CC BY
0
УДК 332. 1 ; 353
ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ РЕГИОНАЛЬНОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
EVALUATING EFFECTIVENESS PROBLEMS OF EXECUTIVE AUTHORITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION SUBJECTS IN SYSTEM OF REGIONAL STRATEGIC PLANNING
ЧИЧКАНОВ ВАЛЕРИЙ ПЕТРОВИЧ
советник Президента РАН, член-корреспондент РАН, доктор экономических наук, профессор*
Chichkanov Valery Petrovich, Advisor to President of the Russian Academy of Sciences, Corresponding Member of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Economic Sciences, Professor, Moscow, Russian Federation
СУХАРЕВ ОЛЕГ СЕРГЕЕВИЧ
главный научный сотрудник ИЭ РАН, доктор экономических наук, профессор
Sukharev Oleg Sergeevich, chief researcher of IE RAS, Doctor of Economic Sciences, Professor, Moscow, Russian Federation
БЕЛЯЕВСКАЯ-ПЛОТНИК ЛЮБОВЬ АЛЕКСАНДРОВНА
старший научный сотрудник ИЭ РАН, кандидат экономических наук, доцент
Belyaevskaya-Plotnik Lyubov Aleksandrovna, Senior Researcher of the IE RAS, Candidate of Economic Sciences, docent, Moscow, Russian Federation
АННОТАЦИЯ
В статье рассматриваются недостатки действующей методики оценки эффективности регионального управления и предлагается альтернативная методика, которая обладает преимуществом по числу показателей, информативности и затратам на их измерение.
ABSTRACT
This article examines shortcomings of the current methodology for effectiveness assessing of regional management and suggests an alternative methodology that has an advantage in terms of the number of indicators, information content and the cost of measuring them.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА:
эффективность управления, регионы, исполнительная власть в регионе, методы оценки эффективности, стратегическое планирование, аналитическое управление.
KEYWORDS:
management efficiency, regions, executive power in the region, efficiency assessment methods, strategic planning, analytical management..
* С 1990 по 1991 годы — Заместитель Председателя Совета Министров РСФСР
ВВЕДЕНИЕ
В Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 21 апреля 2021 года изложены меры по развитию регионов России. В частности, отмечается недопустимость снижения уровня доходов, повышения неравенства и бедности, необходимость создания новых рабочих мест, снижения безработицы и создания новых направлений деятельности и другие первоочередные задачи.
Многочисленные исследования посвящены теоретическим и практическим аспектам регионального развития России2-5. Особо освещается проблема институтов развития и саморазвития региональной экономики34.
Успех реализации сформулированных в Послании Президента России задач зависит от региональных команд управления. В связи с этим оценка эффективности деятельности высших должностных лиц и органов власти субъектов Российской Федерации представляется важной задачей, требующей научного обоснования и решения.
За период 2007-2021 годов методология оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов многократно изменялась. Так, число показателей в 2007 году с 43 уменьшилось до 20 в 2021 году. Был утвержден Указ Президента Российской Федерации "Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"1. Вероятнее всего, применяемая методика порождает проблемы, которые не снимаются временем, а оценка результативности исполнительной власти регионов должным образом не осуществляется. По всей видимости, требуется изменить применяющийся до сих пор подход к оценке эффективности руководства регионов и исполнительной власти в целом.
Данное исследование посвящено определению наиболее значимых проблем, порождённых официальной методикой, и возможности их разрешить на уровне альтернативного подхода за счёт его преимуществ.
ПРИЧИНЫ ИЗМЕНЕНИЯ ПОДХОДА К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЫСШИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ И ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Отметим основные недостатки системы оценки из 20 показателей органов исполнительной власти регионов России.
Во-первых, предлагаемая система из 20 показателей, на наш взгляд, весьма громоздкая, содержит показатели, существенная часть из которых на сегодня не подлежит измерению, требует большой работы по отработке методики измерения и её применения. Информативность ряда показателей является весьма низкой и трудноопределяемой.
Речь идёт о таких показателях:
- Доверие к власти по результатам социологического измерения общественного мнения. Очень трудоёмко и весьма неточно.
- Доля граждан, занимающихся физкультурой и спортом. Этот показатель можно измерить, однако нужна работа по сбору данных, а сам показатель слабо характеризует работу высшего должностного лица региона.
- Эффективность системы выявления и развития талантов у детей, что в измерительном плане требует сначала доказательства наличия такой системы, а также ввода критерия эффективности, что может быть частным, локальным показателем отдельного вида деятельности, но никак не характеризует общее развитие.
- Доля граждан, занимающихся волонтёрской деятельностью.
- Условия для воспитания гармонично развитой личности.
- Посещение культурных мероприятий.
Причина в том, что это весьма формальные критерии, часть из которых подлежит субъективной оценке.
Во-вторых, совершенно ошибочно при оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации использовать такой абсолютный показатель, как численность населения субъекта (по новой методике измеряется с учетом миграционного прироста). Принимая во внимание выраженные отличия российских регионов по их размеру и климату, использование данного параметра заранее уменьшает возможности некоторых субъектов к достижению лучших значений показателей.
В-третьих, системной ошибкой следует считать включение в общий перечень оценочных параметров эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации таких показателей, которые имеют высокую корреляционную зависимость, поскольку находятся в причинно-следственной связи друг с другом. Речь идет о таких показателях, как количество семей, улучшивших жилищные условия, и объем жилищного строительства. Очевидно, что объем жилищного строительства является инструментом достижения такой важной в социальном аспекте цели, как улучшение жилищных условий населения региона.
При этом если перечень показателей весьма несовершенен, и число их значительное (20 или более), измерение имеет нюансы и значительные трудности в исполнении. Придётся также создавать правила распределения финансовых ресурсов. Кроме того интересно заметить, что перечень из 20 показателей совсем не касается регионального бюджета и бюджетной дисциплины, а также исполнительской функции органов исполнительной власти, а именно того, как исполняются поручения высшего уровня управления страной, реализуются программы и проекты.
Высшая региональная власть отвечает за регион в целом, и эффективность её политики должна выражаться в показателях, отражающих развитие региона в области экономики, социальной сферы, собственно управления. Кроме этого деятельность губернатора характеризуется тем, как он исполняет федеральные решения и программы. Главным документом является региональный бюджет.
Таким образом, общие недостатки принятой системы показателей можно обобщить в виде следующего списка:
- частое изменение состава показателей оценки и методик их исчисления, перегруженность состава показателей теми метриками, которые не отражают цели регионального развития;
- использование параметров, объективность которых весьма трудно оценить;
- отсутствие в системе оценки внешнего контроля и экспертного сопровождения;
- некорректный состав оценочных показателей.
Все показатели должен считать Росстат. Суммируя сказанное, нами предлагается иная система измеримых социально-экономических показателей. Мы исходим из сле-
дующих общенаучных принципов управления, пригодных для решения задачи разработки показателей (критериев) оценки деятельности или управления, принимая во внимание принцип простоты и удобства применения системы показателей одновременно с их информативностью общей оценки результативности.
1. Система показателей должна быть компактной, не превышать нормы управления (7-10 параметров), а методика измерения лёгкой, понятной и простой в применении. Получаемая оценка должна интегрально отражать успех или не успех в управлении регионом. Отраслевые оценки могут и должны существовать отдельно и выполнять самостоятельную роль вне зависимости от применения предлагаемой методики. Например, уровень преступности - это сфера деятельности МВД России, включая региональные отделения.
2. Показатели включаются счётные, т.е. те, по которым организован учёт либо оценку показателей можно легко определить на базе имеющегося учёта в Росстате. Это снижает издержки по разработке методик, имеющих спорные характеристики.
3. Основным индикатором эффективности работы высших должностных лиц региона должно быть устойчивое социально-экономическое развитие отдельной территории с целью повышения уровня и качества жизни ее населения.* А такие показатели, которые характеризуют состояние инфраструктуры, развитие инвестиционного потенциала, стимулирования предпринимательства и прочее, являются в данном контексте инструментами достижения стратегической цели по повышению уровня и качества жизни. Поэтому важно применять такой показатель, как валовый региональный продукт (ВРП) на душу населения, который является результатом проводимой властями региона экономической и социальной политики. В официально принятом перечне оценочных параметров данного показателя нет, возможно, как нам представляется, по причине его объективности и прозрачности расчетов и, как следствие, невозможности использования в реальном измерении в целях завышения позиций в рейтингах эффек-
* Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).-URL: http: //www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 11.05.2021).
тивности губернаторов.
4. Относительно использования показателя ожидаемой продолжительности жизни при рождении в утверждённом перечне полагаем, что проводить оценку эффективности действующей власти на основании прогнозного параметра, как и темпов роста (три показателя из 20) весьма некорректно. Данный же параметр не отражает эффективность работы действующей исполнительной власти регионов, а характеризует с большими оговорками отложенные эффекты, поэтому, на наш взгляд, логичнее было бы использовать устоявшийся в российской и мировой практике показатель средней продолжительности жизни, который фактически отражает качество жизни населения региона. Имея информацию о том, сколько в среднем живет настоящее поколение людей в пределах определенной территории, можно оценивать эффективность работы действующих должностных лиц региона. Однако по названным ранее причинам в действующем на сегодняшний день перечне оценочных параметров данного показателя нет.
5. Считаем, что одним из важнейших показателей повышения эффективности руководителей регионов является создание новых, в том числе инновационных рабочих мест. Эта цель присутствует в Послании Президента Российской Федерации и должна быть отражена. Такие рабочие места требуют повышения уровня образования, а также заработной платы, хотя не всегда эта связь подтверждается.
6. Создание новых рабочих мест необходимо рассматривать как метод снижения уровня безработицы, а не в отрыве от данного показателя, т.к. места могут создаваться, а безработица возрастать. В связи с этим требуется включить параметр безработицы в общий набор показателей оценки.
7. Следует также оценивать степень исполнения принятых программ, проектов, что особенно важно при развёртывании инфраструктурных кредитов и проектов государственной значимости, включая ответственность по бюджету. В принятой совокупности показателей бюджетные параметры отсутствуют.
8. Одним из факторов создания благоприятных условий для развития бизнеса и комфортного проживания в регионе является систематическое решение экологических проблем.
Реализация этих базовых принципов по-
зволяет прийти к совсем иной системе показателей оценки эффективности управления региональной исполнительной власти.
НОВЫЙ ПОДХОД К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Взвешивая изложенные выше плюсы и минусы, отразим общий контур иного подхода к созданию институтов оценки эффективности регионального управления. Данный подход отличает простота и компактность использования за счёт ограниченного числа показателей, которые обобщённо позволяют дать оценку того, как развивается (управляется) регион.
Подводя итог изложенным выше аргументам, полученным на основе анализа формируемой системы оценки, учитывая мировой опыт оценки региональных властей, предлагаем следующий список показателей оценки эффективности исполнительной власти на уровне регионов Российской Федерации:
- валовый региональный продукт на душу населения;
- уровень доходов населения;
- средняя продолжительность жизни;
- уровень безработицы и число вновь созданных высокопроизводительных рабочих мест (потребуется изменение действующей методики, чтобы учитывать уровень автоматизации рабочего места);
- уровень экологии (качество окружающей среды - по сокращению объёма выбросов);
- степень достижения установленных региональных и федеральных целей развития по реализуемым в регионе проектам и программам;
- соблюдение бюджетной дисциплины (величина накопленного долга на единицу бюджетного сальдо; если оно равно нулю, то к величине доходов бюджета).
Представляется, что эти показатели сочетают в себе экономические, социальные и экологические достижения, а также общую исполнительскую продуктивность работы (управленческих навыков) системы регионального управления.
Все приведенные критерии количественно измеряемы в рамках уже применяющихся Росстатом процедур и методик. Они напрямую зависят от действия или бездействия должностных лиц, от качества проводимой ими региональной политики. Коррекции подлежит только одна - методика расчета высокопроизводительных рабочих мест, т.к. измерять их по нормативу заработной платы,
как на сегодняшний день, необоснованно.
Предлагаемая нами выше оценка работы власти по достижению конкретных и понятных народу целей региональной политики носит математически проверяемый и понятный всем органам управления характер, в отличие от официальной, весьма громоздкой методики, которая не может дать аналогичного эффекта в принципе (см. Таблицу).
Таблица.
ПОКАЗАТЕЛИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЫСШИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Перечень показателей Предлагаемая
согласно Указу Президента авторская
Российской Федерации оценка работы
от 4 февраля 2021 г. № 68 власти
Доверие к власти ВРП на душу
населения
Численность населения субъ¬ Уровень доходов
екта Российской Федерации населения
Ожидаемая продолжитель¬ Средняя продол¬
ность жизни при рождении жительность жизни
Уровень бедности Уровень безрабо¬
тицы и число вновь
созданных высоко¬
производительных
рабочих мест (по¬
требуется измене¬
ние действующей
методики, чтобы
учитывать уровень
автоматизации
рабочего места)
Доля граждан, систематиче¬ Уровень экологии
ски занимающихся физиче¬ (качество окружа¬
ской культурой и спортом ющей среды - по
сокращению объ¬
ёма выбросов)
Уровень образования Степень достиже¬
ния установленных
региональных
и федеральных
целей развития
по реализуемым в
регионе проектам и
программам
Эффективность системы выяв¬ Соблюдение
ления, поддержки и развития бюджетной дис¬
способностей и талантов циплины (величина
у детей и молодежи накопленного долга
на единицу бюд¬
жетного сальдо)
Доля граждан, занимающихся
добровольческой (волонтер¬
ской) деятельностью
Условия для воспитания гар¬
монично развитой и социаль¬
но ответственной личности
Число посещений культурных
мероприятий
Количество семей, улучшив¬
ших жилищные условия
Объем жилищного
строительства
Качество городской среды
Доля дорожной сети в
крупнейших городских агло¬
мерациях, соответствующая
нормативам
Качество окружающей среды
Темп роста (индекс роста)
реальной среднемесячной
заработной платы
Темп роста (индекс роста)
реального среднедушевого
денежного дохода населения
Темп роста (индекс роста)
физического объема инве¬
стиций в основной капитал,
за исключением инвестиций
инфраструктурных монопо¬
лий (федеральные проекты)
и бюджетных ассигнований
федерального бюджета
Численность занятых в сфере
малого и среднего пред¬
принимательства, включая
индивидуальных предприни¬
мателей и самозанятых
"Цифровая зрелость" органов
государственной власти субъ¬
ектов Российской Федерации,
органов местного самоуправ¬
ления и организаций в сфере
здравоохранения, образова¬
ния, городского хозяйства и
строительства, обществен¬
ного транспорта, подразуме¬
вающая использование ими
отечественных информацион¬
но-технологических решений
Отсутствие положительных сдвигов за определенный период работы, например за 2 года, должно приводить сначала к предупреждению, а затем и к отставке руководства региона. Полагаем также, что будет полезно разработать и принять закон об ответственности органов исполнительной власти, включив в него обозначенную здесь авторскую систему показателей.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
1. Сформулированные выше предложения по поводу оценки эффективности регионального управления касаются, прежде всего, измерения результативности работы органов исполнительной власти.
2. Предлагаемая в статье альтернативная методика оценки исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладает преимуществом по числу показателей и их информативности, затратам на их измерение перед официальной методикой, которая постоянно совершенствуется в силу своей исходной не оптимальности и завышенных ожиданий с нею связанных.
3. Предложения подготовлены по результатам недостатков официальной методики, которые, на наш взгляд, станут фатальными в процессе её применения.
4. Институты оценивания работы
региональной власти должны быть работоспособным инструментом,
позволяющим дать общую оценку успешности или не успешности управления развитием региона. От института оценки зависит функционирование системы стратегического планирования, развёртывание которой для российских регионов представляет серьёзную проблему.
И создание новых правил оценивания развития региона или управления им не может осуществляться вне процесса развёртывания методов стратегического планирования.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Об оценке эффективности деятельности
высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ
Президента Российской Федерации от 4 февраля 2021 г. №68.-URL: http://kremlin.ru/acts/ news/64970 (дата обращения: 12.05.2021).
2. Минакир П.А. Теоретические аспекты исследования пространственных экономических систем // Журнал экономической теории.- 2017,- №3.-С. 7-10.
3. Сухарев О.С. Институты регионального развития: концептуально-практический анализ организационных изменений // Экономический анализ: теория и практика.- 2012.-№3.- С. 2-12.
4 Татаркин А.И. Институты саморазвития региональных социально-экономических систем // Институты современной экономики. Т4.-СПб: Але-тейя. - 2015. - С. 87 - 160.
5. Татаркин А.И. Региональная направленность экономической политики Российской Федерации как института пространственного обустройства территорий // Экономика региона.- 2016 - №1.- С. 9-27.
