CC BY
199
Межбюджетные отношения
проблемы планирования доходов и расходов местных бюджетов
Л. Т. ВОРОБЬЕВА, доцент кафедры бухгалтерского учета и налогообложения Е-mail: vorobeva_larisa@bk.ru Курский институт государственной и муниципальной службы
В статье отмечается, что первоочередной задачей государства является решение вопросов, связанных с определением реальных потребностей регионов и муниципальных образований в бюджетных средствах. Раскрываются подходы к планированию текущих бюджетных расходов в соответствии с общегосударственными минимальными социальными стандартами и доходов бюджета, исходя из сформированных собственных источников.
Ключевые слова: бюджетная реформа, регион, муниципальные учреждения, социальные стандарты, налоговые доходы.
Процессы, происходящие на протяжении последнего времени как в целом в российской экономике, так и в бюджетной сфере, ставят перед отечественной финансовой наукой задачу разработки новых эффективных механизмов организации бюджетно-налоговых отношений. Поиск путей оптимального распределения доходов и расходов между бюджетами является очень актуальным в период проведения бюджетной реформы в России. В ст. 7 Конституции РФ провозглашено, что Российская Федерация является социальным государством. Это означает, что политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека: охраняются труд и здоровье, устанавливается гарантированный минимальной размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты [2].
Выполнение положений Конституции РФ подразумевает значительные расходы из бюджета государства. Поскольку бюджетные средства ограничены, необходим эффективный механизм, позволяющий не только объективно и оптимально распределять собранные доходы, но и контролировать их целевое и эффективное использование, достигая при этом выравнивания бюджетной обеспеченности территорий. Создание рыночной экономики потребовало перестройки бюджетной и налоговой систем. За годы преобразований были созданы три уровня бюджетной системы: федеральный, региональный и местный, базирующиеся на принципе бюджетного федерализма, выраженном в самостоятельности и финансовой независимости каждого бюджета [1]. Соответственно за годы проведения бюджетной и налоговой реформ предпринята попытка создания качественно новой бюджетной системы, которая могла бы соответствовать новым рыночным отношениям в обществе.
На всех этапах развития бюджетной системы остро стояла проблема сбалансированности бюджетов (федерального, региональных и местных) по доходам и расходам. В отличие от федерального бюджета региональные и местные бюджеты не имеют резервных фондов и возможностей широко привлекать заемные средства на внешнем и внутреннем рынках. Не щедр к ним и федеральный бюджет, в пользу которого и в ущерб регионам и муниципалитетам в последние годы была изменена структура распределения собираемых налогов. Несмотря на это, на места были делегированы многие социальные расходы, которые раньше финансировались из федерального бюджета.
До кризиса проблема несоответствия доходов и обязательств не была столь острой. Зато сейчас, когда больше всего упала собираемость налогов, которые идут преимущественно в региональные и местные бюджеты, регионы и муниципалитеты вынуждены урезать социальные программы и расходы.
Среди отечественных экономистов ведутся дискуссии о том, как обеспечить выравнивание социального развития регионов с помощью налоговых поступлений, как повысить ответственность органов власти регионов и органов местного самоуправления за выполнение взятых на себя социальных обязательств, как распределить между бюджетами налоговые поступления, а также средства поддержки регионов в виде трансфертов, субсидий и субвенций, чтобы обеспечить сбалансированность каждого бюджета.
Необходимость реформирования бюджетных отношений назрела давно. Однако бюджетная реформа в России, которая проводится в настоящее время, — это не очередное изменение политики в сфере бюджета или техники перераспределения налогов, а именно кардинальный пересмотр системы обязанностей и полномочий различных уровней исполнительной власти. За каждым уровнем (федеральным, региональным, местным) расходные обязательства и доходные источники для их исполнения закрепляются не на год, как обычно, а постоянно. Для этого создана соответствующая законодательная база: вступили в силу изменения в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ» и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ. Пересмотрена система контроля и учета эффективности государственных расходов. Для этого была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004—2006 гг. Поставлена задача воспитать ответственных администраторов-распорядителей бюджетных средств на всех ступенях исполнительной власти, т. е. сделать из чиновника бухгалтера и финансового директора.
Реализация реформы идет на трех уровнях:
— первый (макро) касается межбюджетных отношений;
— второй (мезо) — собственно бюджетного процесса;
— третий (микро) — сети бюджетных учреждений.
Наиболее готовым к реформированию считается макроуровень: уже несколько лет подряд регионы формируют бюджеты по новому законодательству, исходя из закрепленных на постоянной основе за каждым уровнем власти доходных и расходных обязательств. Четкое разграничение полномочий по различным уровням бюджетной системы, ответственность распорядителей, проведение денег через федеральное казначейство, постоянный мониторинг расходов — это путь, который, по мнению Правительства РФ, поможет упорядочить эту сферу отношений.
Существенно меняется и подход к формированию расходов. Правительство РФ планирует реализовать идею повышения ответственности администраторов через предоставление регионам большей самостоятельности в некоторых вопросах. В случае перевыполнения доходной части бюджета доходы остаются в регионе, в случае невыполнения — регион должен самостоятельно изыскивать средства. Субъект Федерации сам будет устанавливать сроки и темпы увеличения расходов. Например, он решает повышать заработную плату работникам бюджетной сферы, находящимся в его ведении, или нет. Причем в одном регионе зарплата может быть повышена на одну величину, в другом — на другую, а в третьем — вообще не повышаться. Так, Тюменская область в 2005 г. заложила средства, позволяющие увеличить зарплату на 36 %, Челябинская область и Удмуртия — на 20 %, а Свердловская область источников для повышения не нашла [8].
Исследования, проведенные в Курской области, показали, что в настоящее время в регионе идет активное формирование новой административной системы, реформа органов местного самоуправления. Эта реформа оказывает значительное влияние на изменение бюджетно-налоговых отношений в региональной системе. Происходят в том числе:
— процесс укрупнения муниципальных образований. В Курской области насчитывается 540 бюджетов муниципальных образований и поселений. Идет слияние городов районного подчинения и поселков с муниципальными районами. При этом границы муниципальных образований пересматриваются, количество бюджетов сокращается, планируется уменьшить их число на 50 % [3], что позволит высвободить значительные бюджетные средства;
— процесс передачи учреждений здравоохранения, образования и культуры из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов вместе с движимым и недвижимым имуществом. При этом
рассматривается целесообразность содержания некоторых бюджетных учреждений, что в конечном итоге приводит к их сокращению;
— процесс преобразования бюджетных учреждений в другие организационные формы или их приватизация;
— процесс сокращения расходов поселений, в ведении которых остаются обязательства по финансированию жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, библиотек, пассажирского транспорта и дорожного хозяйства.
При хроническом недофинансировании бюджетных учреждений в связи с отсутствием денег ставится вопрос о целесообразности их существования. Если в ближайшее время не обеспечить эти учреждения необходимыми средствами, не сократить бюджетную сеть как неэффективную, поселения, а может быть, и целые муниципальные районы перестанут существовать. В свое время в Курской области закрывали детские сады, их имущество распродавали. Сейчас потребность в них резко возросла и намного превышает предложения существующей сети. Открытие новых бюджетных учреждений связано опять-таки с имеющимися у региона финансовыми возможностями. И даже если средства у региона находятся, процесс открытия затягивается надолго. Это способствует повышению коррупции в регионе.
Дефицит региональных и муниципальных бюджетов — следствие реформы, причем одно из самых болезненных. Пока на уровне региона идея «ответственности администраторов» воспринимается исключительно как задача увеличения сбора налогов. Между тем авторы реформы закладывали несколько иной смысл: они хотели изменить подход чиновников к расходованию казенных денег. Заменить выпадающие доходы можно не только через увеличение налогов, но и с помощью более эффективного планирования затрат и рационального использования общественных финансовых ресурсов. Собственно, для этого и задумана реформа бюджетного процесса. Задача заключается в том, чтобы перейти от управления затратами к управлению результатами.
В мировой практике широко используется метод бюджетирования, ориентированного на результат (далее — БОР). Этот метод предполагает составление бюджета не только на базе данных его фактического исполнения за предыдущий год — от достигнутого, но и на основе выполнения определенных задач по каждому подразделению, министерству, ведомству, повышения уровня ка-
чества бюджетной услуги для граждан. Для этого вводится механизм среднесрочного (на три года) планирования жизни страны и регионов.
Проблема заключается в том, что однозначного толкования этого аспекта реформы ни у чиновников, ни у депутатов, ни даже у экспертов до сих пор нет.
Практика показала, что министерства и ведомства не всегда до конца понимают суть принципа бюджетирования, ориентированного на результат, особенно когда необходимо привязать результаты финансирования к результатам деятельности того или иного ведомства.
Реорганизация бюджетной системы — процесс не локальный. Он во многом связан с ходом административной реформы, реформы бюджетного учета, местного самоуправления, развитием казначейского исполнения бюджета. Идут реформы разными темпами и связи между ними непрозрачны. Международный опыт внедрения БОР (например в США) показывает, что этот процесс занимает десятилетия.
Новая концепция бюджетной реформы, ориентированная на отказ от традиционного сметного финансирования деятельности бюджетных учреждений и переход к финансированию оказания бюджетных услуг, ориентированных на конечный результат, по мнению директора департамента бюджетной политики и методологии Минфина России А. М. Лаврова, должна повысить эффективность бюджетных расходов. По его словам, кризис и новые вызовы в экономике потребовали ревизии нынешней бюджетной системы, устранения проблем и системных недоработок. Без этого модернизация не даст нужных результатов. Для укрепления бюджетной системы министерство разработало 12 мер. Они охватят все направления деятельности правительства. В частности, идея Минфина России предполагает переход к программной структуре расходов бюджета, более консервативное и долгосрочное прогнозирование, оптимизацию госзакупок, повышение эффективности государственного и муниципального управления, совершенствование информационной среды. Сюда входит и реализация долгосрочных целевых программ (далее — ДЦП), которые придут на смену федеральным целевым программам. Этот инструмент призван повысить эффективность действий властей в центре и на местах, стимулировать их прозрачность, субсидировать на всех уровнях, увязать бюджетные ориентиры. В перспективе ДЦП должны охватывать все направления деятельности правительства и
весь бюджетный сектор, состоять из совокупности ведомственных целевых программ (ВЦП), которые предусматривают более узкие направления расходования бюджетных средств. Также ДЦП включают в себя субсидии, направляемые на поддержку региональных программ.
Таким образом, общестратегические результаты и результаты, контролируемые конкретными ведомствами, сформируют, по словам А. М. Лаврова, определенную пирамиду, которая и является основной идеологией бюджетной реформы. При желании весь бюджет можно привести в формат современных целевых программ, считает он, главное — наделить менеджеров на всех уровнях полномочиями и ресурсами. На ближайшие полгода намечены к реализации почти 50 шагов, призванных повысить уровень обеспечения потребностей общества в государственных и муниципальных услугах и улучшить качество последних. Уже к 2012 г. планируется перевести систему управления госрасходами на новый уровень.
Руководитель Экономической экспертной группы Е. Т. Гурвич считает эту концепцию амбициозной [9]. В российских условиях бюджетная революция грозит ростом коррупции и падением эффективности госрасходов. Необходима оценка эффективности государства и бюджетных учреждений со стороны потребителей услуг — только они могут объективно оценить качество образования или здравоохранения.
Президент Центра стратегических разработок М. Э. Дмитриев отмечает неготовность Министерства финансов РФ к проведению такой бюджетной реформы. Он считает, что это ведомство способно лишь выполнять функции государственного казначейства образца начала прошлого века — т. е. балан-
Рис. 1. Этапы проведения бюджетной реформы
сировать текущие расходы и доходы. Осуществлять целеполагание или оценивать эффективность оно пока не в состоянии. По его мнению, это подтверждается, в частности, предложением Минфина России увеличить самостоятельность чиновников именно в тот момент, когда коррупция в сфере госуправления достигла очередного максимума. В этих условиях БОР грозит новым ростом коррупции, а также может еще больше снизить эффективность госрасходов.
Научный руководитель Государственного университета — Высшей школы экономики Е. Г. Ясин считает, что бюджетная реформа необходима. По его словам, предложения Минфина России напоминают программно-целевое планирование, на которое возлагали большие надежды в последние годы существования СССР. Однако ни одна долгосрочная целевая программа не была выполнена. Он уверен, что сама установка — перевести все бюджетные расходы! на целевые программы — не разрешима.
Нельзя не согласиться и с мнением директора Центра макроэкономических исследований Сбербанка России К. В. Юдаевой, которая утверждает, что эти радикальные изменения не могут проводиться в течение короткого времени. В противном случае они могут привести к катастрофическим для страны последствиям. Изменениям в бюджетной системе должны предшествовать структурные, институциональные реформы в обществе, обучение адекватных специалистов — бюджетных менеджеров, дерегулирование бюрократии.
По общему мнению экспертов, Правительство РФ форсирует события. Реформа в бюджетной сфере пойдет, может быть, еще сложнее, чем другие: слишком много здесь задействовано интересов [9].
Изучив основные положения этой концепции и проанализировав доходы и расходы бюджетов регионов, нельзя не заметить, что концепция Минфина России на региональном и муниципальном уровне не готова к внедрению. Скорость, с которой предлагается провести реформу на региональном и муниципальном уровне, «сырость» основных нормативно-правовых положений могут привести не к улучшению бюджетного обслуживания, а, наоборот, — к окончательной отмене тех социальных завоеваний, которые были достигнуты при социализме и частично утрачены в настоящее время. На рис. 1 представлены основные этапы реформирования бюджетно-налоговых отношений.
В силу проводимой в последнее десятилетие бюджетной политики основная тяжесть социальных расходов приходится на бюджеты регионов и местные бюджеты. Эти расходы постепенно передавались с федерального на региональный и местный уровни. Соответственно при возросших расходах возникает проблема сбалансирования бюджетов по доходам, поскольку собственных доходов бюджетам не хватает. В связи с этим государство передает часть средств из федерального бюджета в региональные, а региональные в свою очередь — в местные бюджеты в виде финансовой помощи. Однако практика показывает, что такая система малоэффективна. В связи с отсутствием средств региональные и муниципальные органы власти вынуждены сворачивать сеть бюджетных учреждений, чаще учитывая не потребности общества в их услугах, а руководствуясь соображениями экономии. Причем эти соображения все более и более побеждают здравый смысл. Что в свою очередь ведет, особенно на местном уровне, к невыполнению базовых установок Конституции РФ.
Прежде чем доводить реформу до регионов и муниципалитетов, необходимо обеспечить нормативно-правовое регулирование основных положений этой концепции. Правительство РФ предложило перейти от планирования затрат к планированию результатов. Необходимо законодательно определить, что является конечным результатом по видам бюджетных расходов. Этого в настоящее время в бюджетном законодательстве нет. Расплывчатость цели порождает невозможность ее достижения. Система бюджетно-налоговых отношений, ориентированная на конечный результат, может быть достаточно эффективной в отношениях между федеральным центром и регионами, а также регионами и муниципалитетами при принятии конкретных целевых программ, направленных на новое строительство, переоборудование старых бюджетных учреждений, инновационную деятельность и т.д. Этот метод применим при создании целевых бюджетных программ, где ясно и четко поставлена определенная цель (например капитальный ремонт школы или переоборудование больницы). Не представляется возможным создать целевую бюджетную программу текущей деятельности бюджетного учреждения, основные расходы которого связны с оказанием услуг по линии здравоохранения, образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства.
Если рассмотреть текущие расходы бюджетного учреждения, то каждый их вид уже имеет целевое
назначение: отопление, освещение, оплата труда, командировочные расходы и т. д.
Представляется, что главное в муниципальном бюджете — обеспечение равных возможностей для населения, проживающего на данной территории и на других территориях в получении бюджетных услуг. Если это здравоохранение — то бесплатных медицинских услуг, а если образование — образовательных услуг. Для выполнения этой задачи необходимо, прежде всего, определить объем этих услуг. В бюджетном законодательстве нет четкого определения, какие составляющие компоненты должны войти в понятие «бюджетная услуга», по каким нормативам необходимо определять величину этой услуги. В настоящее время в разных регионах объем бюджетных услуг определяется суммой денежных средств, выделенных на социально-культурные мероприятия. В силу неравномерности социального развития регионов эта величина сильно варьируется. При этом действительная потребность населения остается неучтенной. Естественно, потребности имеют тенденцию к росту. Однако надо в первую очередь определить, на каком начальном уровне должны находиться эти потребности.
Например, по уровню расходов бюджетов муниципальных образований в расчете на душу населения в 2008 г. в Курской области все муниципальные районы (их 28) можно разделить на 3 группы:
— до 10 тыс. руб. в среднем в год на 1 чел. — 6 муниципальных районов;
— до 15 тыс. руб. — 18 муниципальных районов;
— до 20 тыс. руб. — 4 муниципальных района.
Анализируя темпы роста расходов муниципальных районов, можно отметить, что рост наблюдался по сравнению с 2007 г. по всем районам. Темпы были в среднем одни и те же, поэтому выравнивания бюджетной обеспеченности не произошло. На этот показатель влияют два фактора: объем расходов, предоставляемых муниципальному образованию, и численность населения. Объем расходов медленно увеличивается, на него оказывают влияние инфляционные процессы, происходящие в экономике. Численность населения муниципальных образований неуклонно сокращается. Поэтому региональным органам власти, по большому счету, ничего не надо предпринимать. Уровень бюджетной обеспеченности постепенно растет. Но при этом выравнивания не достигается. Это связано с тем, что изначально районы не были в равных условиях по уровню имеющихся бюджетных расходов.
Чтобы определить общую отправную точку для всех муниципальных образований при планировании бюджетных расходов, необходимо установить минимальные социальные стандарты по бюджетным услугам на законодательном уровне, прежде всего в натуральном, а затем — в денежном выражении. Эти единые минимальные стандарты по России в натуральном выражении и будут составными компонентами бюджетной услуги. Они обеспечат единообразное толкование «бюджетной услуги» в целом по России. Это первый этап бюджетного планирования на муниципальном уровне.
На втором этапе планирования, когда определена стоимость бюджетной услуги исходя из действующих цен в регионе, можно вычислить минимальную потребность муниципального образования в бюджетных услугах. Это делается путем умножения стоимости услуги на количественный показатель. Собрав воедино все расходы, определенные с учетом минимальных социальных стандартов, получаем бюджетные обязательства, сформированные исходя из минимальных потребностей муниципального образования. Текущие расходы бюджетных учреждений невозможно запланировать без сметы, какие бы целевые установки не были поставлены. Поэтому при планировании текущих расходов должен по-прежнему применяться нормативный метод. Сущность этого метода и заключается в том, что каждое муниципальное образование имеет утвержденный на законодательном уровне государственный минимальный социальный стандарт. Например, минимальный государственный социальный стандарт расходов на питание в учреждениях образования или здравоохранения должен базироваться на научно обоснованных медицинских материальных нормах, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека. Соблюдение этих норм должно соблюдаться во всех регионах неукоснительно. А стоимостная составляющая, в связи с разным уровнем цен в регионах, может существенно различаться.
С 2003 г. в Государственной Думе РФ на рассмотрении находится проект Федерального закона № 209727-3 «О минимальных государственных социальных стандартах». Собственно, сами социальные стандарты в законопроекте практически не прописаны, а лишь определены сферы, в которых они должны утверждаться: образование, здравоохранение, культура, социальное обслуживание населения, жилищно-коммунальное хозяйство, а также оказание юридической помощи гражданам.
Целью разработки государственных минимальных социальных стандартов является их использование при формировании бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. А обеспечение государственных минимальных социальных стандартов должно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. При этом они должны нести ответственность за обеспечение выполнения ими минимальных государственных стандартов, а контролирующие органы — проверять целевое использование вышеуказанных средств.
Выбор социальных нормативов и норм, их правовую регламентацию в качестве государственных минимальных социальных стандартов необходимо сориентировать, прежде всего, на компетенцию органов управления субъектов РФ и местного самоуправления. Они могут включать наиболее массовые виды выплат населению и общедоступные и бесплатные услуги отраслей социальной сферы, финансируемые за счет бюджетов различных уровней. Выбранные для установления указанных стандартов показатели, характеризующие набор услуг, должны быть, по возможности, агрегированными и позволять рассчитывать финансовые нормативы для формирования бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией. Причем эти показатели следует установить на федеральном уровне, они должны иметь силу закона.
При стабильном уровне финансирования социальной сферы и четком определении круга обеспеченных финансовыми ресурсами приоритетов социальной политики государственные минимальные социальные стандарты являются основой для расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг по соответствующим направлениям социальной политики.
Указанные финансовые нормативы представляют собой удельные показатели объема расходов в расчете на человека или организацию (учреждение) соответствующего типа. На основе финансовых нормативов расходов должна определяться минимальная бюджетная обеспеченность, которая в свою очередь является основой распределения не только средств финансовой поддержки регионов, но и собственных доходов.
При этом все бюджеты составляются и исполняются на основе приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением государственных минимальных социальных стандартов. Другие расходы включаются в проект бюджета при усло-
вии соблюдения государственных минимальных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности.
Прецеденты установления региональных социальных стандартов уже существуют в ряде регионов России, в частности в Республике Татарстан, Башкортостане, Ямало-Ненецком автономном округе. В то же время в депрессивных, отсталых регионах РФ выполнение минимальных социальных стандартов в полном объеме затруднено, поскольку средств не хватает даже на минимальные нужды [7].
Таким образом, текущие минимальные потребности региона (муниципального образования) должны определяться исходя из государственных минимальных социальных стандартов, а капитальные расходы необходимо планировать исходя из бюджетирования, ориентированного на конечный результат. Программно-целевой подход более приемлем для финансирования обновления оборудования, объектов недвижимости, инвестиционной и инновационной политики в регионе. Такой подход обеспечит не только выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, но и позволит учитывать реальные потребности в бюджетных средствах каждого муниципального образования, повысит прозрачность расходных обязательств и ответственность органов местного самоуправления за выполнение этих обязательств. БОР также не может существовать без сметы расходов, какие бы целевые установки не были поставлены.
Следующим этапом планирования бюджета муниципального образования является определение источников финансирования расходных обязательств. В этом случае просчитывается налоговый потенциал муниципального образования, величина собственных неналоговых доходов и прочих источников. И если муниципальное образование не может обеспечить выполнения минимальных расходных обязательств в силу отсутствия средств, необходимо оказывать ему финансовую поддержку из соответствующих фондов. На рис. 2 представлены этапы бюджетного планирования в муниципальном образовании.
Скажем, доходные и расходные обязательства в Курской области были поделены между региональным и местными бюджетами с учетом законодательно закрепленных полномочий за каждым видом бюджета. В ходе этого процесса муниципальное звено разделилось на две части: муниципальные районы и муниципальные поселения с соответствующими полномочиями. Причем муниципальные бюджеты районов обеспечивают исполнение расходных обязательств по финансированию учреждений здравоохранения, образования и культуры, а за бюджетами поселений закреплены обязательства по обеспечению жизнедеятельности поселения, т. е. объекты жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, пассажирский транспорт и дорожное хозяйство местного значения, а также социальные выплаты. При этом доходная база местных бюджетов состоит из отчислений от федеральных налогов, закрепленных за бюджетами на постоянной основе [5].
Закрепленные федеральным законодательством за муниципалитетами доходы от федеральных налогов и сборов, а также от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации для передачи их в местный бюджет (по региональному законодательству), по данным Минфина России, составляют около 88 % в структуре налоговых доходов местных бюджетов [6]. В целом закрепленные за муниципалитетами
Определение минимальной потребности бюджетного учреждения (расходные обязательства) исходя из государственных социальныхминимальных стандартов
Определение минимальной потребности муниципального образования - минимальный муниципальный бюджет
Определение налогового потенциала муниципального образования и собственных неналоговых доходов. Сравнение минимальных расходных обязательств и источников их покрытия
Привлечение дополнительных источников в виде федеральных и региональных налогов, закрепленных на постоянной основе за муниципальным бюджетом, финансовой помощи в виде трансфертов, субвенций, субсидий, дотаций
Рис. 2. Схема этапов бюджетного планирования в муниципальном образовании
доходы не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов управления в развитии экономики муниципальных образований с целью увеличения собственной налоговой базы. Необходимость закрепления передаваемых налоговых доходов по единым нормативам, делая систему регулирующих налогов более прозрачной, исключает возможность маневра и гибкости при использовании данного инструмента межбюджетного регулирования. Единые нормативы приводят к еще большей дифференциации в бюджетной обеспеченности муниципалитетов, так как данная модель не позволяет учитывать особенностей каждого муниципального образования (численность и структуру населения, степень развития промышленности, торговли, социальной инфраструктуры и т. п.). Данные нормативы по-прежнему можно закреплять на ежегодной основе. При этом проявляются все ранее известные негативы регулирующих налогов: невозможность бюджетного планирования этих доходов на среднесрочную перспективу, высокая зависимость от политических решений региональных властей, использование доходов из этих источников только на текущее потребление в силу неясности перспектив их поступлений в будущих периодах.
Основную долю региональных и местных бюджетов составляют налог на доходы физических лиц и налог на прибыль организаций. Возможностей напрямую влиять на собираемость первого у властей немного (разве что заставлять налогоплательщиков выводить зарплаты «из тени»). При сборе второго налога административных ресурсов можно задействовать больше, по крайней мере в отношении системообразующих предприятий.
В настоящее время в местные бюджеты поступают два местных налога: земельный и налог на имущество физических лиц. Поступления этих налогов обеспечивают исполнение бюджета по расходам менее чем на одну треть.
В 2008 г. собственные доходы — 10 % и менее имели 7 муниципальных районов Курской области: Большесолдатский, Конышевский, Горшеченский, Щигровский, Глушковский, Хомутовский, Льговский. У 11 районов собственные доходы составляли менее 20 % всех доходов бюджета: Суджанский, Железногорский, Касторенский, Золотухинский, Курчатовский, Поныровский, Фатежский, Беловс-кий, Тимский, Пристенский, Советский. У 3 районов собственные доходы составили менее 30 % — Мантуровский, Черемисиновский, Кореневский.
У остальных 7 районов — от 34 до51,5 % [3].
Незавершенность государственного нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с формированием налогооблагаемой базы местных налогов, приводит к серьезным проблемам и в доходной части местных бюджетов. Наличие значительного числа федеральных льгот по земельному налогу, проблемы разграничения прав собственности на землю между государством и местным самоуправлением способствуют снижению арендной платы за землю, к выпадению из местных бюджетов до 60 % поступлений от земельного налога. Исчисление земельного налога с использованием государственной кадастровой оценки земли в соответствии с федеральной методикой по рыночной стоимости привело к тому, что в 2006 г. доходы от этого налога снизились в ряде муниципальных образований более чем в 2 раза, а по отдельным муниципальным образованиям — в 5—10 раз. В настоящее время они еще не достигли уровня 2005 г. [4].
Поступления налога на имущество физических лиц на протяжении ряда лет не являются серьезным источником доходов местного бюджета, что определяется рядом причин. С одной стороны, правовые механизмы формирования имущественных прав физических лиц требуют совершенствования и дальнейшего развития. С другой — муниципалитеты имеют различный потенциал поступлений от данного налога, потому что собственность физических лиц, как и их доходы, дифференцирована по группам домохозяйств и неравномерна по территориям.
Межбюджетные трансферты, поступающие из регионального бюджета в местные, подчиняются в своем распределении общим принципам, на которых строится в современных условиях вся система трансфертного механизма в межбюджетном регулировании. Однако конкретные модели создания и распределения средств из различных фондов финансовой помощи муниципальным бюджетам на региональном уровне только формируются. В ряде случаев в основу разработанных методик оказания финансовой помощи посредством дотаций закладывается расчетный дефицит территории без оценки бюджетной обеспеченности. Или оценка бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется на основе фактических доходов и расходов местных бюджетов, что не позволяет объективно оценить финансовые потребности муниципалитетов в дополнительных средствах. Действующие методики — достаточно сложные и непрозрачные.
Дифференцированное установление отчислений в бюджет в существующих условиях также мало приемлемо, так как может являться одной из форм административной дискриминации и правового произвола со стороны вышестоящего бюджета. Такой механизм не способствует стимулированию экономического развития, порождает паразитирование одних территорий за счет других. В результате экономический механизм регионального управления препятствует экономическому развитию страны, порождает дефицит бюджета как на территориальном, так и на региональном уровне.
Сохранение основных отраслей в ведении местных властей позволяет перевести вопрос о сокращении бюджетной поддержки в чисто финансовую сферу. Однако для его реализации потребуются тщательная подготовка и внедрение новых элементов межбюджетных отношений.
Необходимо определиться, что выгоднее — идти на дотации и выравнивания или закрепить четкий и надолго установленный норматив отчислений от налогов. Последнее важнее, поскольку нет и не может быть более надежной базы для расчетов потребностей территорий в финансовых ресурсах. Однако и здесь присутствуют проблемы: поскольку налоговую базу формирует законодательство России, планировать какие-либо расходы регион может только с учетом изменений этого законодательства. Муниципальные образования находятся в еще большей зависимости от решений федеральных и региональных органов власти.
Таким образом, для определения потребности регионов (муниципальных образований) в бюджетных средствах основой должны стать законодательно установленные, действующие на территории всей России минимальные социальные стандарты бюджетных услуг. Органы власти и местного самоуправления обязаны нести ответственность за выполнение этих стандартов. При этом сбалансированность доходов и расходов территориальных бюджетов достигается прежде всего за счет формирования собственных доходов, а не передачи части федеральных налогов на региональный и местный уровни. Помощь в виде трансфертов, субсидий, субвенций и дотаций предоставляется в последнюю очередь и только в двух случаях:
— при невозможности покрытия расходов за счет собираемых на данной территории средств;
— при возникновении особых, незапланированных обстоятельств.
На уровне муниципальных образований хронический недостаток бюджетных средств и в дальнейшем будет вести к свертыванию сети бюджетных учреждений и, соответственно, — «бесперспективности поселений» и их сокращению.
Сочетание методов планирования бюджетных расходов — нормативного метода и метода, ориентированного на конечный результат, с учетом достигнутого уровня позволяет более объективно определить потребность региона в бюджетных средствах. Причем полностью исключается возможность влияния субъективных факторов. При недостаточности собственных средств необходимо регулировать процесс формирования доходов с помощью налогов, субвенций, субсидий, дотаций. Такая система позволит осуществить принцип прозрачности бюджета не только на бумаге, но и в реальной жизни, так как создает возможность осуществления контроля как за доходами, так и за расходами бюджета, улучшает управление ими.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993.
3. Ласточкина Т. Вдвое меньше. Населенные пункты области будут объединять // Российская газета. 23.04.2008.
4. Ларина С. Е. Перспективы развития муниципальных финансов // Финансы. 2007. № 11.
5. Налоговый кодекс РФ (часть вторая): Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ.
6. Ореховский П. Старые и новые пороки российской бюджетной системы // Общество и экономика. 2006. № 3.
7. О работе Государственной Думы РФ в июне 2003 года. Законотворческий процесс в Государственной Думе РФ. Правозащитный анализ. URL: http://www.memo.ru/hr/gosduma/59/ index.htm.
8. Перечнева И. Осознанная необходимость // Эксперт-Урал. 17.01.2005. № 1-2.
9. URL: http://www.forsmi.ru/node/14943.
