2009;
- Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010—2012 годах»;
- Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 №1662-р;
- Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1663-р.
Анализ текста законопроекта и пояснительной записки к нему [2, 6] на непротиворечивость деклараций позволяет вынести на обсуждение ряд замечаний, указанных в табл. 1, которые представляют интерес с точки зрения реализации предложенных решений.
Анализ основных характеристик долгосрочных целевых программ позволяет утверждать, что замена федеральных целевых программ долгосрочными целевыми программами станет главным ноу-хау бюджетной реформы. Многие эксперты уже давно признают неэффективность ФЦП. К примеру, такой важный показатель, как кассовое исполнение, составляло на 1 декабря 2009 г. только 73,4 %. Четверть средств фактически осталась неизрасходованной. Сигналом к переменам стало и намерение правительства постепенно сокращать ассигнования на ФЦП: 802 млрд руб. в 2010 г. против 841 млрд руб. в 2009 г.
Новые программы, предлагаемые к финансированию, будут проходить жесткий отсев по критериям соответствия приоритетам государства, обоснованности, эффективности и своевременности. По данным правительственных источников [5, 8], важнейшей задачей остается обеспечение сбалансированности и устойчивости федерального бюджета, последовательное сокращение его дефицита. Подчеркивается, что предстоит сконцентрировать ресурсы на приоритетах внутренней политики, предусмотренных основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации.
В целях реализации комплекса мер по повышению эффективности бюджетных расходов нормативная база ДЦП нуждается в доработке (табл. 2).
Оценка социальных последствий программных мероприятий и решений, предложенных в законопроекте, приводит к выводу о том, что результатом их принятия может стать:
Таблица 1
Замечания к законопроекту
Текст закона, пояснительной записки Замечания
Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества. Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения Отсутствие субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетного учреждения создает коллизию при банкротстве организации. Анализ арбитражной практики свидетельствует о неготовности судов к квалификации публично-правовых образований в качестве самостоятельных процессуальных субъектов, обязанных по субсидиарным требованиям лиц.
Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. В настоящее время отсутствует перечень особо ценного имущества бюджетных организаций. Его формирование и надлежащее нормативно-правовое оформление представляет сложную проблему, связанную с масштабными расходами по инвентаризации и оценке.
Принятие Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия других федеральных законов. Законопроектом предлагается целый ряд изменений содержательного и редакционного характера, обеспечивающих создание правовых основ, восполнение пробелов правового регулирования или уточнение формулировок действующих редакций нормативных правовых актов.
Реализация Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» не потребует дополнительных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Дополнительные расходы, связанные с проведением организационных, инвентаризационных, учетно-оценочных и иных работ в рамках реформы государственных учреждений в соответствии с действующим законодательством производятся из бюджетных источников.
На 2010 г. устанавливается переходный период, который позволяет как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме. При этом первоначальные нормативы затрат на оказание услуг федеральным бюджетным учреждением и затрат на содержание имущества такого учреждения должен определять федеральный орган власти — главный распорядитель средств федерального бюджета, в отношении каждого из бюджетных учреждений, исходя из размера бюджетных ассигнований, предоставленных данному федеральному учреждению по смете в 2010 г. Период рассмотрения и окончательного утверждения законопроекта может затянуться. Поэтому он должен быть увязан по срокам с моментом вступления принимаемого закона в силу. В противном случае первоначальные нормативы затрат на оказание услуг федеральным бюджетным учреждением и затрат на содержание имущества такого учреждения, определенные федеральным органом власти в отношении каждого из бюджетных учреждений, могут не соответствовать вновь установленным нормативам.
Таблица 2
Нормативная база разработки и регулирования ФЦП и ДЦП
Область правоприменения Федеральная целевая программа Долгосрочная целевая программа
Правовое определение термина - Бюджетный кодекс РФ
Механизм разработки Постановление Правительства РФ от 14.11.2009 № 927 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594». Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [3, 4] Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (№ 308243-5) [2]
Оценка эффективности Текст ФЦП -
Оценка результативности Текст ФЦП -
Контроль за выполнением Данные форм федерального статистического наблюдения —
Финансирование Закон о бюджете -
- сокращение услуг, оказываемых населению за счет средств соответствующих бюджетов;
- замещение бесплатных услуг платными;
- коммерциализация школ, вузов, музеев, больниц, поликлиник и т. п. социальных государственных и муниципальных учреждений;
- ликвидация этих учреждений;
- утрата имущества, находящегося в настоящее время в государственной либо муниципальной собственности, в частности музейных объектов, дорогостоящего медицинского оборудования;
- рост числа неразрешимых с точки зрения законодательства имущественных споров;
- усиление коррумпированности в области государственного управления социальной сферой. По мнению ряда экспертов, граждане и так
уже платят налоги на содержание государства, так что 99,9 % оказываемых им услуг один раз ими уже оплачены. Придумывая всякие автономные учреждения или какие-то бюджетные с расширенными полномочиями, власть пытается заставить людей заплатить за эти услуги еще раз.
Механизмы оценки эффективности использования бюджетных средств напрямую связаны с оценкой эффективности ДЦП, в рамках которых будет реализовываться основной объем услуг, оказываемых бюджетными учреждениями.
Для сравнения в табл. 3 представлены основные группы показателей оценки эффективности ныне действующих и планируемых к внедрению видов целевых программ.
Особую роль в разработке ДЦП играют принципы целевого бюджетирования.
Анализ доступной информации о содержании концепции программы повышения эффективности бюджетных расходов позволяет выделить следующие основные моменты.
1. При переходе от сметного бюджетирования к бюджетированию по результатам деятельности для
составления бюджета в новой форме используются доклады министерств и ведомств, где сформулированы их основные цели и задачи, оценочные показатели выполнения целей и задач, а также требуемые для этого финансовые ресурсы.
2. Эти документы Министерство экономического развития РФ сводит в единый доклад правительства, где они увязываются с задачами, поставленными перед правительством.
3. В перспективе постановка целей и задач возлагается не на правительство, а на гражданское общество и его субъекты. Современная роль правительства в достижении поставленных целей заключается в создании условий, при которых каждый субъект рынка или общества реализует свои цели.
4. Поскольку главным риском при трансформации бюджетного процесса признается отсутствие заинтересованности субъектов бюджетного планирования (министерств и ведомств) в целевом подходе для повышения заинтересованности предлагается расширение бюджетных полномочий министерств и ведомств при условии ужесточения контроля за достижением конечных результатов их деятельности.
5. В настоящее время многие поставленные цели противоречат друг другу, и ведомства напрямую конкурируют за выделение ресурсов. Опыт зарубежных стран, проводивших преобразование бюджетного процесса, показал, что одномоментно изменить пропорцию распределения средств между ведомствами невозможно. Предлагается механизм перераспределения средств внутри ведомств от менее эффективных направлений к более эффективным.
Соотношение сметного и программного финансирования в случае осуществления этой модели должно составить 75—85 %, распределение средств по программам в идеале планируется довести в будущем до 100 %.
Наименования характеристик групп показателей федеральная целевая программа Долгосрочная целевая программа
Горизонт планирования До 5 лет Свыше 5 лет
Круг анализируемых бюджетных затрат Затраты на финансирование мероприятия целевой программы Все затраты
Учет затрат на основную деятельность министерств и ведомств Не учитывается Учитывается
Классификация бюджетных затрат В разрезе министерств и ведомств В разрезе перечня долгосрочных целевых программ
Степень обоснованности оценки бюджетных затрат 50 % 100 %
Таблица 3
Сопоставление основных групп критериев и показателей, используемых для оценки эффективности бюджетных расходов в условиях применения фцП и ДцП
Механизм формирования бюджета в рамках долгосрочных целевых программ предусматривает следующие шаги.
1. В качестве основы целевого формирования бюджета определен доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования, который должно готовить каждое министерство и ведомство.
2. Такой доклад должен включать описание целей и задач субъекта бюджетного планирования; набор измеримых показателей, по которым можно оценивать уровень достижения целей; набор бюджетных программ (федеральных и ведомственных), реализация которых должна обеспечить достижение поставленных целей; оценку необходимых затрат на реализацию программ и внепрограммных мероприятий.
3. Анализ всех представленных докладов становится основным содержанием бюджетного планирования.
В действующих целевых программах централизованное формирование адекватных измеримых показателей для большинства задач, определенных министерствами и ведомствами, пока не увенчалось успехом. Связано это с тем, что существующая статистика ограниченна, а для некоторых показателей не разработана также методология их возможного построения.
Анализ текста целевых программ свидетельствует о том, что выбор показателей для определения уровня достижения целей на среднесрочную перспективу пока носит спонтанный характер. Для отраслей, где сложно производить точные расчеты эффективности, не существует ни методик расчета ни даже раздела эффективности программ.
В качестве обязательной составной части системы показателей эффективности бюджетных учреждений нового типа можно рекомендовать четыре главных показателя доходов будущих периодов, установленных в методике оценки инвестиционных проектов, основу которой составляют предложения Минэкономразвития России [1]:
- чистый дисконтированный доход от реализации программных мероприятий;
- внутренняя норма доходности мероприятий;
- индекс доходности в формате рентабельности;
- срок окупаемости затрат на реализацию программы.
Указанные целевые показатели также должны проходить регулярную процедуру отслеживания степени достижения установленных для них значений на основе мониторинга фактических данных о выполнении программы.
В состав расчетных формул чистого дисконтированного дохода целесообразно включать эффект последействия программы, либо обосновывать его отсутствие. Чистый дисконтированный доход в данном случае вычисляется по формуле
рк, -
С1
(1+Я + ркт
ту = У
£ (1+к )• к (1+ку
где NPV- чистый дисконтированный поток стоимости (эффект от реализации программы); Т - срок реализации программы в годах; р - удельный вклад в валовой внутренний продукт одного пункта количественного результата мероприятий программы (цена результата); N - количественное значение результата программы в году /;
С(. - расходы на реализацию мероприятий программы в году i с учетом прогноза цен на соответствующие годы;
У - прогнозные темпы инфляции на срок реализации программы, выраженные в долях единицы;
k - ставка дисконтирования, принятая для соответствующего направления, выраженная в долях единицы.
Подробный анализ этой формулы представлен в работе «Структурный анализ оценки эффективности федеральных целевых программ» [1].
Для упрощения процесса перехода к целевому бюджетированию в концепции программы предлагается разработанная общая для всех министерств и ведомств система целей социально-экономического развития страны.
Эта система имеет многоуровневую структуру. Первый уровень очерчивает сводные цели социально-экономического развития и сводные показатели, по которым можно оценивать текущее, желаемое состояние и динамику.
Второй уровень содержит более конкретные цели, на которые можно разделить общие цели первого уровня.
Третий уровень носит предметный характер, соответствующие ему показатели должны быть статистически измеримы и иметь конкретные экономические или социальные результаты. Выводы
По мнению автора статьи, повышение эффективности бюджетных расходов путем реструктуризации сети бюджетных учреждений нуждается в дополнении правоприменительной области следующими новациями.
1. Разработать и принять закон о долгосрочных целевых программах. Закон нужен для того, чтобы создать правовую базу эффективного взаимодействия государства и бюджетных учреждений при разработке и исполнении ДЦП. В настоящее время вопросы, регламентируемые постановлениями правительства, «перебиваются» законами о бюджете, в которых ежегодно фиксируются объемы финансирования ФЦП [1]. При таком порядке возникают неприемлемые риски, которые сложно учитывать при проведении оценки эффективности ДЦП.
2. На основе закона о ДЦП целесообразно разработать типовую методику оценки финансового эффекта программ и расчета потребности в ресурсах и утвердить ее постановлением правительства.
Дляуспешного внедрения системы государственных заданий на выполнение государственных услуг требуется соблюдение следующих необходимых и достаточных условий.
1. Придание ДЦП статуса закона либо полноценного договора.
2. Обеспечение государственных гарантий финансирования заданий.
3. Четкое определение степени ответственности за неисполнение задания с обеих сторон.
В качестве мер по установлению показателей бюджетной эффективности деятельности учреждений с учетом переработки существующих методик оценки эффективности ФЦП применительно к ДЦП можно рекомендовать следующие требования к содержанию механизма оценки эффективности.
1. Обязательное наличие в ДЦП системы целевых показателей и индикаторов с установленными значениями по годам реализации программы. Указанная система показателей является информационным обеспечением методики расчета эффективности.
2. Наличие блока анализа степени соответствия достижений установленных значений целевых показателей по годам как основного механизма оценки результативности программных мероприятий. Фактические значения целевых показателей сопоставляются с плановыми и в случае необходимости планы корректируются вплоть до закрытия программы.
3. В качестве составной части системы показателей эффективности деятельности бюджетных учреждений нового типа можно рекомендовать четыре главных показателя доходов будущих периодов, установленных в методике оценки инвестици-
онных проектов с учетом эффекта последействия. По мнению автора, наличие в составе блока оценки эффективности подобной методики повысит качество разработки, реализации и мониторинга долгосрочных целевых программ.
Список литературы
1. Жданчиков П. А. Структурный анализ оценки эффективности федеральных целевых программ // Экономический анализ: теория и практика. М.: Финансы и кредит. 2009. № 34.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: проект федерального закона № 308243-5. Принят в первом чтении Государственной Думой РФ 12 февраля 2010 г. Спр. правов. система КосультантПлюс.
3. О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594: постановление Правительства РФ от 14.11.2009 № 927. СЗ РФ. 2009. № 47.
4. О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд: постановление Правительства РФ от 26.07.1995 № 594. СЗ РФ. 1995. № 28.
5. Основные направления антикризисных действий Правительства Российской Федерации на 2010 год: протокол от 30.12.2009 № 42. URL: http://premier.gov.ra/anticrisis/3.html.
6. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Спр. правов. система Косуль-тантПлюс.
7. Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (основные положения). Проект 19.02.2010. URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/ library/2010/02/PPEBR_190210.pdf.
8. Проект бюджетной стратегии РФ на период до 2023 года. Постановление Совета Федерации Федерального собрания РФ от 26.11.2008 № 443-СФ.
9. Скобелев П. В. Правительство обзаведется новым финансовым инструментом // Российская газета. 2010. № 7.
