CC BY
74
М. Р. Салия*
Проблемы ответственности государств за стандарты частного сектора в ВТО
Аннотация. В международной торговле наряду с санитарными и фитосанитарными мерами набирают обороты стандарты частного сектора, которые устанавливаются неправительственными организациями и транснациональными компаниями. По сути, они играют ту же роль, что и санитарные и фитосанитарные меры, — регулируют качество импортируемого товара. Однако проблема заключается в том, что зачастую такие стандарты жестче государственных, что негативно сказывается на поставщиках (в основном из развивающихся и наименее развитых стран). Развитые государства — члены Всемирной торговой организации (ВТО), в свою очередь, пытаются избежать ответственности. С другой стороны, утверждается, что данные требования защищают интересы потребителей. Ясно лишь одно — нормы Соглашения по применению санитарных и фи-тосанитарных мер соблюдаются со стороны неправительственных организаций не в полной мере. На данный момент ВТО не нашла выхода из сложившейся ситуации. Действуя осторожно и поступательно, государства-члены определили лишь первоначальные шаги на пути к поиску решения. Ключевые слова: Всемирная торговая организация, стандарты частного сектора, санитарные и фитосанитарные меры, ответственность.
001: 10.17803/1994-1471.2015.60.11.191-196
Впервые вопрос о стандартах частного сектора был поднят на заседании Комитета по санитарным и фитосанитар-ным мерам в 2005 году, когда Сент-Винсент и Гренадины выразили свое беспокойство по поводу требований EUREPGAP1 (нынешние GlobalGAP] в отношении импорта бананов и других товаров на территорию Соединенного Королевства. Утверждалось, что стандарты EUREPGAP были жестче требований Евросоюза. В свою очередь, ЕС заявил, что EUREPGAP представляет собой объединение розничных торговых сетей, что не дает ему права вмешиваться в деятельность частных организаций, поскольку они выражают интересы потребителей. Только Мексика на за-
1 Euro-Retailer Produce Working Group for Good Agricultural Practice.
седании предложила тщательно рассмотреть данный вопрос и не принимать поспешных решений.
Как оказалось, ВТО действительно не спешит. Следующий шаг был сделан в 2008 году — создана рабочая группа ad hoc для сбора информации. В число 30 опрошенных входили как развитые, так и развивающиеся страны. Что показали результаты? Согласно предоставленным ответам, частные стандарты были единственным для поставщиков барьером для доступа к иностранным рынкам. Таким образом, экспортеры не видели разницы между международными, правительственными и частными стандартами. Более того, поставщики жаловались на лишние затраты. Однако самое серьезное опасение вызывал тот факт, что частные стандар-
© Салия М. Р., 2015
* Салия Марианна Романовна — студентка Международно-правового института Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [m.saliya@yandex.ru]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
ты были строже международных, хотя и не имели для этого научного обоснования, что противоречило Соглашению по применению санитарных и фитосанитарных мер, которое в пункте 2 статьи 2 прямо требовало, чтобы любая санитарная или фитосанитарная мера не оставалась в силе без достаточного научного обоснования. Но не все государства — члены ВТО разделяли такую позицию. По мнению остальных (в основном развитых стран], стандарты частного сектора играли важную роль в международной торговле, поскольку гарантировали безопасность товаров для потребителей2.
Таким образом, с одной стороны, поставщики жалуются на то, что несут убытки из-за новых требований, которые, по их мнению, являются скрытым барьером, а с другой — развитые государства-члены утверждают, что таким образом их неправительственные организации защищают интересы потребителей.
В качестве примера можно привести требования и санитарные стандарты Европейской ассоциации производителей специй (ESA), которые устанавливают минимальный уровень пестицидов, сальмонеллы, кишечной палочки и т.д.3 Они широко применяются европейскими предпринимателями и оказывают иное воздействие на торговлю, нежели государственные стандарты. Например, Индийский совет по специям учитывает данные требования при производстве своей продукции4.
В чем, следовательно, заключаются недостатки частных стандартов? Во-первых, как указывалось выше, они не всегда основаны на научных данных, хотя это одно из важнейших требований Соглашения (за исключением случаев, установленных в пунк-
2 Сайт Всемирной торговой организации. URL: https://www.wto.org/english/news_e/news11_e/ sps_30mar11_e.htm (дата обращения: 29.05.2015).
3 Henson S. J., Loader R. J., Swinbank A., Bredahl M., Lux N. Impact of sanitary and phytosanitary measures on developing countries // URL: http://www.reading. ac.uk/web/FILES/apd/AlanSwinbankSPSFINALREPORT. pdf (дата обращения: 29.05.2015).
4 Scott J. The WTO Agreement on Sanitary and Phy-
tosanitary Measures A Commentary. Oxford University
Press, 2007. P. 303.
те 7 статьи 5). Во-вторых, такие стандарты отличаются от международных (но здесь стоит отметить, что Соглашение не обязывает государства основывать свои меры исключительно на международных стандартах). В-третьих, такие стандарты строже официальных санитарных и фитосанитарных требований (например это касается максимально допустимого уровня пестицидов в продуктах). В-четвертых, они требуют дополнительных затрат со стороны мелких поставщиков. Помимо перечисленных, есть еще и технические проблемы. Подобные стандарты устанавливаются без транспарентности, консультаций и системы апелляции, что, в свою очередь, может привести к злоупотреблению правами неправительственных организаций, поскольку тем самым они лишают поставщиков средств защиты. Кроме того, стандарты разнообразны и не гармонизированы.
«Озабоченность возникает потому, что частные стандарты часто являются предписывающими, тогда как государственные стандарты основываются на результатах (т.е. положительных результатах с точки зрения здоровья животных, здравоохранения населения и благополучия животных)»5, т.е. игнорируется правило эквивалентности, которое тоже предусмотрено в Соглашении. Подводя промежуточный итог, можно сказать, что у развивающихся и наименее развитых стран достаточно поводов для беспокойства. В то время как развитые страны позитивно смотрят на данные стандарты.
Защищая частный сектор, развитые страны ссылаются на следующие преимущества: с помощью данных стандартов товар приводится в соответствие как с международными, так и с национальными стандартами; они являются результатом накопленного в промышленности опыта; они позволяют компаниям улучшить свою репутацию и позволяют поставщикам получить доступ на рынки (хотя последние утверждают обратное) и гарантируют качество товаров.
5 Робах М. Взгляд частного сектора на частные стандарты — некоторые подходы, которые могут помочь снизить текущие и потенциальные будущие конфликты между государственными и частными стандартами // URL: http://www.oie.int/doc/ged/ D11952.PDF (дата обращения: 29.05.2015].
Обязательны ли частные стандарты и имеют ли транснациональные компании и неправительственные организации право их устанавливать? Юридической обязанности у поставщиков соблюдать данные требования нет. Однако как только такие стандарты становятся нормой и начинают повсеместно использоваться, у предпринимателей не остается иного выбора, иначе они рискуют потерять свое место на рынке. Иногда члены ВТО разрешают вводить такие стандарты при условии государственного участия в этом процессе. В науке в качестве примера приводится «новый подход ЕС к гармонизации», согласно которому продукты, соответствующие частным стандартам, презю-мируются соответствующими основным требованиям директив Евросоюза6. Однако это не всегда так, и частный сектор произвольно устанавливает собственные требования, отличающиеся от государственных.
В связи с этим встает основной вопрос: несут ли государства ответственность за нарушение правил Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер со стороны неправительственных организаций? Первые всячески открещиваются от этого, но что установлено в самом Соглашении? В статье 13 зафиксировано: члены несут полную ответственность за соблюдение всех закрепленных в настоящем Соглашении обязательств. Члены разрабатывают и реализуют позитивные меры и механизмы, способствующие соблюдению положений настоящего Соглашения организациями, которые не являются центральными правительственными органами.
Что понимается под «не являются центральными правительственными органами»? В деле «Australia — Salmon» (2000] оспариваемые меры были приняты правительством штата Тасмания. В отчете третейской группы по «тасманским мерам» они охарактеризованы как меры, принятые органами, отличными от центральных правительственных, т.е., исходя из статьи 13, это, во-первых, региональные органы и, во-вторых, государство Австралия несет за них ответст-
6 Scott J. The WTO Agreement on Sanitary and Phy-tosanitary Measures A Commentary. Oxford University Press, 2007. P. 302.
венность. Такое толкование не вызывает нареканий, ведь как центральные, так и региональные органы выполняют одну функцию — выражают волю государства. Ввиду этого будет справедливым, если члены ВТО возьмут на себя ответственность за меры, принятые государственными органами любого уровня. А что делать с неправительственными организациями? Далее в цитируемой статье Соглашения сказано: «Члены принимают доступные им разумные меры к тому, чтобы неправительственные организации в пределах их территорий... соблюдали соответствующие положения настоящего Соглашения. Кроме того, члены не будут принимать мер, которые прямо или косвенно требовали бы или поощряли подобные. неправительственные организации. действовать в нарушение положений настоящего Соглашения. Члены обеспечивают, чтобы услуги неправительственных организаций для целей реализация санитарных или фитоса-нитарных мер использовались только в том случае, если эти организации соблюдают положения настоящего Соглашения». В отношении данной части сложились две позиции. Одни считают, что на этом основании можно привлечь государство к ответственности за весь частный сектор, другие же узко толкуют данную норму, утверждая, что государство ответственно лишь за те организации, которым оно дало разрешение на введение своих стандартов7. В Соглашении по применению санитарных и фитосанитарных мер понятие «неправительственные организации»8 не раскрывается, что приводит к дискуссиям и спорам.
По мнению ряда авторов, правовой режим ВТО следует распространить и на част-
7 См.: Wolff C., Scannell M. Implication of Private Standards in International Trade of Animals and Animal Products // URL: http://www.oie.int/fileadmin/Home/ eng/Internationa_Standard_Setting/docs/pdf/A_ private_20standards.pdf (дата обращения: 05.06.2015).
8 Говоря о понятии, нельзя не заметить тот факт,
что текст на английском языке немного отличается от текста на русском, поскольку в английском варианте используются слова «non-governmental entities», а в русском — «неправительственные организации». Возможно, данное обстоятельство то-
же играет свою роль. Ведь в оригинале употребляется не выражение «non-governmental organizations»,
а «non-governmental entities», что способствует двоякому толкованию данного понятия.
ных лиц9. «В качестве аргумента предлагается расширительное толкование концепции "присвоения поведения государству" (State Attributability], которое бы включало в ряде случаев действия частных лиц, подразделяющихся на: а] лиц, не являющихся органами государственной власти, но обладающих элементами государственной власти, как, например, государственные предприятия; б] частные корпорации или индивидуальных предпринимателей, которые не являются государственными органами по международному праву и не обладают элементами государственной власти. Их действия могут быть приравнены к государственным. Однако это очень проблематично, особенно во втором случае, когда отсутствует какая-либо связь между частной корпорацией/ИП и государством»10.
Такой аргумент кажется обоснованным, ведь по международному публичному праву частные компании и неправительственные организации не являются субъектами, а значит, не наделяются правами и обязанностями. А «право ВТО» хоть и является автономной системой, все же не изолировано от общего международного права11. Государство, в свою очередь, как первичный субъект несет ответственность за нарушение норм международного права, и «права ВТО» в том числе. Уместной будет ссылка на Статьи об ответственности государств за международно-противоправные деяния, разработанные Комиссией по международному праву ООН в 2001 г. Ведь «в отсутствие специальных правил присвоения поведения государству груп-
9 Otero Garcia-Castrillon C. Private Parties Under the Present WTO (Bilateralist) Competition Regime // 35 J.W.T.1. February 2001. Pp. 99—122.
10 Samir R. Gandhi Voluntary Environmental Standards: the Interplay Between Private Initiatives, Trade Rules and the Global Decision-Making Processes // URL: http://www.iilj.org/gal/documents/Ghandienvironment. pdf (дата обращения: 29.05.2015).
11 См.: Смбатян А. С. Всемирная торговая организация: уникальность и адекватность // Право ВТО. 2012. № 1. С. 4—10. См. также: Ануфриева Л. П. «Право ВТО»: понятие и соотношение с международным торговым правом // Материалы IV Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения». Секция международного публичного права : сб. тезисов / отв. ред. Е. Г. Моисеев. М. : МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2012. С. 6—12.
пы и Апелляционный орган не раз применяли правила общего международного права об ответственности государства за действие всех своих государственных органов и должностных лиц (ст. 4 Статей 2001 г.), а также о присвоении государству поведения лиц или образований, осуществляющих элементы государственной власти (ст. 5 Статей 2001 г.)»12. Чтобы данная концепция применялась и в отношении стандартов частного сектора, необходимо, чтобы и Орган по разрешению споров (ОРС) поддерживал представленную позицию. Однако на данный момент дела, касающиеся частных стандартов в области санитарных и фитосанитарных мер, еще не рассматривались, так что остается предполагать, какую позицию может занять ОРС ВТО.
Что на данный момент решили государства — члены ВТО? В 2011 году было согласовано 5 позиций по разработке совместных действий:
1) разработать рабочее понятие для частных стандартов, относящихся к санитарным и фитосанитарным мерам;
2) для Комитета и «трех сестер»13 — регулярно информировать друг друга о проходящей в этой области работе;
3) Секретариат ВТО должен информировать Комитет о произошедших продвижениях по данному вопросу в других комитетах;
4) правительства государств-членов должны содействовать органам частного сектора в понимании обсуждаемых в Комитете вопросов и объяснить важность международных стандартов Codex Alimentarius, МЭБ и IPPC;
5) Комитет должен сотрудничать с данными международными организациями для развития информационной базы, чтобы подчеркнуть значимость международных санитарных и фитосанитарных стандартов14.
12 Кожеуров Я. С. Международная ответственность за нарушения «права ВТО»: соотношение с общим международным правом // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 10 (35]. С. 1334—1340.
13 Комиссия Codex Alimentarius, Международное Бюро по Эпизоотии (МЭБ] и Секретариат международной конвенции по карантину и защите растений (IPPC).
14 URL: https://www.wto.org/english/news_e/ews11_e/ sps_30mar11_e.htm (дата обращения: 29.05.2015].
В том, что касается реализации указанного, важно отметить, что, например, члены до сих пор решают, как они будут обмениваться информацией о частных стандартах и определять их соотношение с международными и правительственными стандартами. Это наглядно демонстрирует, как представляется, степень активизации усилий членов ВТО по решению поставленной проблемы.
Почему так важно найти выход из сложившейся ситуации? Во-первых, влияние стандартов частного сектора в международной торговле с годами увеличивается15. Во-вторых, не ясно, какова их основная цель: обезопасить потребителей или помешать конкретным поставщикам выйти на рынок? В-третьих, необходимо выработать процедуру введения стандартов и определиться, какую роль в этом играют государства и в
15 Van den Bossche P., Zdouc W. The Law and Policy of the World Trade Organization : Text, Cases and Materials. Cambridge University Press, 2013. P. 901.
Библиография:
какой степени несут за это ответственность. Кроме того, следует определить, могут ли неправительственные организации вводить более строгие требования.
Примечателен тот факт, что обсуждение частных стандартов уже вышло за рамки Комитета по санитарным и фитосанитарным мерам. Так, данная тема поднималась на заседаниях Комиссии ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД], Комитета по техническим барьерам, Организации экономического сотрудничества и развития, Международного бюро по эпизоотии и т.д. Что в очередной раз доказывает актуальность данной проблемы и необходимость ее скорейшего решения.
Таким образом, государствам — членам ВТО предстоит активно поработать, чтобы определить статус стандартов частного сектора в рамках Всемирной торговой организации, а также признать либо не признать за собой ответственность за деятельность своих неправительственных организаций.
1. Ануфриева Л. П. «Право ВТО»: понятие и соотношение с международным торговым правом // Материалы IV Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения». Секция международного публичного права : сб. тезисов / отв. ред. Е. Г. Моисеев. — М. : МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2012. — С. 6—12.
2. Кожеуров Я. С. Международная ответственность за нарушения «права ВТО»: соотношение с общим международным правом // Актуальные проблемы российского права. — 2013.— № 10 (35]. — С. 1334—1340.
3. Смбатян А. С. Всемирная торговая организация: уникальность и адекватность // Право ВТО. — 2012. — № 1. — С. 4—10.
4. Otero Garcia-Castrillon C. Private Parties Under the Present WTO (Bilateralist) Competition Regime // 35 J.W.T.1. — February 2001. — Pp. 99—122.
5. Scott J. The WTO Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures A Commentary. — Oxford University Press, 2007. — P. 302.
6. Van den Bossche P., Zdouc W. The Law and Policy of the World Trade Organization : Text, Cases and Materials. — Cambridge University Press, 2013. — P. 901.
References:
1. Anufrieva L. P. «Pravo VTO»: ponjatie i sootnoshenie s mezhdunarodnym torgovym pravom // Materialy IV Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii «Kutafinskie chtenija». Sekcija mezhdunarodnogo publichnogo prava : sb. tezisov / otv. red. E. G. Moiseev. — M. : MGJuA imeni O.E. Kutafina, 2012. — S. 6—12.
2. Kozheurov Ja. S. Mezhdunarodnaja otvetstvennost' za narushenija «prava VTO»: sootnoshenie s obshhim mezhdunarodnym pravom // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. — 2013. — № 10 (35). — S. 1334—1340.
3. Smbatjan A. S. Vsemirnaja torgovaja organizacija: unikal'nost' i adekvatnost' // Pravo VTO. — 2012. — № 1. — S. 4—10.
4. Otero Garcia-Castrillon C. Private Parties Under the Present WTO (Bilateralist] Competition Regime // 35 J.W.T.1. — February 2001. — Pp. 99—122.
5. Scott J. The WTO Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures A Commentary. — Oxford University Press, 2007. — P. 302.
6. Van den Bossche P., Zdouc W. The Law and Policy of the World Trade Organization : Text, Cases and Materials. — Cambridge University Press, 2013. — P. 901.
Материал поступил в редакцию 8 июня 2015 г.
SOME PROBLEMS OF STATE'S RESPONSIBILITY FOR THE PRIVATE SECTOR
STANDARDS IN WTO
Saliya, Marianna Romanovna — Graduate student of International Law Institute, Kutafin Moscow State Law University [m.saliya@yandex.ru]
123995, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9
Review. In international trade, along with sanitary and phytosanitary measures, the private sector standards which are set by NGOs and multinational companies are gaining momentum. By their nature, they play the same role as sanitary and phytosanitary measures, i.e. they regulate the quality of imported goods. However, the problem is that such standards are often more rigid than the state ones, which adversely affects the suppliers (mainly from the developing and least developed countries). Developed Member States of the World Trade Organization (WTO), in turn, are trying to avoid responsibility. On the other hand, it is argued that these requirements protect the interests of consumers. One thing is clear - non-governmental organizations do not fully meet the rules of the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures. At present, WTO has not found a way out of this situation. Proceeding cautiously and incrementally, the Member States have identified only the initial «steps» on the way to finding a solution. Keywords: World Trade Organization, private sector standards, sanitary and phytosanitary measures, responsibility.
