Проблемы организации бюджетного процесса в субъектах Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТАХ ФЕ ДЕРАЦИИ

А. Ю. ФЕДОРОВА, О. Н. ЧЕРНЫШОВА

В данной статье основное внимание уделяется необходимости реформирования организации бюджетного процесса. При этом выделяются основные проблемы, возникающие в ходе бюджетного процесса, и приводятся возможные направления реформирования механизма организации бюджетного процесса в субъектах РФ.

Ключевые слова: бюджет, бюджетный процесс, финансовые ресурсы.

Бюджетный процесс в России во многом имеет политический характер. Политические силы, представленные в Правительстве РФ, Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, ежегодно имеют возможность существенным образом влиять на общую государственную социально-экономическую политику посредством принятия того или иного варианта закона о бюджете, особенно это влияние проявляется на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Бюджетный процесс представляет собой важнейшее направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований и особую деятельность участников по организации процедур составления и рассмотрения проектов бюджетов, их утверждению и исполнению, а также контролю за их исполнением, регламентированную нормами права, предписывающими правила и порядок его осуществления.

В настоящее время относительно механизма организации бюджетного процесса можно выделить больше недостатков, чем положительных моментов. Действующее бюджетное законодательство далеко от совершенства, поскольку не отражает всех реалий бюджетного процесса, создает коллизии норм бюджетного и конституционного права, не всегда имеет механизм реализации. Между тем современное развитие России как правового государства предполагает создание четкой системы законодательства, особенно в бюджетной сфере. Несовершенство бюджетного законодательства, организации и показателей бюджетного процесса отрицательно сказывается на финансовой обеспеченности как Российской Федерации в целом, так и ее регионов и муниципальных образований, в итоге приводя к невыполнению государством стоящих перед ним задач и функций [3].

Под бюджетным процессом в Тамбовской области понимается деятельность Тамбовской областной Думы, администрации области, органов исполнительной власти области, финансового управления области, главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, финансируемых из областного бюджета, а также иных органов, на которые законодательством РФ и Тамбовской области возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия по составлению и рассмотрению проекта областного бюджета, утверждению и исполнению областного бюджета, контролю за его исполнением, а также по взаимодействию органов государственной власти области с федеральными органами власти и органами местного самоуправления по вопросам формирования и исполнения областного и консолидированного бюджетов области [1].

В любом государстве бюджет - это наиболее четкая форма выражения существа государственной власти. Процесс его планирования и исполнения наглядно демонстрирует ее характер. Сегодня бюджетный процесс в России во многом имеет политический характер. Однако излишняя политизация бюджетного процесса не способствует принятию реального, сбалансированного бюджета. В то же время от формирования реально выполнимого закона о бюджете зависит общая социальная и экономическая ситуация в стране, ее безопасность. Именно поэтому существует потребность максимально конкретизировать и детализировать бюджетный процесс, обеспечив принятие квалифицированного, экономически обоснованного, реального бюджетного плана на всех уровнях. Однако относительно установленных правовых основ бюджетного процесса можно выделить значительное число недостатков. Действующее бюджетное законодательство не отражает

многих реалий бюджетного процесса, создает коллизии норм бюджетного и конституционного права, не всегда в достаточной мере регулирует механизм его реализации [2].

Федеративное устройство России предполагает активное участие регионов и муниципальных образований в бюджетной деятельности. Процесс познания проблем, связанных с организацией бюджетного процесса в субъекте РФ, осложняется тем, что отношения в этой сфере урегулированы и федеральным и региональным законодательством.

При регулировании бюджетных отношений регионального уровня субъекты в своем законодательстве зачастую используют дублирование норм федеральных законов. С одной стороны, такое дублирование объясняется удобством пользования нормативно-правовым актом субъекта РФ. Но, с другой стороны, дублирование федеральных норм права в региональном законодательстве таит риск искажения, в результате чего возникает опасность путаницы в правоприменительной деятельности или многозначности толкования актов РФ. Наравне с дублированием норм федерального законодательства субъекты РФ неправомерно расширяют правотворческую деятельность в сфере бюджетной деятельности. Эта тенденция является частью процесса реализации федеральных норм бюджетного права, так как именно на уровне регионов осуществляется их конкретизация.

Анализ организационно-правовых положений бюджетного законодательства в регионе позволяет четко определить весь механизм бюджетного процесса, который в основном строится на принципах бюджетного устройства и бюджетных правах различных общественно- территориальных образований. Именно границы бюджетных прав определяют пределы полномочий законодательных и исполнительных органов власти по бюджетному планированию, исполнению бюджетов, а также отчетности и контролю в сфере бюджета. Умело организованный бюджетный процесс в регионе является одним из условий эффективной реализации бюджетно-правовой политики субъекта Федерации [4].

Проводимые в Российской Федерации радикальные преобразования, ориентированные на рыночные отношения, потребовали разработки новой бюджетно-налоговой и финансовой политики, выступающей важнейшей составной частью в системе мер государственного воздействия на экономические процессы. Построение федеративного государства с предоставлением максимальной самостоятельности региональным органам власти и муниципальным образованиям в реше-

нии социально-экономических задач на подведомственной им территории требует создания адекватного механизма межбюджетных отношений, отвечающего и общегосударственным интересам, и интересам субъектов РФ, и органов местного самоуправления.

Ключевой проблемой на региональном и местном уровне остается недостаточное финансовое обеспечение. Уровень доходов региональных бюджетов находится в прямой зависимости от положений федерального законодательства. В таких условиях особую актуальность приобретают вопросы формирования и использования финансовых средств бюджета региона [3].

На современном этапе особую важность приобретает организация бюджетного процесса на региональном уровне, в том числе и в Тамбовской области, поскольку именно из бюджетов субъектов Российской Федерации должна финансироваться значительная доля как социально-направленных расходов, так и расходов на развитие экономики (в частности, поддержка сельского хозяйства и промышленности).

Реформирование бюджетного процесса в Тамбовской области требует реализации следующих действий по совершенствованию механизма бюджетного процесса:

- создать механизм подготовки проекта бюджета, обеспечивающего распределение бюджетных расходов по стратегическим целям, задачам и программам главных распорядителей бюджетных средств;

- разработать методологию составления бюджетных проектировок последних;

- обеспечить взаимосвязь среднесрочного и годового бюджетных циклов.

Рассмотрение и утверждение бюджета - стадия бюджетного процесса, которая относится к компетенции соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти Тамбовской области. На этой стадии реализуется их право бюджетной инициативы, дается оценка представленного исполнительными органами власти проекта бюджета на очередной финансовый год. Бюджетная инициатива представляет собой право законодательных органов и других субъектов права законодательной инициативы вносить изменения в проект бюджета, а также предлагать проекты законов, касающиеся бюджетной сферы.

Успешное рассмотрение и утверждение бюджета невозможно без соблюдения определенных требований, характеризующих взаимоотношения законодательных (представительных) органов

власти и органов исполнительной власти Тамбовской области в бюджетном процессе:

- учет временного фактора: отведение достаточного периода времени для обсуждения проекта бюджета в представительном органе;

- принятие бюджета до начала планируемого года с тем, чтобы у исполнительных органов власти не было возможности бесконтрольно использовать бюджетные средства в период до утверждения бюджета;

- введение временного управления бюджетом в том случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года (ст. 190 БК РФ), что ограничивает возможности бюджетополучателей, поскольку финансирование расходов осуществляется исходя из показателей, сложившихся в предшествующем году;

- представление в законодательный орган власти проекта бюджета, тщательно разработанного, прозрачного, с необходимыми сведениями: отчетом правительства;

- заключение органа внешнего финансового контроля (Счетной палаты РФ, контрольносчетных палат субъектов РФ и муниципальных образований); доклады и заключения независимых экспертов о финансовом положении;

- компетентное и беспристрастное отображение бюджетного процесса в средствах массовой информации;

- возможность подробного изучения предложений правительства о тех или иных расходах, эффективности намечаемых программ;

- творческое сотрудничество парламента и правительства, создание согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий по предметам чтений с субъектах РФ.

Исполнительные органы власти Тамбовской области должны давать объективную оценку в своих заключениях на предложения законодательных органов власти об увеличении объема расходов с точки зрения полезности и финансовой возможности их осуществления. Необходимо неукоснительно соблюдать правила принятия новых расходов только при условии указания источника их покрытия или перераспределения существующих расходов. Кроме того, право вето органов исполнительной власти всех уровней на принятый представительными органами власти закон о бюджете консолидирует их действия на выработку оптимального бюджета;

- ясная определенность с исполнением бюджета текущего года. Законодательные органы власти не должны вмешиваться в исполнение бюджета без достаточных на то оснований;

- своевременность разработки и утверждения отдельных законов и норм, которые имеют последствия для бюджета (законы о налогах, о выплатах населению и т. п.), одновременное принятие их с утверждением бюджета. Целесообразно рассмотрение и принятие взаимосвязанных правовых документов пакетом. При этом разработчики законопроектов должны четко обосновать необходимость принятия закона, его концепцию, а также предоставить финансово-экономическое обоснование;

- наличие регламентированной законом процедуры парламентского контроля с определением форм контроля, полномочий законодательных (представительных) органов власти, в том числе возможностью создания собственного контрольного органа для проведения внешнего аудита бюджета.

Таким образом, необходима реализация мероприятий, позволяющая положительным образом влиять на механизм организации и реализации бюджетного процесса.

Литература

1. О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области: закон Тамбовской области от 28.10.2005 № 369-3 (в ред. закона Тамбовской области от 04.10.2010 № 688-3).

2. Полунин Л. В. Развитие региональной экономики в посткризисный период // Социально-экономические процессы и явления. Тамбов, 2010. № 12.

3. Федорова А. Ю. Формирование налоговой составляющей доходов областного бюджета // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2011. № 3-4.

4. Федорова А. Ю., Зобова Е. В. Модернизация системы финансового контроля за целевым использованием средств бюджета // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2011. № 5-6.

* * *

PROBLEMS OF THE ORGANIZATION OF THE BUDGETARY PROCESS IN SUBJECTS OF FEDERATION

A. Yu. Fedorova, O. N. Chernyshova

In this article the main attention is given to need of reforming of the organization of the budgetary process. The main problems arising during the budgetary process are thus allocated and the possible directions of reforming of the mechanism of the organization of the budgetary process are given in subjects of the Russian Federation.

Key words: budget, budgetary process, financial resources.