CC BY
77
DOI: 10.24411/2072-4098-2019-11208 Проблемы отображения санитарно-защитных зон в градостроительной документации. Комментарий к апелляционному определению Верховного Суда Российской Федерации от 17.10.2018 № 64-АПГ18-7
А.В. Башарин * преподаватель юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета (г. Санкт-Петербург)
Алексей Вадимович Башарин, [email protected]
Постановка проблемы
Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О Санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее - Закон № 52-ФЗ) при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения посредством комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. К таким мерам относится в том числе установление санитарно-защитных зон (далее - СЗЗ), регулирование которого существовалось еще в советском законодательстве 1.
По своей природе, с учетом пункта 18 части 1 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), СЗЗ должна квалифицироваться в качестве
одного из видов зон с особыми условиями использования территории (далее также -ЗОУИТ). По мнению авторов Юридического справочника застройщика [3], «до недавнего времени законодательством было предусмотрено два способа 2 определения размера СЗЗ: в соответствии с указанными в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 [4] нормативными размерами для различного рода объектов (нормативная или ориентировочная СЗЗ) либо на основании проекта СЗЗ, разрабатываемого правообладателем объекта, в связи с которым подлежит установлению СЗЗ. При этом в последнем случае изначально на основании проекта СЗЗ устанавливалась расчетная (предварительная) СЗЗ, а в дальнейшем по результатам наблюдений и измерений утверждалась установленная (окончательная) СЗЗ» 3. В настоящее время, с момента вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года № 222 «Об утверждении Правил установления СЗЗ и
* Позиция автора, представленная в настоящей статье, не является выражением позиций организаций, с которыми автор аффилирован, включая Санкт-Петербургский государственный университет.
1 Первое упоминание о существовании института СЗЗ можно увидеть в Инструкции для органов Государственной санитарной инспекции и санитарно-противоэпидемической службы по контролю за проведением мероприятий в области охраны атмосферного воздуха населенных мест от загрязнения промышленными выбросами и отходами, принятой в 1950 году [45].
2 Полагаю, что также можно говорить о двух уровнях определения размера СЗЗ: на уровне нормативного правового акта и на уровне проекта СЗЗ.
3 См., например, [4, п. 2.2].
использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ», установление нормативных СЗЗ без разработки проекта СЗЗ не представляется возможным 4.
Существование СЗЗ может значительно ограничить возможности для осуществления градостроительной деятельности в населенных пунктах, помешать формированию комфортной городской среды 5. В связи с этим возникает следующий вопрос: какие СЗЗ подлежат отображению в градостроительной документации (правилах землепользования и застройки, проектах планировки (далее - ППТ) и межевания территории (далее - ПМТ), генеральных планах) и должны учитываться при осуществлении градостроительной деятельности?
Полагаю, что в настоящее время de lege lata (то есть с точки зрения существующего законодательства) может быть воспринята позиция, согласно которой СЗЗ подлежат лишь отображению, а не установлению в градостроительной документации (точнее, ЗОУИТ подлежат отображению в материалах по обоснованию к градостроительной документации). Установление же границ СЗЗ происходит в соответствие с нормами законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Указанная позиция подтверждается как положениями существующего законодательства (см., например, п. 7 ч. 8. ст. 23; ч. 5. ст. 30; п. 6. ч. 4. ст. 42; п. 1. ч. 7. ст. 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации; далее - ГрК РФ), так и судебной практикой 6.
Вместе с тем необходимо отметить, что существует и иная позиция - обращается внимание на утрату возможности установления юридически-значимых границ СЗЗ непосредственно в градостроительной документации 7.
Как отмечает Э.К. Трутнев, «следует сохранить два уровня определения размеров СЗЗ, но изменить правовой статус соответствующих документов. Первый уровень: границы СЗЗ, определяемые в документах территориального планирования 8 должны стать юридически значимыми - должны порождать правовые последствия. Второй уровень: правообладатели недвижимости, вокруг которой установлены посредством документов территориального планирования юридически значимые границы СЗЗ (внесенные в Единый государственный реестр недвижимости (далее также - ЕГРН), имеют право подготавливать проекты СЗЗ, обосновывая необходимость уменьшения их площади ввиду совершенствования тех-
Подробнее о порядке установления СЗЗ в настоящее время см., например, URL: https://news.ecoindustry.ru/ wp-content/uploads/2018/09/Ermakova-SZZ.pdf (дата обращения: 10 мая 2019 года).
В границах СЗЗ появляются нерационально используемые, а зачастую и пустующие территории, что обусловлено запретом на размещение в границах СЗЗ определенных объектов капитального строительства -жилой застройки, образовательных и детских учреждений, спортивных сооружений. Подробнее см., напри-
мер, [4, п. 5.1], а также URL: http://komstroy.spb.ru/press/video/45/ (дата обращения: 29 апреля 2019 года). Например, в Решении Красноярского краевого суда от 12 февраля 2019 года по делу № 3а-62/2019 делается вывод о том, что границы ЗОУИТ, в том числе СЗЗ, устанавливаются в соответствии с российским законодательством. ПЗЗ не устанавливаются, а лишь отображаются на карте градостроительного зонирования. На разграничение процесса установления ЗОУИТ и их отображения в градостроительной документации также обращает внимание и высшая судебная инстанция. Так, в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2018 года № 4-АПГ18-3 делается вывод о том, что на схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации не могут быть отображены зоны с особыми условиями использования территории от объекта федерального значения, которые не установлены на федеральном уровне.
О том, что ЗОУИТ в градостроительной документации лишь отображаются, свидетельствует и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 апреля 2019 года № 9-АПА19-4.
Такая возможность была упразднена в 2011 году вследствие принятия Федерального закона от 20 марта 2011 года № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» и до сих пор не восстановлена. URL: https://clck.ru/Gm3gV (дата обращения: 25 июня 2019 года). Значит, и в генеральных планах.
4
5
6
7
8
нологии. По утверждении таких проектов уменьшенные границы СЗЗ также вносятся в ЕГРН и становятся основанием для освобождения правообладателей недвижимости от предоставления компенсаций в отношении недвижимости, расположенной за пределами уменьшенной по площади СЗЗ» [11, с. 233].
Попытаюсь дать ответ на вопрос, какие СЗЗ подлежат отображению в градостроительной документации исходя из анализа апелляционного определения Верховного Суда Российской Федерации от 17 октября 2018 года № 64 АПГ18-7, в котором судом был сделан вывод о том, что отображению в генеральном плане и правилах землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) подлежат только установленные СЗЗ 9.
Необходимо отметить, что настоящая статья представляет собой комментарий к правовой позиции высшей судебной инстанции - акту правоприменения 10, в которой рассматривается позиция высшего органа судебной власти по конкретному вопросу. При написании настоящей статьи не преследовались цели исследования всего перечня проблем, связанных с институтом СЗЗ, что не препятствует возможности сделать вывод о необходимости совершенствования существующего законодательства в области СЗЗ на основе анализа практики высшей судебной инстанции. Кроме того, автор полагает, что, несмотря на значение, которое имеет в настоящее время практика высшей судебной инстанции (см., например, [18]), совершенствование законодательства продолжает оставаться в первую очередь прерогативой законодательной, а не судебной власти.
Фабула дела
Гражданин Станков И.Б (далее - административный истец) обратился в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований просил признать недействующим генеральный план городского округа «Город Южно-Сахалинск» в части утверждения СЗЗ от объектов производственной зоны на «Карте административных границ, границ территорий и земель, функциональных зон и ограничений использования территорий» в границах земельного участка (имеющего определенный кадастровый номер и адрес). Также он просил признать недействующими ПЗЗ на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» в части утверждения СЗЗ от объектов производственной зоны на «Карте градостроительного зонирования территории города Южно-Сахалинска» в границах принадлежащего ему на праве аренды земельного участка.
Административный истец указывал на то, что СЗЗ для производственных объектов надлежащим образом не устанавливались, вместе с тем расположение земельного участка в границах указанных зон препятствует ему выкупить названный земельный участок.
Решением Сахалинского областного суда от 29 мая 2018 года административное исковое заявление удовлетворено с указанием на то, что отображение в ПЗЗ и генеральном плане СЗЗ, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы. Не согласившись с этим решением суда, админи-
9 Аналогичная позиция была высказана также в определениях Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации [13-15].
10 Необходимо отметить, что согласно статье 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды разрешают административные дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, должностных лиц, а также нормативных правовых актов организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов.
О проблеме следования правоприменителя предписания позитивного права (см., например, [17]).
страция города Южно-Сахалинска просила отменить решение суда первой инстанции, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований административного истца.
Дело было окончательно разрешено следующим образом: решение Сахалинского областного суда от 29 мая 2018 года было оставлено без изменения.
Позиция Верховного Суда Российской Федерации
При анализе определения Верховного Суда Российской Федерации от 17 октября 2018 года № 64 АПГ18-7 необходимо учитывать краткость его мотивировочной части, что предопределяет необходимость обращения к аналогичной судебной практике, научной литературе по вопросам установления СЗЗ.
1. Суд указывает на то, что устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации СЗЗ относятся к ЗОУИТ (п. 4 ст. 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (п. 7 ч. 8 ст. 23 ГрК РФ).
Характеристики ЗОУИТ включаются в положение о территориальном планировании генерального плана в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (п. 1 ч. 4 ст. 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 ч. 7 ст. 23 ГрК РФ).
Таким образом, в своем решении высшая судебная инстанция еще раз воспроизводит положения существующего законодательства о том, что СЗЗ в градостроительной документации лишь отображаются, а не
устанавливаются.
Следует согласиться с учеными (см. [19]), отмечающими, что выполнение требования ГрК РФ об отображении СЗЗ в качестве ЗОУИТ и о введении ограничений на использование земельных участков становится весьма затруднительным в связи с наличием значительного количества правовых коллизий. Как отмечают авторы Юридического справочника застройщика [20], «внесение сведений о СЗЗ в генеральный план поселения является не очень удачным вариантом, так как в силу особенностей СЗЗ они подвержены корректировке, и в этом случае надо будет либо вносить изменения в генеральный план поселения, либо будут существенные расхождения в градостроительной документации. Например, в Ростове-на-Дону санитарно-защит-ные зоны включены в генеральный план, и степень актуальности этой информации крайне мала, так как изменения в генеральный план не поспевают за корректировкой СЗЗ» 11. В существующей в настоящее время практике высшего судебного органа неоднократно встречается позиция, согласно которой развитие территорий имеет многоплановый и динамичный характер, что определяет необходимость корректировки базовых градостроительных решений (см., например, апелляционные определения Верховного Суда Российской Федерации [21, 22] и определение Верховного Суда Российской Федерации [23]). Приведенная позиция заставляет задуматься над вопросом о ценности отображения ЗОУИТ (в частности, СЗЗ) на картах в составе ПЗЗ и генерального плана при условии, что их расположение все равно не является актуальным.
Также следует сказать о том, что в федеральном законодательстве лишь относительно недавно появилась процедура упрощенного внесения изменения в ПЗЗ 12 (через их уточнение) с целью обеспече-
11 Отметим, что эта позиция справедлива и для иных городов, например для Омска. См. URL: http://admomsk. ru/web/guest/city/urban-planning/masterplan/maps (дата обращения: 7 мая 2019 года).
12 Впервые упрощенная процедура внесения изменений в ПЗЗ была принята в городе Москве (см., например,
ния корректного отображения ЗОУИТ (ч. 9 ст. 33 ГрК РФ).
Применительно к генеральным планам в существующем законодательстве эта процедура отсутствует 13. Таким образом, несмотря на то, что de lege lata (то есть с точки зрения существующего закона) в настоящее время существует необходимость отображения СЗЗ на картах ПЗЗ и генерального плана, сведения об отображаемых СЗЗ не всегда соответствуют реальной градостроительной ситуации 14.
2. Принимая во внимание необходимость отображения СЗЗ на картах генерального плана, включение характеристик СЗЗ в положение о территориальном планировании, а также в результате анализа пункта 6 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1 статьи 12 Закона № 52-ФЗ судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что вопросы установления размера и границ СЗЗ не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые установлены с соблюдением требований соответствующего законодательства 15. Полагаю, что вывод, высказанный судебной коллегией, является чрезвычайно важным, так как его реализация препятствует отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования расчетных, предварительных СЗЗ, открывает возмож-
ности для оспаривания актов, предусматривающих отображение подобных СЗЗ заинтересованными лицами.
Вопрос о том, что считать СЗЗ установленными с соблюдением требований существующего законодательства, требует дальнейшего изучения в контексте возможности отображения на картах генеральных планов и ПЗЗ так называемых «ранее установленных ЗОУИТ», то есть ЗОУИТ, которые в силу части 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 201 8 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 342-ФЗ) считаются установленными до 1 января 2022 года в случае отсутствия сведений о них в ЕГРН, в том числе нормативным правовым актом, предусматривающим установление ЗОУИТ в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ ЗОУИТ. В качестве подобного нормативного правового акта может рассматриваться в том числе неотменен-ный СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Он отвечает признакам нормативного правового акта, указанным в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» 16.
пункт 3.5.7 постановления правительства Москвы от 28 марта 2017 года № 120-ПП «Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы»).
13 Полагаю, что это обусловлено тем, что границы ЗОУИТ отображаются на картах в составе материалов по обоснованию генерального плана, а не в его утверждаемой части.
14 Например, продолжают оставаться отображенными СЗЗ от уже давно закрытых, перепрофилированных промышленных предприятий.
15 Таким образом, делается акцент на том, что полномочия по установлению и отображению СЗЗ не являются тождественными. Такой вывод также указан, например, в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации [26].
16 Так, признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным орга-
Проблеме отображения расчетных, предварительных СЗЗ (нормативных ЗОУИТ) в документах градостроительного зонирования было уделено внимание в докладе А.Н. Береговских «Влияние зон с особыми условиями использования территории на эффективность управления недвижимостью и ее создание», в котором отмечается следующее: «на картах генерального плана отображаются как установленные, так и нормативные ЗОУИТ, а на карте градостроительного зонирования только установленные зоны (за исключением Артемовского городского округа Владивостокской Агломерации»)» [29]. С учетом позиции Верховного Суда Российской Федерации, анализируемой в настоящей статье, полагаю, что такая практика подлежит корректировке (в части отображения нормативных ЗОУИТ на картах генеральных планов).
Основным же источником сведений о расчетных, нормативных СЗЗ, а также документами, отображающими такие СЗЗ, должны будут стать не документы градостроительного зонирования и территориального планирования, а документация по планировке территории - ППТ И ПМТ (ст. 41 ГрКРФ). Эта позиция основана на анализе норм законодательства, действующих в настоящее время. Так, согласно пункту 6 части 4 статьи 42 ГрК РФ материалы по обоснованию ППТ содержат схему границ ЗОУИТ. Пунктом 2 части 7 статьи 43 ГрК РФ устанавливается, что границы ЗОУИТ отображаются на чертежах в составе материалов по обоснованию ПМТ.
В силу части 2 статьи 41.1 ГрК РФ при подготовке документации по планировке территории до установления границ ЗОУИТ (в том числе СЗЗ) учитываются размеры этих зон и ограничения по использо-
ванию территории в границах таких зон, которые устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Последствия подобного учета ЗОУИТ (в частности, СЗЗ) для правообладателей недвижимости представляются неоднозначными.
С одной стороны, можно сделать вывод о том, что такой учет должен иметь исключительно информационный характер и не может быть направлен на ограничение прав физических и юридических лиц. В пользу подобного подхода свидетельствует в том числе пункт 25 постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года № 222 «Об утверждении Правил установления СЗЗ и использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ» (далее - Постановление № 222) 17, в соответствии с которым СЗЗ и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости, а также переходные положения Постановления № 222. Одно лишь отображение СЗЗ в градостроительной документации не влечет ограничение прав.
С другой стороны, необходимо помнить о том, что статья 2 Конституции Российской Федерации провозглашает, что права и свободы человека являются высшей ценностью. В России каждый имеет право на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, а в соответствии с пунктами 1 и 4 части 1 статьи 104 ЗК РФ защита здоровья и охрана окружающей среды провозглашаются целями установления ЗОУИТ. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2015 года № 9-П делается вывод о том, что значимым
ном, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
17 Обращает на себя внимание факт того, что принятие этого постановления не отменяет действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (см., например, Информационное письмо Федерального медико-биологического агентства от 24 августа 2018 года № 32-024/646 «Об установлении санитарно-защитных зон промышленных предприятий и радиационных объектов»).
ориентиром для разрешения коллизии законов в контексте конституционных предписаний в любом случае является требование о приоритетности прав и свобод человека и гражданина, которые, в частности, определяют смысл, содержание и применение законов.
С учетом изложенного заслуживает внимания точка зрения юристов, полагающих по меньшей мере спорными ситуации, при которых возможно осуществление строительства в границах СЗЗ лишь на том основании, что соответствующая СЗЗ не внесена ЕГРН 18. Судебная практика по части 2 статьи 41.1 ГрК РФ к настоящему времени незначительна. Например, в постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 сентября 2018 года № Ф04-3487/2018 по делу № А03-18623/2017 делается вывод о том, что указание заявителем жалобы на судебную практику по конкретному делу не может быть принято во внимание, поскольку касается иных фактических обстоятельств спора, и в ней не могли быть учтены позднее вступившие в силу положения части 2 статьи 41.1 ГрК РФ, предписывающие учитывать СЗЗ, обязательность установления которой предписана нормативным актом, в том числе в случае, если границы такой СЗЗ в установленном порядке не определены 19.
Выводы
По результатам анализа апелляционного определения Верховного Суда Российской Федерации [12] представляется возможным сделать следующие выводы.
На уровне генеральных планов и ПЗЗ подлежат отображению лишь утвержденные в установленном порядке СЗЗ. Нормативные и расчетные СЗЗ в этих документах
отображению не подлежат. В целях учета позиции Верховного Суда Российской Федерации органам государственной власти можно рекомендовать обеспечить внесение изменений в генеральный план и ПЗЗ в части исключения отображения нормативных и расчетных СЗЗ.
Застройщики, чьи права на осуществление градостроительной деятельности оказались нарушенным в результате отображения нормативных и расчетных СЗЗ в генеральных планах и ПЗЗ, могут оспаривать отображение нормативных и расчетных СЗЗ на картах ПЗЗ и генерального плана, при этом следует учесть, что оспаривание ПЗЗ и генеральных планов осуществляется по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации 20.
Также следует сказать о том, что позиция, содержащаяся в определении Верховного Суда Российской Федерации [12], имеет взаимосвязь с правовой нормой, содержащейся в части 13 статьи 26 Закона № 342-ФЗ, в соответствии с которой с 1 января 2020 года определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) СЗЗ прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют. Собственники зданий, сооружений, в отношении которых были определены ориентировочные, расчетные (предварительные) СЗЗ, до 1 октября 2019 года обязаны были обратиться в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении СЗЗ, с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон или о прекращении существования ориентировочных,
18 См. Ш1_: https://zakon.rU/blog/2018/03/21/tihaya_revolyuciya_sanitarno-zaschitnyh_zon#comment_460200 (дата обращения: 29 января 2019 года).
19 Аналогичный вывод, только для зон санитарной охраны водных объектов, сделан в Апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 12 сентября 2018 года № 4-АПГ18-13.
20 Об отнесении генеральных планов к нормативным правовым актам см., например, пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации [28].
расчетных (предварительных) СЗЗ с приложением документов, предусмотренных положением о СЗЗ.
Основными источниками сведений о СЗЗ, не утвержденных в установленном порядке, должна стать документация по планировке территории (ППТ и ПМТ) 21.
При покупке (заключении договоров аренды) земельных участков с утвержденной документацией по планировке территории рекомендуется обращать внимание на отображение в ней нормативных и расчетных СЗЗ. Указанное обстоятельство особенно важно ввиду того, что в настоящее время учет СЗЗ в ППТ и ПМТ имеет не только информационный характер, фактически он осуществляется с целью ограничения прав правообладателей земельных участков.
Предложения по совершенствованию
существующего законодательства
Анализ вопроса о том, какие именно СЗЗ подлежат отображению в градостроительной документации, еще раз заставляет нас обратиться к необходимости поиска баланса между частными и публичными интересами в рассматриваемой сфере, то есть между интересами правообладателей земельных участков и публичным интересом в обеспечении санитарного благополучия, охраны здоровья населения. Как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации в определении [36], регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в этой области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. При осуществлении правового регулирования в области градостроительной деятельности должно обеспечиваться соблюдение
общеправового принципа правовой определенности, предполагающего в том числе обеспечение возможности для участников градостроительных отношений предвидеть последствия своего поведения, быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты [37, 38]. Кроме того, должно обеспечиваться соблюдение принципа доверия граждан и юридических лиц к действиям государства, согласно которому необходимо обеспечить сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям (см. [37]).
Учитывая изложенное, а также принимая во внимание признаваемую на уровне практики высшей судебной инстанции широкую свободу усмотрения государства в области политики городского планирования, обустройства территории [22, 39, 40, 41], полагаю целесообразным обеспечить принятие следующих законодательных изменений, направленных на обеспечения баланса частных и публичных интересов при отображении СЗЗ. При этом необходимо отметить, что само по себе принятие этих изменений не препятствует масштабному преобразованию законодательства о СЗЗ, например, в соответствии с предложенной Э.К. Трутневым программой исправления ошибок о градорегулировании [11, с. 642]. Преобразование законодательства направлено на устранение существующей правовой неопределенности в столь «чувствительных» сферах, как санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, установление надлежащего баланса между публичными интересами и интересами правообладателей земельных участков, а так-
21 Следует сказать о том, что существующее законодательство допускает подготовку ПМТ в виде отдельного документа без подготовки ПМТ (ч. 5. ст. 41 ГрК РФ).
же лиц, ожидающих инвестиции для реализации строительных проектов.
Такой подход согласуется и с позицией Европейского Суда по правам человека, по мнению которого, если речь идет об общем интересе, публичным властям надлежит действовать своевременно, надлежащим образом и максимально последовательно; ошибки или просчеты государственных органов должны служить выгоде заинтересованных лиц, особенно при отсутствии иных конфликтующих интересов; риск любой ошибки, допущенной государственным органом, должно нести государство, и ошибки не должны устраняться за счет заинтересованного лица (подробнее см., например, постановление Конституционного Суда Российской Федерации [42]).
Таким образом, могут быть сформулированы следующие предложения по изменению существующего законодательства.
1. Признание на уровне законодательства возможным заключение соглашений о согласовании документации по планировке территории с принятием застройщиком обязательств по организации последующего сокращения размера СЗЗ. На допустимость заключения таких соглашений, представляющих собой проявление административной диспенсации, то есть возможности отступления от норм существующего законодательства, указывалось еще в дореволюционной литературе. Так, М.Д. За-гряцков отмечает, что эти дополнительные определения (которые в некоторых случаях представляются как отсрочка, а чаще как обязательство к исполнению определенного действия или как ограничения права собственности) могут основываться не только на нормах закона, но и на заявлении частного лица, которому с принятием добровольных обязательств предоставляется возможность отступления от общих норм закона в желательном для него смысле в тех случаях, когда такая индивидуализация требований закона зависит от дискрецион-
ного усмотрения органов администрации [43, с. 272].
Принимая во внимание и то, что в судебной практике существует позиция, согласно которой в настоящее время часть 2 статьи 41.1 ГрК РФ имеет не только информационный характер, но и ограничивает использование земельных участков правообладателями, могут возникать ситуации, приводящие к неэффективному использованию городских земель, когда застройщик на стадии разработки документации по планировке территории будет вынужден руководствоваться параметрами расчетной, ориентировочной СЗЗ даже при наличии возможности ее окончательного установления в меньших границах, что ведет к невозможности реализации в документации по планировке территории наиболее эффективных и рациональных планировочных решений.
Во избежание подобных ситуаций предлагаю дополнить существующее законодательство положениями, допускающими возможность заключения соглашений между застройщиками и органами государственной власти, утверждающими документацию по планировке территории о возможности согласования создания объектов, размещение которых в границах СЗЗ запрещено, в границах расчетных, ориентировочных СЗЗ при условии принятия застройщиком добровольного обязательства обеспечить сокращение расчетного, ориентировочного размера СЗЗ таким образом, чтобы объекты, размещение которых в СЗЗ запрещено, находились за ее границами.
При этом возможность сокращения СЗЗ должна подтверждаться расчетом, предоставляемым застройщиком до момента заключения соглашения, для предотвращения ситуаций последующей невозможности сокращения СЗЗ 22. Следует сказать, что признание на уровне законодательства подобных соглашений не исключает необходимости их классификации. Полагаю,
22 Ситуаций, когда застройщик осуществит размещение жилья, а потом укажет на невозможность размещения инфраструктурных объектов ввиду невозможности сокращения СЗЗ.
что их квалификация в качестве гражданско-правовых сделок не представляется возможной. Так, еще в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2013 года № 4606/13 по делу № А75-4586/2011 констатировалось, что соглашения, предметом которых является констатация наличия у публично-правового образования определенной компетенции в сфере градостроительства, предоставления земельных участков и т. п., а также выражение публичным образованием готовности исполнять обязанности, установленные градостроительным и земельным законодательством, не являются гражданско-правовыми сделками.
С учетом изложенного требует дальнейшего развития доктрина об административных (публично-правовых) договорах в российском праве.
Баланс интересов сторон при заключении таких соглашений будет обеспечиваться в том числе с учетом действия пункта 3 части 3 статьи 42 ГрК РФ, предусматривающего, что основная часть ППТ содержит положения об очередности планируемого развития территории с указанием этапов проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и этапов строительства, реконструкции, необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры, в том числе объектами, включенными в программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, программы комплексного развития социальной инфраструктуры. Использование положений об очередности планируемого
развития территории позволит минимизировать риски «недобросовестных действий» субъектов градостроительной деятельности, которые, осуществив создание жилья, будут апеллировать к невозможности создания объектов инфраструктуры, обусловленной нахождением земельных участков, на которых должны размещаться соответствующие объекты, в границах СЗЗ.
Таким образом, еще на стадии подготовки документации по планировке территории необходимо обеспечить принятие взаимосогласованных решений, обеспечивающих безопасность и санитарное благополучие населения, с одной стороны, и эффективное использование территорий, с другой.
2. «Стимулирование» правообладателей объектов, требующих установления СЗЗ, к обращению в государственные органы за их установлением. Частью 13 статьи 26 Закона № 342-ФЗ предписывалось сделать это до 1 октября 201 9 года. Вместе с тем существующее законодательство не предусматривает ответственность за неисполнение этой обязанности.
Полагаю, что такая ответственность должна быть установлена. В пользу необходимости установления подобной ответственности свидетельствует и то, что существующее в части 13 статьи 26 Закона № 342-ФЗ указание на то, что с 1 января 2020 года определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) СЗЗ прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют, следует признать удачным лишь при его применении в отношении недействующих производств 23.
Применение же указанной нормы 24 в отношении функционирующих производств при отсутствии административной ответ-
23 Нельзя исключить вероятность продления установленных Законом № 342-ФЗ сроков (1 октября 2019 года и 1 января 2020 года).
24 Так, Э.К. Трутнев, критикую эту норму Закона № 342-ФЗ, пишет о том, что она фактически предполагает возникновение ситуации, когда при фактическом наличии СЗЗ они будут отсутствовать в формально-
ственности за необращение с заявлением об отсутствии СЗЗ может создать угрозу для здоровья и санитарного благополучия населения, открыть возможности для «бесконтрольной» застройки земель рядом с функционирующими промышленными производствами. Установление такой ответственности может быть осуществлено в новом кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях 25.
Полагаю, что крупные штрафы, а также установление возможности временного запрета, административного приостановления 26 деятельности в отношении объекта правообладателя, который не выполнил свою обязанность по установлению СЗЗ, позволят обеспечить необходимую степень контроля публичной власти за установлением СЗЗ 27.
3. Введение переходного периода, предусматривающего отображение нормативных ЗОУИТ в ПЗЗ.
Необходимо учесть, что в настоящее время не представляется возможным говорить о достижении стопроцентной обеспеченности территорий населенных пунктов документацией по планировке территории 28.
Учитывая это обстоятельство, во избежание возникновения ситуации правовой
неопределенности, при которой нормативные ЗОУИТ перестанут отображаться на картах ПЗЗ и генерального плана, а получение информации о них из документации по планировке территории будет невозможным ввиду отсутствия соответствующей документации, следует согласиться с предложениями специалистов из «ИТП Град» о необходимости установления границ нормативных ЗОУИТ в ПЗЗ и внесения их границ в ЕГРН по мерее уточнения границ правообладателями объектов и иными заинтересованными лицами 29. Считаю, что необходимость отображения нормативных ЗОУИТ (в том числе СЗЗ) на картах градостроительного зонирования может быть закреплена на уровне ГрК РФ и должна рассматриваться в качестве «временного регулирования», позволяющего гражданам и юридическим лицам адаптироваться к вносимым изменениям и направленного на реализацию общеправового принципа поддержания доверия граждан и юридических лиц к действиям государства.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. О Санитарно-эпидемиологическом благополучии населения : Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ. Доступ
25
юридическом смысле, то есть фактически будет наноситься ущерб недвижимости и вред здоровью населения без возможности истребовать в суде соответствующую компенсацию. URL: https://clck.ru/G7Em4 (дата обращения: 18 мая 2019 года).
Относительно недавно Правительству Российской Федерации была представлена концепция этого документа его разработчиками (Министерство юстиции Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, иные заинтересованные органы государственной власти, экспертные организации). URL: http://static.government.ru/media/files/KVhRVrFpSydJQShBIwlAY7khO7NAt9EL.pdf (дата обращения: 26 июня 2019 года).
Интересно, что согласно уже упомянутой концепции предлагается исключить административное приостановление деятельности из перечня видов административных наказаний, одновременно (наряду с временным запретом деятельности) включив его в перечень меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
О критике существующего подхода, при котором вопросы установления СЗЗ по умолчанию становятся прерогативой частных лиц, а органы власти фактически лишены возможности направляющего воздействия на эти процессы см., например, URL: https://urban.hse.ru/discussion_trutnev_szz (дата обращения: 26 июня 2019 года).
См., например: Никонов П. В. Анализ процесса обеспечения территории Санкт-Петербурга документацией по планировке и межеванию территорий : доклад на семинаре ГУ НИиПЦ генерального плана Санкт-Петербурга URL: https://clck.ru/G6JUr (дата обращения: 5 февраля 2019 года).
Динамику обеспеченности территории Санкт-Петербурга документацией по планировке территории см. в докладах правительства Санкт-Петербурга о ходе реализации генерального плана. URL: https://grad-com. ru/analytics/gen-plan-spb/ (дата обращения: 5 февраля 2019 года).
См., например: Гемпик Е. Новое в регулировании градостроительства (слайд 59). URL: https://itpgrad.ru/ node/2892 (дата обращения: 7 мая 2019 года).
26
27
28
из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
2. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-Ф3. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Юридический справочник застройщика. URL: https://clck.ru/G7G3a (дата обращения: 9 мая 2019 года).
4. О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» : постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон : постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года № 222. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Решение Красноярского краевого суда от 12 февраля 2019 года по делу № 3а-62/2019. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2018 года № 4-АПГ18-3. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 апреля 2019 года № 9-АПА19-4. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования : Федеральный закон от 20 марта 2011 года № 41-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Трутнев Э. К. Градорегулирование: Правовое обеспечение градостроительной деятельности: альтернативные модели законодательства и программа исправления его ошибок. М. : Институт экономики города, 2019. 682 с.
12. Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 октября 2018 года № 64-АПГ18-7. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
13. Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2019 года № 64-АПА19-1. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Определение Судебной коллегии по административным делам Суда Российской Федерации от 7 февраля 2019 года № 9-АПГ18-23. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
15. Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2019 года № 64-АПГ18-10. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : Федеральный закон от 8 марта 201 5 года № 21-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
17. Крусс В. И. Конституционное право-понимание и практико-ориентирующая состоятельность современной теории права // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 11. С. 7-14.
18. Будылин С. Л. Прецедент на распутье. Краткая история судебного правотворчества в России // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 201 5.
№ 11. С. 112-149.
19. Карелин А. О., Ломтев А. Ю., Еремин Г. Б., Мозжухина Н. А. Противоречия законодательства Российской Федерации, регламентирующего градостроительные аспекты охраны атмосферного воздуха // Российская юстиция. 2017. № 4. С. 24-27.
20. Алексеев М. С., Арутюнян Л. В., Бурденко Ю. С., Оболенская М. А., Персиянце-ва А. А., Перфильева В. Ю., Степанова Л. И. Юридический справочник застройщика / под ред. Д. С. Некрестьянова. 4-я ред. М. : 2019. 306 с.
21. Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 19 января 2017 года № 11-АПГ16-20. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
22. Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 2017 года № 46-АПГ17-15. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
23. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2015 года № 78-АПГ14-39. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
24. Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы : постановление правительства Москвы от 28 марта 2017 года № 120-ПП. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
25. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральныйо закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
26. Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2018 года № 51-АПГ18-21. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
27. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ. Доступ из
справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
28. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
29. Доклад А.Н. Береговских «Влияние зон с особыми условиями использования территории на эффективность управления недвижимостью и ее создание». URL: https://clck.ru/G6QqH (дата обращения: 5 мая 2019 года).
30. Об установлении санитарно-защит-ных зон промышленных предприятий и радиационных объектов : информационное письмо Федерального медико-биологического агентства от 24 августа 2018 года № 32-024/646. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
31. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2015 года № 9-П. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
32. URL: https://zakon.ru/blog/2018/03/21/ tihaya_revolyuciya_sanitarno-zaschitnyh_ zon#comment_460200 (дата обращения: 29 января 2019 года).
33. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от сентября 2018 года № Ф04-3487/2018 по делу № А03-18623/2017. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
34. Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 сентября 2018 года № 4-АПГ18-13. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
35. Об утверждении Положения о сани-тарно-защитных зонах и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации : проект постановления Правительства Российской Федерации. URL: http://www.consultant.ru/
cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PNPA &п=44134#029252248421246707 (дата обращения: 23 мая 2019 года).
36. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года № 931-О-О. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
37. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 2012 года № 8-П. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
38. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2015 года № 2991-О. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
39. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 сентября 2018 года № 7-АПГ18-5. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
40. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 29 августа 2018 ода № 51-АПГ18-9. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
41. Определение Судебной коллегии по
^^РОСПРОМЭКСПЕРТИЗА
административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2018 года № 9-АПГ18-3. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
42. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 июня 2017 года № 16-П. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
43. Загряцков М. Д. Земельная политика городского самоуправления в Германии: Строительное право, как фактор городского землеустройства. С приложением 8 планов. М. : Тип. «Культура», 1913. Т. 1. 518 а
44. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2013 года № 4606/13 по делу № А75-4586/2011. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
45. Инструкция для органов Государственной санитарной инспекции и сани-тарно-противоэпидемической службы по контролю за проведением мероприятий в области охраны атмосферного воздуха населенных мест от загрязнения промышленными выбросами и отходами. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
АО «РЕСПУБЛИКАНСКОЕ ОБЩЕСТВО СОДЕЙСТВИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ»
предоставляет полный комплекс оценочных и юридических услуг с 1996 года
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Юридические услуги
• защита интересов собственников и арендаторов в административном и судебном порядке при некорректном определении кадастровой стоимости недвижимого имущества
• взыскание долгов с проблемных банков
• налоговые споры
• банкротство
• ведение арбитражных дел
• противодействие рейдерским захватам имущества (защита активов)
• исполнительное производство
Услуги по оценке
▼ оценка различных видов стоимости имущества и имущественных прав, в том числе:
• объектов недвижимости
• бизнеса и пакетов ценных бумаг
• объектов интеллектуальной собственности, включая ноу-хау
• земельных участков и объектов капитального строительства в целях уменьшения налогооблагаемой базы (замещения кадастровой стоимости)
• объектов для целей залога
▼ стоимостная экспертиза по определению суда
+7-(495)-670-90-54, +7-(495)-670-69-78, +7-(499)-179-49-43 e-mail: [email protected]
