CC BY
74
Государственные и муниципальные финансы
о развитии муниципальных финансов
Усиление значения муниципальных финансов в финансовой системе России выражается в расширении бюджетных полномочий местных органов власти. Но такое расширение полномочий должно сочетаться как с полнотой сбора налогов, так и с целесообразностью (рациональностью) осуществления расходов.
Объем полномочий, который могут выполнять муниципальные органы власти, определяется объемами ресурсов, которыми они располагают. В широком плане ресурсы административной единицы — это ее возможности по обеспечению совместно удовлетворяемых потребностей населения. К таким потребностям относятся: обустроенность среды обитания; обеспеченность граждан видами деятельности, приносящими доход; доступность образования; здравоохранение; социальная помощь нетрудоспособным.
В настоящее время определенный круг бюджетных расходов наиболее целесообразно осуществлять на муниципальном уровне. К таким расходам относятся: 1) расходы, предназначенные для улучшения материального положения конкретных граждан; 2) расходы, связанные с удовлетворением совместных потребностей групп граждан, проживающих на определенной территории; 3) капитальные вложения в развитие местной инфраструктуры.
Первую группу составляют средства, выделяемые в соответствии с действующим законодательством в виде льгот по оплате жилья и коммунальных услуг пенсионерам и другим категориям граждан. Наиболее обоснованное использование этих средств возможно лишь при их сугубо адресном распределении.
бк бурлачкоб,
доктор экономических наук, профессор
Д.Б. ЮЛУБОБСКИЙ Российская экономическая академия им. Г. Б. Плеханова
Ко второй группе относятся расходы по развитию образования и здравоохранения, благоустройству территории, охране окружающей среды. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет учесть интересы населения и, одновременно, оптимизировать затраты путем рациональной концентрации предоставляемых услуг, в частности с использованием нормативов затрат, учитывающих местные условия.
Третью группу затрат составляет дорожное строительство и развитие средств связи. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет обеспечивать решение наиболее острых проблем жизнеобеспечения населенных пунктов.
Избыточная централизация финансовых ресурсов на верхних уровнях управления лишает местные власти стимулов к эффективному использованию средств и к наращиванию налогового потенциала. Одновременно излишняя децентрализация ресурсов не позволяет федеральным властям проводить активную региональную политику и закрепляет депрессивный характер недостаточно развитых регионов.
Обоснованное сочетание полномочий высших уровней власти и местного самоуправления определяется текущей экономической ситуацией, а также теми задачами, которые центральные власти ставят перед собой в выравнивании уровня экономического развития территорий.
В 2004 — 2007 гг. были внесены существенные изменения в законодательство о местном самоуправлении и муниципальных финансах. Значительной модификации была подвержена система межбюджетных отношений на региональном и местном уровнях. Введенный в действие с 2006 г. Закон РФ от
06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ установил два уровня муниципальных образований: 1) районный; 2) поселенческий. Фактически имел место возврат к системе управления, существовавшей в стране до 1995 г. В соответствии со ст. 52 указанного закона каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений образуют консолидированный бюджет муниципального района. К собственным доходам местных бюджетов отнесены: средства самообложения граждан, доходы от местных налогов и сборов, а также доходы от региональных и федеральных налогов и сборов, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, доходы от муниципальной собственности, штрафы, добровольные пожертвования. В ст. 57 закона определено, что перечень местных налогов и сборов и полномочия по их установлению являются прерогативой федерального законодательства. Доходы! от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по ставкам, определяемым в законодательных актах соответствующих органов власти. Был также определен порядок выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов за счет фондов, специально формируемых в составе региональных бюджетов.
В соответствии с изменениями, внесенными в Налоговый кодекс РФ, с 1 января 2005 г. в числе местных налогов были оставлены лишь земельный и налог на имущество физических лиц.
Важные изменения были внесены с 1 января 2005 г. в Бюджетный кодекс РФ. В частности, установлено, что третий уровень бюджетной системы РФ состоит из местных бюджетов, включающих 1) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 2) бюджеты городских и сельских поселений.
С 1 января 2005 г. были существенно модифицированы межбюджетные отношения на региональном уровне. Ст. 135 Бюджетного кодекса РФ устанавливает формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных бюджетов муниципальным образованиям. Для оказания такой помощи в бюджетах субъектов Федерации формируются: региональные фонды финансовой поддержки поселений, региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), региональные фонды компенсаций.
На муниципальном уровне формируется третий уровень межбюджетных отношений: из бюджетов районов предусматривается финансовая помощь поселениям для выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности. В этих целях предусматривается формирование в составе бюджетов муниципальных районов фондов финансовой поддержки поселений. Расчетная бюджетная обеспеченность поселений, входящих в муниципальный район, определяется соотношением доходов бюджета конкретного поселения на одного жителя и аналогичного показателя в среднем по всем поселениям района с учетом факторов, влияющих на стоимость муниципальных услуг.
Бюджетный кодекс РФ (ст. 142) предоставляет субъекту Федерации право устанавливать субвенции в региональный бюджет из бюджетов поселений и муниципальных районов, в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы превышали уровень, устанавливаемый законом субъекта Федерации. В литературе такие субвенции получили название «отрицательных трансфертов». Уровень расчета этих трансфертов согласно Бюджетному кодексу РФ не может быть определен ниже двукратного среднего по поселениям (или муниципальным районам) конкретного субъекта Федерации в расчете на одного жителя.
Таким образом, реформа местного самоуправления и бюджетной системы предусматривает: введение двух уровней местных бюджетов, а именно: бюджетов муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального подчинения, а также бюджетов городских и сельских поселений; определение перечня собственных расходных полномочий бюджетов каждого уровня; закрепление за бюджетами конкретного уровня постоянных доходов; определение конкретных методов выравнивания уровней бюджетной обеспеченности в муниципальных образованиях.
Усиление роли финансов местного самоуправления в финансовой системе страны носит объективный характер. Однако развитие этого процесса связано с решением целого ряда бюджетных проблем. Основные из них: повышение эффективности расходования средств местных бюджетов и обеспечение их сбалансированности.
Основными методами оценки эффективности расходования средств местных бюджетов являются: 1) сравнение объемов средств, выделяемых на конкретные цели в расчете на душу населения, по определенной группе (выборке) муниципальных
образований; 2) обеспечение в конкретных муниципальных образованиях минимальных государственных социальных стандартов.
Социальные стандарты представляют собой показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении. Норматив минимальной бюджетной обеспеченности является расчетным показателем минимальной потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования. Использование социальных стандартов позволяет обеспечивать определенное качество жизни населения, а также осуществлять обоснованные расходы и соответственно избегать нерациональных трат бюджетных средств.
Однако в условиях экономического кризиса поддерживать такие стандарты оказалось невозможно из-за нехватки ресурсов. Поэтому был осуществлен переход к использованию финансовых нормативов бюджетной обеспеченности. Они рассчитываются на основе фактически имеющихся в данный момент финансовых ресурсов. Те муниципальные образования, которые имеют низкий уровень бюджетной обеспеченности, получают дополнительные ресурсы из регионального бюджета. Цель такого перераспределения — достижение относительно одинакового уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований при имеющихся возможностях региональных властей в предоставлении финансовой помощи.
В связи с остротой проблемы обеспечения сбалансированности местных бюджетов Минфином России были разработаны «Методические рекомендации по формированию Программы мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов» (Письмо Минфина России от 15.12.2006 № 06-04-08/01-161) (далее — Рекомендации). Целью Рекомендаций было оказание методологической помощи органам местного самоуправления по разработке и реализации мероприятий, направленных на мобилизацию доходов и оптимизацию бюджетных расходов. По мнению разработчиков, Рекомендации должны позволить муниципальным властям: повысить качество управления бюджетным процессом; активизировать механизмы оздоровления муниципальных финансов; создать условия для обеспечения устойчивого исполнения местных бюджетов; повысить эффективность и результативность работы органов местного самоуправления и других участников бюджетного процесса; выявить внутренние резервы
экономии расходов и увеличения доходов местных бюджетов.
Рекомендации определяют перечень мероприятий по увеличению поступлений местных налогов (земельного налога и налога на имущество физических лиц). Для роста их сбора и организации контроля за начислением и поступлением предполагается: осуществление мер по выявлению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества; оформление прав собственности на земельные участки и имущество физическими лицами; определение обоснованных налоговых ставок по местным налогам. Для этого предлагается создавать в муниципальных образованиях информационные системы градостроительной деятельности, что также позволит выявлять возведенные объекты, на которые в установленном порядке не оформлены права на собственность.
Важным направлением увеличения собираемости местных налогов признана оптимизация перечня действующих налоговых льгот. В этой связи органам местного самоуправления рекомендуется утвердить порядок проведения оценки эффективности налоговых льгот по местным налогам с учетом показателей бюджетной и социальной эффективности. К критериям оценки эффективности предоставления налоговых льгот отнесены: обеспечение экономической заинтересованности хозяйствующих субъектов в расширении приоритетных для муниципальных образований направлений хозяйственной деятельности; создание за счет предоставления льгот необходимых экономических условий для развития инновационной и инвестиционной деятельности; формирование экономических условий для деятельности на территории муниципальных образований предприятий, применяющих труд социально незащищенных категорий населения.
Для сокращения недоимки в местные бюджеты Рекомендациями предполагается создание координационной комиссии с участием работников администрации, финансовых и налоговых органов и других заинтересованных структур.
В качестве меры увеличения доходных поступлений в местные бюджеты предлагается установление самообложения граждан. Для его введения необходимо принятие местных нормативных правовых актов представительного органа, местной администрации и решение референдума (схода граждан).
При этом следует учитывать, что органы местного самоуправления имеют право дополнительно
использовать финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. В целях оптимизации расходов местных бюджетов признано целесообразным заключать соглашения между муниципальными районами и поселениями, находящимися на их территории, о передаче осуществления части своих полномочий за счет субвенций из соответствующих бюджетов.
Очевидна необходимость составления и ведения реестра расходных обязательств муниципального образования. Органам местного самоуправления при проведении оценки расходных обязательств целесообразно осуществить следующие мероприятия: определять объемы, структуру и размеры бюджетных расходов в соответствии с направлениями использования и поставленными целями; утверждать перечень мероприятий, программ, проектов, а также категорий получателей бюджетных средств; устанавливать конкретный порядок финансового обеспечения и исполнения расходных обязательств; разработать и утвердить методики оценки стоимости расходных обязательств.
Заслуживают поддержки рекомендации по внедрению принципа бюджетирования, ориентированного на результат. Практическая реализация этого принципа состоит в создании системы учета потребности в предоставляемых услугах муниципального образования; оценке и анализе причин отклонений утвержденных годовых показателей расходов от фактических затрат в результате исполнения местного бюджета за три предшествующих года; внедрении механизмов формирования расходной части бюджета, обеспечивающих взаимоувязку объемов бюджетного финансирования с системой мер, направленных на достижение заданных результатов; стимулировании органов управления, их структурных подразделений к поиску резервов повышения эффективности бюджетных расходов; использовании новых форм финансирования бюджетных услуг — нормативно-целевое финансирование, субсидирование потребителей, социальный заказ (договорное финансирование), финансирование дополнительно установленных индивидуальных заданий бюджетным учреждениям при осуществлении сметного финансирования.
Сбалансированности местных бюджетов могли бы, по нашему мнению, способствовать меры по отработке механизмов заемного финансирования на местном уровне и «отрицательных трансфертов».
Отсутствие у местных бюджетов средств для развития предполагает разработку и законодательное определение механизмов заемного финансирования. Необходимы более углубленная проработка и установление ограничений на объемы муниципальных заимствований в соответствии с их реальной кредитоспособностью.
Привлечение заемных ресурсов позволяет органам местного самоуправления осуществлять целевое планирование расходов путем муниципальных программ, финансируемых за счет займов. Во многих муниципалитетах посредством заимствований финансируются инвестиционные проекты, а в отдельных случаях — и текущие расходы. Однако неконтролируемый рост муниципальных заимствований может стать острой проблемой для бюджетной системы в целом.
«Отрицательные трансферты» означают предоставление субвенций из местных бюджетов бюджету субъекта Федерации. Это связано с тем, что на территориях одних муниципалитетов могут быть расположены крупные промышленные предприятия, а на территориях других — преимущественно сельскохозяйственные. Использование отрицательных трансфертов, по мнению ряда экспертов, позволяет снижать дифференциацию бюджетных доходов за счет изъятия излишков.
Однако обоснованность использования такого механизма вызывает сомнения. Во-первых, «изъятие излишков» будет означать резкое снижение заинтересованности муниципального образования в наращивании налогового потенциала и объема самостоятельных бюджетных доходов местных властей. Во-вторых, возникают серьезные трудности при практическом расчете таких трансфертов. Они применяются, когда налоговые доходы местных бюджетов на одного жителя превышают средний для субъекта Федерации уровень в два и более раз. Однако в таком случае у конкретного муниципального образования изымаются доходы без учета роста доходов других муниципальных образований в текущем году. По нашему мнению, гораздо продуктивнее распределять налоговые поступления между местными бюджетами и бюджетом субъекта Федерации с таким расчетом, чтобы обеспечивать минимальные расходы муниципальных властей.
Проведенный анализ развития межбюджетных отношений на уровне муниципальных образований позволяет сформулировать следующие выводы.
Первое. Перераспределение в ходе реформы местного самоуправления доходных полномочий между региональными и муниципальными влас-
тями привело к значительному расширению сфер ответственности последних за социально-экономическое развитие территорий. Однако такое перераспределение обязанностей сопровождается сокращением доходных источников местных бюджетов. В настоящее время к местным налогам отнесены лишь два — земельный налог и налог на имущество физических лиц. В таких условиях местные власти способны аккумулировать лишь небольшую часть собираемых с их территории налогов и не могут активно влиять на экономическое развитие своих территорий. В этих условиях разрыв между доходами и расходами муниципальных образований достиг таких размеров, что его не удастся ликвидировать за счет увеличения сбора местных налогов и экономии на бюджетных расходах. Неналоговые поступления муниципальных бюджетов имеют ограниченные возможности роста вследствие утраты местной промышленности в период экономического кризиса 1990-х гг. и износа зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности. В этих условиях становится необходимым законодательное закрепление за местными бюджетами части налога на прибыль организаций и налога на имущество организаций, повышение ставок земельного налога для организаций.
Второе. Для обеспечения постоянных доходов от находящейся в муниципальной собственности земли и другого имущества следует использовать это имущество в качестве взносов в уставной капитал смешанных муниципально-частных предприятий, в том числе организаций торговли. Доходные поступления от таких предприятий при правильном управлении будут более устойчивыми, чем налоговые платежи. Развитие таких предприятий будет стимулировать рост экономики территорий.
Третье. При организации межбюджетных трансфертов следует обеспечивать адресность ресурсов, предоставляемых муниципальным образованиям. В первую очередь эти ресурсы должны направляться на выплату субсидий по оплате ЖКХ, а также пособий на детей в малообеспеченных семьях. Увеличение адресности финансовой помощи местным бюджетам должно происходить при одновременном сокращении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности как менее эффективного направления использования
бюджетных ресурсов. Следует учитывать, что повышение адресности бюджетных расходов приводит к снижению дифференциации в доходах населения при уменьшении числа бедных, а выравнивание уровня бюджетной обеспеченности понижает дифференциацию за счет роста доходов населения со средним уровнем благосостояния. Поэтому первое направление расходования бюджетных ресурсов является более эффективным с социальной точки зрения.
четвертое. Следует законодательно определить структуру расходов региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Это ликвидирует имеющийся в настоящее время параллелизм в их расходах, когда из разных фондов выделяются средства на одни и те же цели. Тем самым будет обеспечена транспарентность в деятельности фондов, повысится эффективность их использования.
Пятое. Следует восстановить в Бюджетном кодексе РФ понятие «минимальные государственные социальные стандарты», под которыми в предыдущей редакции кодекса понимались государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозвратной и безвозмездной основах гарантируется государством. Необходимо разработать показатели таких стандартов для использования при оказании финансовой поддержки муниципальных образований в сферах здравоохранения и социальной политики.
Все это, по нашему мнению, позволит повысить эффективность функционирования финансовой системы России.
литература
1. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 №131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
3. Методические рекомендации по формированию Программы мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов. Письмо Минфина России от 15.12.2006, № 06-04-08/01-161
4. Бычков С. С. Об учете межбюджетных трансфертов // Финансы. 2007. № 1.
