CC BY
32
«Недоустановленные» санитарно-защитные зоны, или О правовых основаниях и последствиях включения в правила землепользования и застройки ориентировочных и расчетных санитарно-защитных зон
А.Р. Кирсанов заместитель генерального директора MR Group, председатель Комитета по законодательству Клуба инвесторов Москвы, кандидат юридических наук (г. Москва)
Андрей Романович Кирсанов, a.r.kirsanov@mail.ru
Основные санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке установлены статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее - Закон № 52-ФЗ). При планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения посредством комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При проектировании, строительстве и реконструкции зданий и сооружений, в том числе жилых домов, должны соблюдаться санитарные правила.
Согласно пункту 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрадК РФ) правила землепользования и застройки включают карту градостроительного зонирования. В соответствии с пунктом 5 статьи 30 ГрадК РФ на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий. Общие правила установления, изменения, прекращения существования зон с особыми условиями использования территорий установлены ста-
тьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). К числу зон с особыми условиями использования территорий часть 4 статьи 1 ГрадК РФ относит санитарно-защитные зоны.
Градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка (п. 1 ст. 57.3 ГрадК РФ). Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (п. 2 ст. 57.3 ГрадК РФ). В градостроительном
плане земельного участка содержится информация об ограничениях использования земельного участка, в том числе если земельный участок полностью или частично расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий, и о границах зон с особыми условиями использования территорий, если земельный участок полностью или частично расположен в границах таких зон (п. 3 ст. 57.3 ГрадК РФ).
Санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, а положение о санитарно-защитных зонах утверждается Правительством Российской Федерации.
Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» (далее -Постановление № 222). Этими Правилами определен порядок подготовки и принятия решений об установлении, изменении или прекращении существования указанных зон.
В соответствии с пунктом 3 указанных Правил решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны принимают следующие уполномоченные органы по результатам рассмотрения заявления об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны:
• Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в отношении объектов I и II классов опасности в соответствии с классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями, групп объектов, в состав
которых входят объекты I и (или) II классов опасности, а также в отношении объектов, не включенных в санитарную классификацию; • территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в отношении объектов Ш-У классов опасности в соответствии с санитарной классификацией, а также в отношении групп объектов, в состав которых входят объекты Ш-У классов опасности. Санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.
До введения в действие Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных Постановлением № 222, порядок установления санитарно-защитных зон регулировался Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.2.1/2.1.1.120003 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74 (в редакции Изменения № 1 от 10 апреля 2008 года № 25, Изменения № 2 от 6 октября 2009 года № 61, Изменений и дополнений № 3 от 9 сентября 2010 года № 122, Изменений № 4 от 25 апреля 2014 года № 31).
В соответствии с пунктом 2.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 ориентировочный размер санитарно-защитной зоны промышленных производств и объектов должен определяться последовательно: сначала расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум,
вибрация, электромагнитные поля (ЭМП) и т. д.); затем установленная (окончательная) санитарно-защитная зона на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров.
В соответствии с пунктом 4.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II классов опасности должно осуществляться на основании:
• предварительного заключения Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации;
• действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов;
• экспертизы проекта санитарно-за-щитной зоны с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и т. д.), выполненной аккредитованными организациями;
• оценки риска здоровью населения. В случае если расстояние от границы промышленного объекта, производства или иного объекта в 2 раза и более превышает нормативную (ориентировочную) санитарно-защитную зону до границы нормируемых территорий, то выполнение работ по оценке риска для здоровья населения нецелесообразно.
В соответствии с пунктом 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могли быть установлены или изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя на основании:
• действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов;
• результатов экспертизы проекта са-нитарно-защитной зоны с расчетами
рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и т. д.).
Системный анализ градостроительного и земельного законодательства, а также законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения приводит к следующим выводам:
1) Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденные Постановлением № 222, не предусматривают установление ориентировочных и расчетных санитарно-защитных зон;
2) применение ориентировочных са-нитарно-защитных зон СанПиН 2.2.1/ 2.1.1.1200-03 не предусмотрено, в тексте СанПиН используется только термин «ориентировочный размер»;
3) предусмотренная СанПиН 2.2.1/2.1.1. 1200-03 расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона, определенная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и т. д.), имеет предварительный характер и не предназначена для самостоятельного использования без подтверждения расчетных параметров результатами натурных наблюдений и измерений;
4) правовые основания для внесения в правила землепользования и застройки, а также в градостроительные планы земельных участков так называемых «ориентировочных» и расчетных санитарно-защитных зон не имеются;
5) изменению в порядке, предусмотренном Правилами, утвержденными Постановлением № 222, подлежат только установленные санитарно-защитные зоны;
6) внесению в правила землепользования и застройки, а также в градостроительные планы земельных участков подлежат только санитарно-защитные зоны,
установленные в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 или Правилами, утвержденными Постановлением № 222;
7) в случае необоснованного включения в правила землепользования и застройки, а также в градостроительные планы земельных участков так называемых «ориентировочных» и расчетных санитарно-защитных зон они не подлежат применению.
Эти выводы подтверждает уже сложившаяся при рассмотрении дел по оспариванию правовых актов органов местного самоуправления в части отображения в генеральных планах поселений и правилах землепользования и застройки «недоуста-новленных» санитарно-защитных зон практика Верховного Суда Российской Федерации:
• установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II классов опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации; для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2018 года № 51-АПГ18-18);
• органы местного самоуправления не наделены правом на самостоятельное определение размера и границ санитарно-защитной зоны, в том числе посредством принятия правовых актов, генеральный план и правила землепользования и застройки не должны устанавливать необоснованные ограничения по использованию
принадлежащего собственнику земельного участка (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2017 года № 44-АПГ17-16); судебная коллегия с учетом приведенных норм, а также анализа положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее -Закон № 131-ФЗ) соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2018 года № 9-АПГ18-15). Закон № 1 31 -ФЗ и Закон № 52-ФЗ не относят к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон; отображение в генеральном плане санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы; по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрадК РФ (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Вер-
ховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2018 года № 4-АПГ18-6);
• санитарно-защитные зоны для промышленных объектов и производств постановлениями и решениями должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в границе расположения земельного участка административного истца не устанавливались, что подтверждается материалами дела. Кировская городская Дума вышла за пределы своей компетенции, установив в Правилах землепользования и застройки города Кирова в части отображения на карте физических источников загрязнения территории города Кирова санитарно-защитных зон в размере 50 метров от территории ОАО «Кировский хладокомбинат» (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2018 года № 10-АПГ17-14).
Обратим внимание на то, что и выводы автора, и позиция Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации основаны на одном из принципов регулирования административных процедур - «запрещено все, кроме того, что разрешено». В этом принципиальное его отличие от принципа регулирования гражданских правоотношений - «разрешено все, кроме того, что запрещено». К сожалению, об этом часто забывают и в административных отношениях руководствуются принципом гражданского права.
В соответствии со статьей 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 1 января 2020 года определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благо-
получия населения «недоустановленные», то есть ориентировочные и расчетные (предварительные), санитарно-защитные зоны прекратят свое существование. Собственники зданий и сооружений, в отношении которых были определены ориентировочные или расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны, до 1 октября 2019 года обязаны обратиться в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении санитарно-защитных зон, с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон или о прекращении существования ориентировочных или расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон с приложением документов, предусмотренных положением о санитарно-защитной зоне. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также правообладатели объектов недвижимости, расположенных полностью или частично в границах ориентировочных иди расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон, вправе обратиться в Роспотребнадзор с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон или о прекращении существования ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон с приложением необходимых документов.
В соответствии с Правилами установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденными Постановлением № 222, к заявлению об установлении или изменении санитарно-защитной зоны прилагаются:
• проект санитарно-защитной зоны;
• экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении проекта санитарно-защитной зоны.
К заявлению о прекращении существования санитарно-защитной зоны прилагаются:
• результаты исследований (измерений) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического
воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта (контуром ранее существовавшего объекта при его ликвидации);
• экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении результатов исследований (измерений).
В случае прекращения эксплуатации, ликвидации (в том числе сноса) объекта, не являющегося объектом накопленного вреда окружающей среде, изменения вида разрешенного использования или назначения такого объекта, предусматривающего осуществление деятельности, в результате которой за контурами объекта его химическое, физическое или биологическое воздействие на среду обитания человека не превышает установленных гигиенических нормативов, правообладатель объекта обязан в срок не более одного месяца со дня наступления указанных обстоятельств представить в уполномоченный орган заявление о прекращении существования санитарно-защитной зоны.
В связи с этим возникает несколько почти риторических вопросов:
1) как заявитель, не являющийся правообладателем объекта, в отношении которого были определены ориентировочные или расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны, сможет подготовить проект санитарно-защитной зоны, не имея исходных данных о таком объекте?
2) можно ли быть уверенными в том, что правообладатели объектов, в отношении которых были определены ориентировочные или расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны, до 1 октября 2019 года обратятся в Роспотребнадзор для установления санитарно-защитных зон?
3) можно ли быть уверенными в том, что правообладатели ликвидированных предприятий представят в Роспотребнадзор заявления о прекращении существования санитарно-защитной зон, тем более «не-доустановленных»?
4) не перенесет ли законодатель установленный срок прекращения «недоуста-новленных» санитарно-защитных зон с 1 января 2020 года на более поздний срок?
Сегодня «недоустановленные» санитар-но-защитные зоны тормозят развитие населенных пунктов, становятся преградой для реализации планов органов местного самоуправления по жилищному строительству и нарушают права собственников и арендаторов земельных участков. В практике бывают и вовсе абсурдные ситуации, например определение санитарно-защитной зоны объекта самовольного строительства.
Остается надеяться, что при решении проблем, возникающих в связи с наличием «недоустановленных» санитарно-защитных зон, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления будут руководствоваться установленным статьей 1 Гражданского кодекса Российской Федерации правилом, которое гласит: «гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». И лучше, если эти проблемы будут решаться во внесудебном порядке, поскольку позиция Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации уже сформирована.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения : Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
3. Земельный кодекс Российской Феде-
рации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон : постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года № 222. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» : постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74 : в редакции Изменения № 1 от 10 апреля 2008 года № 25, Изменения № 2 от 6 октября 2009 года № 61, Изменений и дополнений № 3 от 9 сентября 2010 года № 122, Изменений № 4 от 25 апреля 2014 года № 31. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2018 года № 51-АПГ18-18. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам
Верховного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2017 года № 44-АПГ17-16. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2018 года № 9-АПГ18-15. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2018 года № 4-АПГ18-6. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2018 года № 10-АПГ17-14. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
11. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1 994 года № 51 -ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
