CC BY
275
Бизнес в законе
22015
3. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО, ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО, СЕМЕЙНОЕ ПРАВО, МЕЖДУНАРОДНОЕ ЧАСТНОЕ ПРАВО
3.1. ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Имамов Алмаз Азгарович, доктор медицинских наук, профессор, заведующий кафедрой Профилактической медицины и экологии человека факультета повышения квалификации и профессиональной переподготовки специалистов Казанского государственного медицинского университета
Место работы: Казанский государственный медицинский университет
Костина Ксения Вячеславовна, кандидат юридических наук, ассистент кафедры Профилактической медицины и экологии человека факультета повышения квалификации и профессиональной переподготовки специалистов Казанского государственного медицинского университета
Место работы: Казанский государственный медицинский университет
Аннотация: В статье раскрывается современные механизмы и процедуры осуществления государственного и муниципального контроля (надзора), а также практические проблемы, с которыми сталкиваются как контролирующие органы, так и предпринимательское сообщество в России. Авторами предлагаются возможные пути решения сложившихся проблем с учетом современных реалий и наметившихся тенденция развития законодательства в данной области
Ключевые слова: контроль, надзор, государственные органы, охрана прав предпринимателей, угроза причинения вреда, система средств
PROBLEMS OF ORGANIZATION OF STATE AND MUNICIPAL CONTROL (SUPERVISION) IN THE RUSSIAN FEDERATION: THEORETICAL AND LEGAL ASPECT
Imamov Almas A., MD, Professor, Head of the Department of Preventive Medicine and Human Ecology faculty training and retraining of specialists of the Kazan State Medical University Work place: Kazan State Medical University
Kostina Kseniya V., PhD, Assistant of the Department of Preventive Medicine and Human Ecology faculty training and retraining of specialists of the Kazan State Medical University Work place: Kazan State Medical University
[email protected] Annotation: The article deals with modern mechanisms and procedures for the implementation of state and municipal control
(supervision), as well as the practical problems faced by both regulatory authorities and the business community in Russia. The author suggests possible solutions to existing problems with current realities and emerging trends of development of legislation in this area
Keywords: control, supervision, public authorities, protection of the rights of entrepreneurs, the threat of harm to the system resources
В настоящее время государственный контроль (надзор) представляет собой один из основных каналов получения объективной информации о жизни общества, состоянии и тенденциях развития предпринимательского сектора, о политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности органов исполнительной власти. Как известно контрольная деятельность базируется на комплексе функционала направленного на отслеживание исполнения принятых решений и достижения поставленных целей. Эта функция присуща любому управлению и получила название контрольной [Куракин А.В.,2001, с. 34-39].
Эффективная охрана прав граждан невозможна без применения единой системы правового инструментария в которую входят, в том числе и инструменты применяемые органами государственного, муниципального контроля (надзора) при реализации возложенных на них публичных функций [С, например: Костина, К.В.,2012, с. 174-177.; Костина К.В., 2013г. с. 101-107, Зеко Л.Ю., 2015, с. 80-84, Шмалий О.В. 2015, с. 293296]. В процессе своего функционирования любой орган государственной власти решает поставленные перед ним задачи, и в конечном счете их качественное выполнение служит предпосылкой для беспрепятственной реализации прав и свобод личности, так как создает для этого необходимые условия. Вместе с тем, при реализации указанных функций необходимо соблюдение разумного баланса частных и публичных интересов. Публичные интересы - это интересы общества и государства, частные интересы - это интересы конкретных физических и юридических лиц, их групп [См.: 2, с. 93; Андреева Л.В., 2001. с. 40.; Суханов ЕА., 2001 с. 10-18; Ситдикова Р.И., 2013. - 159 с. и др.]. В этой связи необходимо отметить справедливую позицию Т.Н. Нешатаевой и В.В. Старженецкого о том, что баланс между публичными и частными интересами может быть нарушен не только действиями государственных органов, но и бездействием, поскольку в некоторых случаях именно бездействие ответственных лиц может привести к нарушению имущественных прав лица [Нешатаева Т.Н., Старженецкий В.В., 2000. с. 112]. Сложность данного вопроса вызвана отсутствием в российском законодательстве и судебной практике каких-либо правил для определения баланса публичного и частного интереса.
На указанную проблематику было обращено особое внимание Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию от 04.12.2014. Главой государства было акцентировано внимание на необходимость введения новых подходов в работе надзорных, контрольных, правоохранительных органов [11]. В связи с этим существенное значение приобретают изучение современных механизмов и
Имамов А. А., Костина К. В.
ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
процедур осуществления государственного и муниципального контроля (надзора), а также практических проблем с которыми сталкиваются как контролирующие органы так и предпринимательское сообщество в России.
В настоящее время на федеральном уровне законодательную базу государственного контроля (надзора) и муниципального контроля составляет Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [17] (далее -Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля») и значительное число отраслевых федеральных законов, регламентирующих отдельные виды контроля (надзора).
В течение последних трех лет нормативно-правовая база государственного контроля (надзора) и муниципального контроля претерпела довольно сильные изменения, которые в целом можно оценить положительно с точки зрения общеметодологической и системной работы: унификация видов, форм, методов контроля (надзора), определение органов, осуществляющих надзорные функции, определение уполномоченных должностных лиц, их прав, обязанностей и ответственности, введение обязанности раскрытия информации о результатах проверок, расширение гарантий прав подконтрольных субъектов и т.д.
Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» введен преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, введено понятие «проверка», установлен порядок планирования проверочных мероприятий, существенно изменена идеология проведения внепланового контроля (надзора) субъектов предпринимательской деятельности, запрещен дублирующий контроль разными контрольно-надзорными органами в отношении одних и тех же требований, в отношении одних и тех же требований, в отношении одного и того же субъекта, а также регламентированы процедуры проведения проверок (сроки их проведения, порядок оформления результатов, а также последовательное действия должностных лиц контрольно-надзорных органов), закреплены важные гарантии государственной защиты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
В то же время практика осуществления контрольно-надзорной деятельности выявляет следующие проблемы применения вышеуказанной нормативной базы.
1. Наблюдается дисбаланс при осуществлении контрольно-надзорных функций при входе на рынок товаров и при обращении такой продукции на рынке.
В последние десятилетия снижается перечень подлежащих обязательной государственной регистрации веществ и продукции (впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические вещества и изготовляемые на их основе препараты, потенциально опасные для человека; отдельные виды продукции, представляющие потенциальную опасность для человека; отдельные виды продукции, в том числе пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию Российской Федерации). Пе-
речень же обязательных требований, которым должна соответствовать продукция при ее реализации потребителям неуклонно увеличивается (вводятся новые требования к маркировке товаров, обязательной информации на них, что так или иначе связано с качественными характеристиками продукции и ее составом). При таких условиях выявление и пресечение указанных обязательных требований становиться возможным лишь в ходе мероприятий по контролю (надзору) уже находящейся в обращении продукции.
2. В практике встречаются случаи злоупотреблений со стороны подконтрольных субъектов нормами действующего законодательства в части совершения действий ведущих к невозможности проведения проверок в связи с отсутствием руководителя или иного уполномоченного представителя подконтрольного объекта при проведении проверки, а также в случае изменения наименования юридического лица и места фактического осуществления деятельности юридического лица (индивидуального предпринимателя).
Анализ имеющейся судебной практики показывает, что такие факты не редки [12-15]. Приведенные недобросовестные действия подконтрольных объектов могут быть расценены как административные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена ч. 1 ст. 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - «Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 14.24 и частью 9 статьи 15.29 КоАП РФ» [5], однако эффективность запланированных мероприятий по контролю данный факт не повышает.
3. Система контрольно-надзорной деятельности не в полной мере ориентирована на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, влекущих реальное причинение вреда, а также о наличии ресурсов для повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности.
В настоящее время Министерством экономического развития Российской Федерации разработана и представлена к обсуждению концепция проекта федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» [6]. Указанным проектом концепции предлагается существенное изменение принципов, методов осуществления государственного контроля (надзора), предлагается новая модель регулирования контроля (надзора).
Ключевым отличием новой модели регулирования контроля (надзора) является создание сквозного цикла прогнозирования, планирования и анализа результатов контрольно-надзорных мероприятий на основе оценки потенциальной опасности видов экономической деятельности и подконтрольных субъектов, а также оценки вероятности осуществления данных угроз. Основной идей концепции является учет при осуществлении государственного, муниципального контроля (надзора) и в последующем при назначении наказания за выявленные характера проверяемого объекта (степень тяжести угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также
Бизнес в законе
2'2015
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В целом представленную идею стоит признать актуальной и важной для современных реалий. Вместе с тем, понятия «угроза причинения вреда» в действующим законодательстве отсутствует, в концепции его содержание так же не раскрывается. Тогда как определение содержания данной категории по нашему мнению имеет существенное значение.
На основании вышеизложенного представляется возможным сделать следующие выводы.
1. В настоящее время назрела необходимость в сбалансированной системе государственного и муниципального контроля (надзора), когда в равной степени удовлетворяются интересы граждан, государства и бизнеса и достигается общественный консенсус в отношении направлений и объема контрольно-надзорной деятельности. С целью построения указанной системы, считаем необходимым:
- на законодательном уровне конкретизировать случаи невозможности проведения проверок в связи с отсутствием руководителя или иного уполномоченного представителя подконтрольного объекта при проведении проверки, а также в случае изменения наименования юридического лица и места фактического осуществления деятельности юридического лица (индивидуального предпринимателя);
- разработать и внедрить единую для всех контролирующих органов методику определения и алгоритмы расчета штрафных санкций за допущенные правонарушения, выявляемые в ходе мероприятий по контролю (надзору) (включив, например, такие показатели как: отягчающих и смягчающих вину факторов количество и размер ранее наложенных санкций их связь с действиями нарушителя в динамике).
2. В рамках научной дискуссии, на примере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, предлагаем ввести в научный оборот определение «угрозы причинения вреда здоровью или жизни человека» под которым понимать объективно установленную при использовании определенной методики возможность наступления и развития патологического состояния организма человека (например, пищевого отравления), которое влечет или может повлечь (в зависимости от индивидуального состояния здоровья человека) причинение вреда его здоровью или жизни.
Список литературы:
1. Андреева Л.В. Государственные нужды: гражданско-правовое и бюджетное регулирование / Российская академия юридических наук: Научные труды. - Т. 1. - М.: Юрист, 2001. - С. 40-43;
2. Зеко Л.Ю. Роль государства в обеспечении свободы предпринимательской деятельности в РФ / Л.Ю. Зеко // Бизнес в законе. Москва,- 2015г. - №1. - С. 80-84
3. Информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 20.12.1999 г. № С1-7/СМП-1341 «Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека при защите имущественных прав и прав на правосудие» // Вестник ВАС РФ. - 2000. -№ 2.-С. 93-96.;
4. Куракин А.В. Административно-правовые аспекты пресечения коррупции в сфере исполнительной власти / А.В. Куракин // Право и политика. - 2001.- № 12. - С.34-39;
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (часть I) Ст. 1;
6. Концепция проекта федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» // иЯ1_: http://ar.gov.rU/news/1149/1/0/0/index.html;
7. Костина К.В. Гражданско-правовые средства охраны прав потребителей услуг подвижной радиотелефонной связи: сущность, классификация, нормативное закрепление / К.В. Костина // Вестник экономики, права и социологии, Казань, 2012. - № 3. - С. 174-177;
8. Костина К.В. О системе гражданско-правовых средств охраны прав потребителей услуг подвижной радиотелефонной связи / К.В. Костина // Пробелы в российском законодательстве, Москва, 2013г. - № 5. - 101-107;
9. Обеспечение частных, общественных и публичных интересов авторским правом / Ситдикова Р.И. - М.: Статут, 2013. - 159 с.;
10. Нешатаева Т.Н., Старженецкий В.В. Соблюдение баланса публичного и частного интереса / Т.Н. Нешатаева, В.В. Старженецкий // Вестник ВАС РФ. - 2000. - № 4. - С. 110-113;
11. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014 «Послание Президента РФ Федеральному Собранию»// Российская газета. - 2014.- № 278;
12. Постановление Московского городского суда от 04 июля 2013 N 4а-898/13 // СПС Гарант. - URL: http://www.garant.ru.;
13. Постановление Томского областного суда от 10 апреля 2013 г. по делу № 4а-80/13 // СПС Гарант. - URL: http://www.garant.ru.;
14. Постановление Верховного Суда Республики Тыва от 10 июня 2013 г. // СПС Гарант. - URL: http://www.garant.ru.;
15. Решение Дзержинского городского суда Нижегородской области от 11 мая 2012 г // СПС Гарант. - URL: http://www.garant.ru.;
16. Суханов ЕА. Современное развитие частного права в России / Российская академия юридических наук: Научные труды. -Т. 1.- М.: Юрист, 2001. - С. 10-18;
17. Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. - 2008.- № 52 (часть I) Ст. 6249.;
18. Шмалий О.В. Эффективность государственного регулирования предпринимательской деятельности и эффективность предпринимательской деятельности: Соотношение понятий / О.В. Шмалий // Пробелы в российском законодательстве. Москва. - 2013. - №6 - С. 293-296.
Reference list:
1. Andreeva LV State needs: civil and fiscal regulation / Russian Academy of Legal Sciences: Proceedings. - T. 1. - M .: Lawyer, 2001. - P. 40-43;
2. ZeKo LY The role of the state in providing freedom of entre-preneurship in Russia / LY ZeKo // Business-in-law. Moscow, Russia - 2015. - №1. - S. 80-843.
3. Information letter of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation of 20.12.1999, № C1-7 / NSR-1341 "On the main provisions applied by the European Court of Human Rights in the protection of property rights and rights to justice" // Bulletin of the SAC. - 2000. -№ 2.-S. 93-96 .;
4. AV Kurakin Legal and administrative aspects of the suppression of corruption in the executive branch / AV Kurakin // Law and Politics. - 2001.- № 12. - S.34-39;
5. Offences Code of Russia on December 30, 2001 № 195-FZ // Meeting of the legislation of the Russian Federation. - 2002. -№ 1 (Part I) Art. 1;
6. The concept of the draft federal law "On State and municipal control (supervision) in the Russian Federation» // URL: http://ar.gov.ru/news/1149/1/0/0/index.html;
7. Kostin KV Civil remedies protecting the rights of consumers of mobile radio communication: the essence, classification, regulatory consolidation / KV Kostin // Bulletin of Economics, Law and Sociology, Kazan, 2012. - № 3. - S. 174-177;
8. Kostin KV On the system of civil law means to protect the rights of consumers of mobile radio communication / KV Kostin // Gaps in Russian legislation, Moscow, 2013. - № 5. - 101-107;
9. Provision of private, public and public interests of copyright / Sitdikova RI - M .: Statute, 2013. - 159 c .;
Имамов А. А., Костина К. В.
ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
10. Neshataeva TN, Starzhenetsky VV Maintaining the balance of public and private interests / TN Neshataeva, VV Starzhenetsky // Bulletin of the SAC. - 2000. - № 4. - pp 110113;
11. Address of the President of the Russian Federation Federal Assembly on 12.04.2014 "The Message of the President of the Federal Assembly of the Russian Federation" // Russian newspaper. - 2014.- № 278;
12. Resolution of the Moscow City Court on July 4, 2013 N 4a-898/13 // ATP guarantee. - URL: http://www.garant.ru .;
13. Resolution of the Tomsk Regional Court on 10 April 2013 in the case number 4a-80/13 // ATP guarantee. - URL: http://www.garant.ru .;
14. The Supreme Court of the Republic of Tuva on June 10, 2013 // ATP guarantee. - URL: http://www.garant.ru .;
15. The decision of Dzerzhinsk City Court of Nizhniy Novgorod region of May 11, 2012 // ATP guarantee. - URL: http://www.garant.ru .;
16. Sukhanov EA. The modern development of private law in Russia / Russian Academy of Legal Sciences: Proceedings. -T. 1.- M .: Lawyer, 2001. - P. 10-18;
17. The Federal Law of 26.12.2008 № 294-FZ "On protection of legal entities and individual entrepreneurs in the implementation of state control (supervision) and municipal control" // Meeting of the legislation of the Russian Federation. - 2008.- № 52 (Part I) Art. 6249 .;
18. OV Shmaliy The effectiveness of state regulation of business and business efficiency: The ratio of concepts / OV Shmaliy // Gaps in Russian legislation. Moscow. - 2013. - №6 -S. 293-296.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью д.м.н. профессора, заведующего кафедрой профилактической медицины и экологии человека ФПК и ППС ГБОУ ВПО «Казанский ГМУ» Минздрава России А.А. Имамо-ва и к.ю.н., ассистента кафедры профилактической медицины и экологии человека ФПК и ППС ГБОУ ВПО «Казанский ГМУ» Минздрава России К.В. Костиной «Проблемы организации государственного и муниципального контроля (надзора) в
Российской Федерации: теоретико-правовой аспект» В представленной статье авторами подробно рассмотрены современные механизмы и процедуры осуществления государственного и муниципального контроля (надзора), а также практические проблемы с которыми сталкиваются как контролирующие органы так и предпринимательское сообщество в России. Предлагаются возможные пути решения сложившихся проблем с учетом современных реалий и наметившихся тенденция развития законодательства в данной области.
Необходимо отметить высокую актуальность затронутой авторами тематики. С научной позиции актуальность обуславливается тем, что в последние время получают все большее развитие научные направления посвященные рассмотрению вопросов соотношения частного и публичного интересов в различных сферах юридической науки. С точки зрения правоприменительной практике значимость затронутых авторами вопросов также велика. Обозначенное подтверждается так же и тем, что данному вопросу было уделено особое внимание главой государства В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию 04 декабря 2014 г. Следовательно, авторами обоснованно сделаны ряд выводов о необходимости введения новых подходов в работе надзорных, контрольных, органов.
Особенно ценным как в научном, так и в практическом плане представляется попытка авторов, пусть и в рамках научной дискуссии, предложить определение категории «угроза причинения вреда здоровью или жизни человека» как основополагающему звену новой модели регулирования контроля (надзора) (рискоориентированная модель). Статья выполнена на высоком научном уровне, все содержание статьи логически взаимосвязано построено.
Рецензируемая статья соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода и рекомендуется для опубликования в федеральном рецензируемом журнале
включенным в Перечень российских рецензируемых научных журналов, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.
к.ю.н., доцент
кафедры гражданского и предпринимательского права ФГАОУ ВПО Казанский (Приволжский) федеральный университет
А. Г. Демиева
