CC BY
24
Кравец Сергей Алексеевич
Кубанский государственный аграрный университет
им. И.Т. Трубилина (e-mail: [email protected])
Проблемы организации милиции на Кубани
во второй половине 1917 года: поиски путей решения
В статье рассматривается процесс введения в действие Положения о применении в Кубанской области постановлений Временного Правительства об учреждении милиции от 25 июля 1917 г. Анализируются проблемы его применения на местах.
Ключевые слова: Временное правительство, борьба с преступностью, милиция, охрана общественного порядка, отдел, район, уезд.
S.A. Kravets, Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin; e-mail: [email protected]
The problems of the organization of the militia in the Kuban in the second half of 1917: the search for solutions
The article examines the process of introduction in action Regulation on the application in the Kuban region of the decrees of the Provisional Government on the establishment of the militia d.d. July 25, 1917. Problems of its application in the field are considered.
Key words: Provisional Government, fight against crime, militia, protection of public order, department, district, county.
Вначале 1917 г. резко возрос радикализм политических сил, имевший глубокие корни в отечественной истории [1, с. 48-49]. В результате в феврале 1917 г. произошло крушение монархии и было создано Временное правительство. Оно ликвидировало царскую полицию и приступило к строительству новых органов охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. 15 апреля на заседании Временного правительства было заслушано представление МВД «Об учреждении милиции» и решено «взамен наружной полиции учредить милицию» [2]. Для регламентации деятельности вновь учрежденного органа вводилось «Временное Положение о милиции», в преамбуле которого особо подчеркивалось, что «милиция есть исполнительный орган государственной власти на местах, состоящий в непосредственном ведении земских и городских общественных управлений» [2]. В связи с этим милиция разделялась на уездную и городскую, штаты которых составляли: начальник милиции, его помощники, участковые начальники милиции, их помощники, старшие милиционеры и милиционеры. При исполнении служебных обязанностей все милиционеры вооружались холодным оружием и револьверами, а также обязаны были носить установленную форму. Разделение уезда и города на участки, подведомственные уездным и
городским участковым начальникам милиции, осуществлялось уездными земскими и городскими управами. На местном уровне контроль за деятельностью милиции осуществлялся правительственными инспекторами милиции, назначавшимися МВД и подчинявшимися губернским комиссарам Временного правительства. Правительственный инспектор обладал достаточно широкими полномочиями: ему отчитывались начальники милиции о проделанной работе; в случаях явного несоответствия начальника милиции занимаемой должности Правительственный инспектор имел право временно отстранить его от должности, сообщив об этом местным властям; в том случае, если местные власти в течение 7 дней не уволят начальника милиции, Правительственный инспектор докладывал министру внутренних дел, который принимал окончательное решение по делу, предварительно рассмотренному в Совете МВД; после привлечения к уголовной ответственности начальника милиции Правительственный инспектор также временно отстранял его от должности впредь до решения суда.
Во Временном положении впервые был закреплен значимый демократический принцип: «Милиция охраняет общественную безопасность и порядок и защищает всех и каждого от всякого насилия, обид и самоуправства»
247
[2]. Центральным органом милиции в системе МВД являлось Главное управлением по делам милиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан.
В целях единообразного подхода к организации милиции как в городах, так и в отделах Кубани 17 мая 1917 г. Кубанский областной исполнительный комитет определил комплекс мер, направленных на реализацию постановления Временного правительства «Об учреждении милиции» и «Временного Положения о милиции» от 17 апреля 1917 г. применительно к Кубанской области. Предполагалось обязанности Правительственного инспектора милиции возложить на старшего помощника начальника области. Кубанская область разделялась на 7 милицейских уездов в соответствии с делением на отделы, а обязанности уездных начальников милиции возлагались на старших помощников атаманов отделов. Предлагалось учредить по одной должности помощника начальника уездной милиции на каждый отдел (милицейский уезд), причем для их содержания упразднялись должности участковых начальников в Екатеринодарском и Ейском отделах - по одной, а в Таманском, Майкопском, Лабинском, Кавказском и Баталпашинском -по две, с распределением их окладов содержания между 7 помощниками начальников уездной милиции. Помимо этого повсеместно упразднялись должности полицейских урядников, с заменой их старшими милиционерами -выполнение этих обязанностей возлагалось на помощников станичных атаманов, волостных и аульных старшин. В тех местах, где отсутствовали станичные, хуторские, сельские и аульные правления, учреждались должности старших милиционеров (вместо полицейских урядников) со своим штатом младших милиционеров. Через Кубанское областное правление указанные инициативы были доведены до сведения атаманов отделов, которые должны были сообщить свои соображения по данному вопросу применительно к вверенному им отделу [3, ф. 449, оп. 9, д. 73, л. 1-1 об., 4]. На местах предложенные меры, в целом, были признаны целесообразными и к претворению их в жизнь на Кубани «препятствий не встретилось» [3, ф. 449, оп. 9, д. 73, л. 15-15об].
25 июля 1917 г. в Общем присутствии Кубанского областного правления комиссар Временного правительства на Кубани К.Л. Бардиж утвердил «Положение о применении в Кубанской области постановлений Временного Правительства об учреждении милиции», состоящем из 5 глав и 29 статей [3,
ф. 449, оп. 9, д. 73, л. 48-49об.]. В соответствии с Положением Кубанская область разделялась на семь милицейских отделов согласно административно-территориальному делению, а города с их территориями составляли Особые милицейские округа. Во главе милицейского отдела стоял отдельский начальник милиции, обязанности которого возлагались на старшего помощника атамана отдела, а в «ближайшую помощь» ему назначался помощник.
В каждом отделе создавался милиционный округ, который делился на милиционные районы [4, с. 359]: в Майкопском отделе их было шесть, а в Екатеринодарском, Таманском, Лабинском, Кавказском, Ейском и Баталпашинском - по пять. Милиционным районом руководил районный начальник милиции. Населенные пункты каждого отдела, имеющие станичные, хуторские и аульные правления, вместе со своими юртами (земельными владениями) составляли участки, вверенные старшим милиционерам. Их обязанности возлагались на «особо избранных» помощников станичных и хуторских атаманов, а также волостных и аульных старшин. В ведении старших милиционеров состоял штат младших милиционеров, число которых в конкретном населенном пункте определялось станичными, хуторскими, волостными, аульными и сельскими сборами.
Все структурные подразделения милиции находились в ведении Кубанского войскового правительства, которое руководило их деятельностью, отдавало указания и распоряжения, контролировало и осуществляло их ревизию, определяло форму одежды милиции, а также «передвижение кадров милиции в пределах области». Порядок назначения и увольнения от должности калькировался с «Временного Положения о милиции». Все должности полицейских приставов, надзирателей, урядников и участковых начальников упразднялись.
Содержание милиции осуществлялось из средств Государственного Казначейства и Кубанского казачьего войска в размерах, не превышающих сметные ассигнования на 1917 г. Однако в ряде объектов охраны старшие милиционеры содержались за счет частных средств: 1) у паромной переправы через Ясенское гирло; 2) на участке крестьянина Литвинова близ железнодорожной станции Гулькевичи Владикавказской железной дороги; 3) при Кубанском свекольно-сахарном заводе; 4) в экономии землевладельцев Немерюк и Реймер; 5) в Черноморской Мария-Магдалиновской пустыни; 6) в имении графа Сумарокова-Эльстон в юрте
248
ст. Варениковской; 7) при заводе Черномор-ско-Кубанского товарищества производства портландского цемента «Бетон» в ст. Верхне-баканской; 8) при заводе Новороссийского товарищества портландского цементного производства «Титан» при железнодорожной станции Тоннельная; 9) при заводе Новороссийского товарищества производства портландского цемента «Орел» близ железнодорожной станции Тоннельная; 10) в имении «Курго» торгового дома «Ершов и сыновья» в юрте ст. Старо-корсунской; 11) в хут. Шереметьевском и на смежном участке землевладельца Тарашкеви-ча в хут. Северин; 12) в Екатерино-Лебяжской Николаевской пустыни; 13) на войсковой косе у устья реки Кубань. Что касается всех без исключения младших милиционеров, то они содержались на местные средства.
Права и обязанности милиции Кубанской области, а также порядок деятельности определялся «Временным Положением о милиции» от 17 апреля 1917 г. В «Положении о применении в Кубанской области постановлений Временного Правительства об учреждении милиции» особо оговаривалось, что оно действует «впредь до реорганизации местного самоуправления в Кубанской области» [3, ф. 449, оп. 9, д. 73, л. 54-57об.]. К Положению прилагался «Проект разделения каждого отдела на милицейские участки» [3, ф. 449, оп. 9, д. 73, л. 59-66].
25 июля 1917 г. К.Л. Бардиж обнародовал Постановление Комиссара Кубанской области № 374: «В виду настоятельной необходимости проведения в жизнь мер к охранению общественного порядка в области, прошу Атаманов Отделов озаботиться учреждением милиции». Одновременно областной комиссар направил в Военное министерство все законоположения с просьбой утвердить их и ассигновать кредит на содержание милиции Кубани в сумме 97453 руб., поскольку «в виду усилившихся в области разбоев и грабежей, немедленное проведение в жизнь мер к охранению общественного порядка путем учреждения милиции является крайней необходимостью» [3, ф. 449, оп. 9, д. 73, л. 68-69].
Как же на практике воплощалось в жизнь Положение о милиции в Кубанской области? Следует констатировать, что главным препятствием в организации милиции в сельских местностях стал финансовый фактор: некоторые станичные сборы постановили приговоры (решения) об отказе содержать младших милиционеров [3, ф. 449, оп. 9, д. 73, л. 128об.]. Комментируя подобную тенденцию, атаман
Кавказского отдела, например, полагал, что, поскольку содержание младших милиционеров ложится на местные средства, каждый населенный пункт избирает наименьшее их количество с целью сократить расход денежных средств, что идет в ущерб обеспечения должной охраны общественного порядка. Поэтому необходимо было первоначально определить норму младших милиционеров относительно «числа народонаселения» населенного пункта, т.е. исходить при их избрании из пропорции: один младший милиционер на 500, 1000 или более жителей «обоего пола». Не до конца был понятен и принцип выбора кандидата на должность районного начальника милиции: каждый населенный пункт выдвигает своего кандидата, или этим занимаются особо уполномоченные от станичных сборов конкретного района на съездах в местах дислокации районных начальников милиции? Не дожидаясь разъяснений, в ряде отделов атаманы использовали первый вариант избрания кандидата, так как «на должности старших и младших милиционеров должны быть избраны лица, пользующиеся доверием населения и от которых возможно было бы ожидать пользу в делах» [3, ф. 449, оп. 9, д. 73, л. 74-74об., 81].
31 августа 1917 г. постановлением Кубанского областного правления по согласованию с Кубанским войсковым правительством, утвержденным К.Л. Бардижем, все должности участковых начальников были упразднены [3, ф. 449, оп. 9, д. 36, л. 40]. В тот же день Войсковым правительством во все отделы были назначены участковые начальники милиции [3, ф. 449, оп. 9, д. 36, л. 42-43]. 17 сентября Войсковое правительство разъяснило, что бывшие участковые начальники, не получившие назначения на должности участковых начальников милиции, остаются за штатом [3, ф. 449, оп. 9, д. 36, л. 43об.] впредь до нового назначения. На деле же вышла парадоксальная ситуация: участковые начальники были уволены, вместо них на вновь учрежденные должности участковых начальников милиции были назначены новые лица, однако из каких источников финансирования платить им жалованье, а также как удовлетворять «денежным довольствием» находящихся за штатом бывших участковых начальников, было неясно. На неоднократные запросы атаманов отделов, «каким довольствием и в течение какого периода удовлетворять бывших участковых начальников, а также, с какого времени и какого источника удовлетворять содержанием участковых начальников милиции», из Кубанского областного правле-
249
ния следовала ссылка на ожидание указаний из Кубанского войскового правительства [3, ф. 449, оп. 9, д. 91, л. 1-3, 6]. Проблема была снята уведомлением Главного управления по делам милиции, что уволенные от службы чины бывшей полиции «правом на получение заштатного содержания не пользуются» [3, ф. 449, оп. 9, д. 583. л. 1].
В период с 24 сентября по 14 октября 1917 г. в Екатеринодаре проходила сессия Войсковой Рады, на которой она была провозглашена «Краевой», в связи с переименованием области в Кубанский край, а главными вопросами были принятие Конституции Кубани («Временные основные положения о высших органах власти в Кубанском крае») и выборы войскового атамана. Свою кандидатуру на этот пост выдвинул и областной комиссар К.Л. Бардиж, однако не получил большинства голосов. Не желая усугублять ситуацию и провоцировать возможные волнения, он ушел в отставку [5, с. 156]. 25 октября К.Л. Бардиж объявил постановление по Кубанской области: «Согласно моей просьбе, МВД освободило меня от обязанностей Областного Комиссара, с передачей дел Войсковому Атаману. 25 сего октября исполнение обязанностей Областного Комиссара мною передано Войсковому Атаману Кубанского казачьего войска полковнику А.П. Филимонову. О чем объявляю во всеобщее сведение» [3, ф. 449, оп. 9, д. 100, л. 1]. Примечательно, что в этот же день в Петрограде большевики совершили государственный переворот, свергнув Временное правительство.
Первый выборный войсковой атаман Кубанского казачьего войска, он же председатель Войскового правительства А.П. Филимонов сразу же подтвердил в своем циркуляре атаманам отделов, что Войсковое правительство оставляет за собой лишь общее руководство милицией «с подчинением их служебной деятельности своему контролю, как отрасли серьезной и имеющей огромное значение для жителей области». Задача же формирования милиции в населенных пунктах, «настаивать и наблюдать» за этим входит в обязанности всех начальников милиции. Кроме того А.П. Филимонов заявил, что поскольку инструкция о порядке «употребления в дело оружия» милицией при исполнении служебных обязанностей еще не выработана, то его применение при разбойных нападениях, преследовании преступников, их аресте «диктуется крайней необходимостью». В случаях применения оружия, когда это «не обусловливается категорическим требованиям момента», ответственность воз-
лагается на начальников милиции, распоряжение которых в данном конкретном случае выполнялось, а во всех иных случаях - на лиц, «коими была допущена, не вызывающаяся временем, произвольная и никому не нужная стрельба» [3, ф. 449, оп. 9, д. 604, л. 32-33].
К концу 1917 г. стало понятно, что реформы по организации милиции на местах пробуксо-вываются не только из-за финансовых проблем, но и настроений населения. Почти половина станиц Кубанской области отказалась от введения у себя «Положения о применении в Кубанской области постановления Временного Правительства об учреждении милиции». Охрану общественного порядка в станицах осуществляли казачьи наряды от станичных правлений, которые, по мнению Краевого правительства, не могли удовлетворять «элементарным требованиям службы по милиции» [3, ф. 449, оп. 9, д. 73, л. 105]. Между тем, опыт привлечения казаков к охране общественного порядка на Кубани имел давние традиции и успешно осуществлялся путем казачьих разъездов в местах, где отсутствовала полиция: на хуторах, кошах, участках, мостах, переправах и т.д., где по местным условиям это вызывалось необходимостью [6, с. 131]. Показательно, что на других казачьих территориях после февраля 1917 г. казаки активно привлекались к охране общественного порядка. Так, на Алтае казачество, компактно проживающее на Бий-ской казачьей линии, осуществляло патрулирование в населенных пунктах [7, с. 5].
Общую тенденцию неприятия Положения в отделах области можно проиллюстрировать на примере Баталпашинского отдела. Согласно рапорту атамана отдела Краевому правительству введение на территории отдела «Положения о применении в Кубанской области постановления Временного Правительства об учреждении милиции» не представлялось возможным «ввиду нежелания населения отдела иметь таковую», станичные и сельские общества повсеместно отклонили учреждение милиции, причем «препятствием к осуществлению организации милиции служит не отсутствие бюджета, а совершенное нежелание населения иметь милицию» [3, ф. 449, оп. 9, д. 73, л. 150-150об.].
Не находя других путей реализации Положения о милиции на Кубани, Совет Кубанского краевого правительства 1 декабря 1917 г. постановил: в дополнение к Положению срочно организовать в каждом отделе отряды милиции количеством в 20 человек, состоящих в резерве для усиления обеспечения охраны об-
250
щественного порядка, которые бы находились в ведении районных начальников милиции и содержались за счет добровольных взносов станичных обществ и «лиц, сочувствовавших делу безопасности Края» [3, ф. 449, оп. 9, д. 73, л. 120]. Однако и это постановление не нашло отклика на местах. Так, атаман Майкопского отдела назвал его невозможным, «тем более в срочном порядке», ссылаясь на то, что «добровольных взносов на содержание отрядов от станичных обществ, безусловно, не последует, как они уже отказались от введения у себя милиции. Частные же лица совсем не могут дать достаточно средств». Он предложил в качестве альтернативы создать исключительно конные отряды для достижения цели их учреждения, с содержанием каждому милиционеру 250-300 руб. в месяц, «тогда пойдет служить лучший элемент населения, а не босяки и пропойцы», а также обеспечить отряд милиции казармой и конюшней, а для его вооружения «отпустить казенные винтовки и патроны». По мнению атамана, отряды милиции должны финансироваться из казны
1. Рассказов Л. П. Теория государства и права. 4-е изд. М., 2013.
2. СУ. 1917. № 97. Ст. 537.
3. Государственный архив Краснодарского края.
4. Рассказов Л. П. и др. Кубанское казачество: историко-правовое исследование (конец XVIII в. - начало XXI в.) / под ред. Л. П. Рас-сказова. Краснодар, 2013.
5. Кирюшин С.Ю., Сень Д.В. «Свой среди чужих, чужой среди своих»: Судьба белого комиссара К.Л. Бардижа // Гуманитарная мысль Юга России. 2005. № 1.
6. Каракулин М.В. Казачество в обеспечении общественной безопасности в Кубанской области во второй половине XIX - начале ХХ в. // Теория и практика общественного развития. 2009. № 1.
7. Карпов Р. А. Привлечение казаков к охране общественного порядка на Алтае (февраль 1917 г. - январь 1918 г.) // Алтайский юрид. вестн. 2013. № 1.
8. Горюнов В.Н. Антикриминальная активность власти и населения на Юге России в 1917-1920 гг. // Современная научная мысль. 2013. № 1.
или из войсковых средств [3, ф. 449, оп. 9, д. 73, л. 139-140]. Естественно, постановление Краевого правительства об учреждении отрядов милиции на местах не было воплощено в жизнь. Нельзя согласиться с мнением В.Н. Горюнова, который утверждает, что население региона «поддерживало создание органов правопорядка на добровольной основе» [8, с. 40-41].
Таким образом, следует констатировать, что предпринятые Кубанским краевым правительством меры, направленные на формирование органов милиции на местах в соответствии с законоположениями Временного правительства, не увенчались успехом в полной мере. Причины этого крылись не только в финансовой составляющей, но и в менталитете местного населения - кубанского казачества, которое с неохотой и недоверием относилось ко всем инновационным подходам, как-либо изменяющим течение исторически сложившегося патриархального образа их жизни, с устоявшимися традициями, обычаями, укладом, в том числе и в сфере охраны общественного порядка в станицах и хуторах.
1. Rasskazov L.P. Theory of state and law. 4th ed. Moscow, 2013.
2. Coll. of statutes. 1917. № 97. Art. 537.
3. The State Archives of the Krasnodar Region.
4. Rasskazov L.P., et al. Kuban Cossacks: a historical and legal research (the end of the XVIII century - the beginning of the XXI century) / ed. by L.P. Rasskazov. Krasnodar, 2013.
5. Kiryushin S.Yu., Sen D.V. «At home among strangers, stranger at home»: Destiny of the white commissar K.L. Bardizh // Humanitarian thought of the South of Russia. 2005. № 1.
6. Karakulin M.V. The Cossacks in ensuring public safety in the Kuban region in the second half of XIX - the beginning of the 20th century // Theory and practice of social development. 2009. № 1.
7. Karpov R.A. Involvement of Cossacks to protection public order in Altai (February, 1917 -January, 1918) //Altai law bull. 2013. № 1.
8. Goryunov V.N. Anti-criminal activity of the power and the population in the south of Russia in 1917-1920 // Modern scientific thought. 2013. № 1.
251
