CC BY
188
Проблемы определения потерь лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные
П.Т. Воронков
заведующий отделом экономики организации управления лесным хозяйством Всероссийского научно-исследовательского института лесоводства и механизации лесного хозяйства (ВНИИЛМ), кандидат экономических наук П.М. Сапожников
главный научный сотрудник Центра оценки земель Федерального кадастрового центра «Земля», доктор сельскохозяйственных наук
Лесной фонд России, занимая почти 50 процентов территории страны, является одной из основных составляющих ее национального богатства. В настоящее время в лесном фонде страны заготавливается более 110 млн м3 древесины, продукция лесопромышленного комплекса является одной из ведущих статей российского экспорта. Однако истинная роль лесного фонда в экономике страны существенно значимее. Леса служат источником пушнины, мяса диких животных, пищевых, лекарственных и технических растительных продуктов, увеличивая доходы населения и пополняя территориальные бюджеты.
Не менее важным свойством лесов являются их защитные функции и, прежде всего, почвозащитные, водорегулирующие, а также санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные природные функции лесов, обеспечивающие охрану здоровья человека. Леса - это «легкие» нашей планеты и резерват биологического разнообразия.
Леса обладают свойствами, имеющими как научное, так и историческое значение. Кроме того, они выполняют важную социальную роль, являясь местом рекреации, обеспечивая занятость местного населения. Заготовка древесины и других продуктов леса служит одним из важнейших способов борьбы с бедностью. Для коренных малочисленных народов лес - это и среда обитания, и средство выживания. Поэтому концепция устойчивого управления лесами, принятая Конференцией Организации Объединенных Наций по окружающей среде и
развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 год), предполагает такую организацию использования лесов, при которой будущие поколения людей могли бы иметь не худшие условия жизни.
Одним из механизмов обеспечения устойчивого лесопользования является его платность. В связи с этим Лесным кодексом Российской Федерации (ЛК РФ) [1] предусматривается взимание платы при пользовании лесным фондом. Однако в настоящее время платежи в государственные бюджеты всех уровней поступают в основном при отпуске древесины на корню. Лесной фонд как федеральное имущество мог бы приносить в государственный бюджет существенно больше доходов. Причиной этому является несовершенство политики государственного регулирования экономических отношений в сфере использования лесов и земель лесного фонда. Эта политика, несмотря на определенные изменения, произошедшие в ней за последние годы, в основном сформировалась в период централизованно планируемой экономики и не соответствует реалиям формирующихся рыночных отношений в стране, т. е. в настоящее время пользователи лесного фонда и земель лесного фонда являются самостоятельными хозяйствующими субъектами (физическими и юридическими лицами, отечественными и зарубежными), которые не отвечают по обязательствам государства, а государство не отвечает по их обязательствам.
Иными словами, у государства, с одной стороны, и хозяйствующих субъектов, с
другой, кошельки разные. Государство в определенном смысле является одним из многих хозяйствующих субъектов. Оно, имея в своей собственности имущество, обязано извлекать из него максимум дохода путем его продажи или предоставления в пользование другим хозяйствующим субъектам на платной основе, как это обычно делают и прочие хозяйствующие субъек-ты1. Возмездный, взаимовыгодный обмен товарами и услугами между хозяйствующими субъектами - это суть новых формирующихся экономических отношений в стране. Они коренным образом отличаются от прежних отношений, существовавших в централизованно планируемой экономике, когда кроме одной «большой фабрики» -государства, других товаропроизводителей практически не было.
Рассмотрим проблему подробнее, начав с анализа основных понятий российского законодательства, которое регулирует отношения платности при пользовании лесным фондом. Прежде всего - о понятиях «лесной фонд», «лес», «земли лесного фонда». В соответствии со статьей 7 Лесного кодекса Российской Федерации «все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли), образуют лесной фонд».
Казалось бы, из этого определения с учетом данного в преамбуле ЛК РФ представления о лесе «как о совокупности лесной растительности, земли... и других компонентов окружающей природной среды ...», что в российском законодательстве лес -это покрытая лесной растительностью земля. Однако это не так. Наличие лесной растительности на каком-либо участке земли не является достаточным условием для отнесения такого участка к лесу. Это следует из того, что лесом не считаются и в лесной
фонд не включаются земли, покрытые древесно-кустарниковой растительностью, если это земли сельскохозяйственного назначения, в том числе земли, предоставленные для садоводства и личного подсобного хозяйства; земли транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог); земли населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленные для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов); земли водного фонда (на полосах отвода каналов); земли иных категорий (ст. 11 ЛК РФ).
Не менее запутанным является и определение понятия «земли лесного фонда», данное в нашем законодательстве. Так, в части 1 статьи 101 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) говорится, что «к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, -вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие)» [2]. Из этого определения можно понять, что к землям лесного фонда относятся земли, предназначенные исключительно для нужд лесного хозяйства, даже, если эти земли вообще не являются лесными, но они необходимы для ведения лесного хозяйства.2
По иному определяются нелесные земли в Лесном кодексе Российской Федерации. Так, в статье 8 указанного кодекса говорится, что «к нелесным землям относятся земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (земли, занятые просеками, дорогами, сельскохозяйственными угодьями, и другие земли), а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда (земли, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие неудобные для использования земли)».
1 Здесь речь идет не о так называемых социальных благах, предоставляемых государством бесплатно (государственная оборона, охрана границ, бесплатное медицинское обслуживание и другое), а о рыночных товарах и услугах, предоставляемых гражданам и организациям на возмездной основе.
2 Объем понятия «лесное хозяйство» российским законодательством вообще не определен, поэтому не определены и нужды лесного хозяйства.
Из приведенных положений российского законодательства видно, что в состав нелесных земель входят не только земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства, но также иные земли, которые в лесном хозяйстве не используются из-за их неудобства. По большому счету не нужны для ведения лесного хозяйства и сельскохозяйственные угодья, которые согласно ЗК РФ входят в самостоятельную категорию земель. Более того, в состав земель лесного фонда входят «другие неудобные для использования земли», которые вообще к лесному хозяйству никакого отношения не имеют, что противоречит ЗК РФ. К этому следует добавить, что в состав прочих нелесных земель лесного фонда входят земли, занятые карьерами, линиями электропередач, газопроводами и нефтепроводами, а также земли, используемые для иных целей, никак не связанных с ведением лесного хозяйства.
Из сказанного можно сделать следующие выводы.
Во-первых, в отечественном законодательстве отсутствует четкое определение понятия «лес».
Во-вторых, неопределенность понятия «лес» в значительной мере поддерживает существование не менее расплывчатого понятия «лесной фонд» и «земли лесного фонда».
В-третьих, в земельном и лесном законодательствах дается разное толкование понятию «земли лесного фонда».
В-четвертых, «земли лесного фонда» -это не категория земель (в определении ЗК РФ), предназначенных для ведения лесного хозяйства, а скорее, группа категорий земель, общим для которых является то, что все они находятся в ведении федерального органа управления лесным хозяйством.
Казалось бы, какое значение имеет нечеткость определения этих юридических понятий? Оказывается, имеет значение и даже очень большое. Об этом речь пойдет далее.
В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации установлено семь видов лесных пользований. Это - отпуск дре-
весины на корню, подсочка живицы, заготовка второстепенных лесных ресурсов, побочное пользование лесом, пользование лесом в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях, пользование лесным фондом для целей охотничьего хозяйства и пользование лесным фондом в научных целях.
Использование участков лесного фонда, иначе говоря, участков земель лесного фонда в названных целях в значительной степени производится на платной основе. Совсем иначе дело обстоит с землями лесного фонда, предоставляемыми в пользование для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства и лесопользованием. Такие земли предоставляются в пользование бесплатно. Из общей площади земель лесного фонда страны 133,1 млн га (12 процентов) передано в долгосрочное пользование, в основном на Крайнем Севере, для нужд сельского хозяйства под оленьи пастбища. Значительное количество земель лесного фонда используется под различными линейными сооружениями (нефтепроводами и газопроводами, линиями электропередач и т. д.).
Ежегодно по стране в целом около 110 тыс. га лесных земель переводятся в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства (табл. 1). При этом 16,7 тыс. га приходится на леса первой группы. Из этой площади используются под нефтепроводы и газопроводы, линии электропередач и другие линейные сооружения - около 48 процентов, под карьеры для разработки полезных ископаемых - 29 процентов, под коллективные сады, дачное, жилищное и иное строительство и прочие цели - 23 процента.
Следует отметить, что бывшие полноценные лесные земли, которые находятся под действующими линейными сооружениями, в Учете лесного фонда числятся в категории прочих земель, непригодных для облесения, вместе с крутосклонами, скальными обнажениями, каменистыми россыпями, галечниками, солонцами и солодями, осыпями, оползнями и карстовыми образованиями.
Таблица 1
Структура лесных земель лесного фонда, переводимых в нелесные земли, для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, тыс. га/год
Группа лесов Всего В постоянное пользование Во временное пользование
Общая Лесопо- крытая Общая Лесопо- крытая Общая Лесопо- крытая
1 группа 16,7 10,3 7,5 3,8 9,2 6,5
2 группа 19,4 6,0 17,5 4,7 1,8 1,2
3 группа 62,0 33,4 21,7 6,2 40,2 27,2
Всего 98,1 49,7 46,7 14,7 51,2 34,9
в т. ч. 1 группа 17% 21% 16% 26% 18% 19%
Бесплатность использования земель лесного фонда имеет множество негативных последствий. Оно нарушает рыночное равновесие, давая необоснованные преимущества тем отраслям и предприятиям, которые используют земли лесного фонда, искажает истинную картину эффективности отдельных отраслей народного хозяйства, мешает проводить обоснованную государственную политику по реструктуризации народного хозяйства и реализации федеральных и местных программ подъема экономики. Непоступление в бюджет платежей за пользование землями лесного фонда занижает фактическую доходность лесного хозяйства.
Непосредственной причиной бесплатного пользования землями лесного фонда является несовершенство федерального лесного и земельного законодательства. Использование земель лесного фонда для нужд промышленности (под карьерами, линиями электропередач, газопроводами и тому подобным) де-факто означает, что эти земли переходят в категорию земель промышленности. Если бы это обстоятельство было оформлено юридически, то использование таких земель хозяйствующими субъектами
осуществлялось бы далее на платной основе, например, через аренду. Но поскольку земли лесного фонда, используемые для целей промышленности и иных целей, не связанных с ведением лесного хозяйства и лесопользованием, продолжают оставаться в составе земель лесного фонда, которые якобы нужны для ведения лесного хозяйства, то взимание арендной платы с промышленных предприятий становится невозможным со всеми вытекающими отсюда экономическими последствиями, о которых мы уже говорили.
На наш взгляд, из создавшейся ситуации существует несколько выходов. Первый (но не значит лучший) выход заключается в том, что использование земель лесного фонда для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства и лесопользованием, всегда должно предваряться переводом земель лесного фонда в земли соответствующей категории.
Второе - лучшее решение - заключается в том, понятие «лесной фонд» и все связанные с ним понятия следует изъять из нашего законодательства как излишние, не соответствующие формирующейся многоукладной рыночной экономике, а расплывча-
тое естественноисторическое понятие «лес», используемое в Лесном кодексе Российской Федерации, заменить четким определением, сформулированным в документах Комиссии по сельскому хозяйству ООН (ФАО) и принятым в большинстве стран мира. В документах ФАО лес определяется как участки земли, занятые лесной растительностью, так и не занятыми ею, но предназначенные для ее выращивания. Эти участки должны обладать способностью производить насаждения высотой более 5 м, иметь площадь более 0,5 га и ширину не менее 20 м. К лесу относятся и участки земли, которые не заняты лесной растительностью, но предназначены обеспечивать ее воспроизводство: лесные дороги, просеки и тому подобное.
Под приведенное определение леса подпадают леса, расположенные на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), и любые участки земли, обладающие соответствующими свойствами, независимо от ведомственной принадлежности или формы собственности. Сельскохозяйственные угодья, а также любые иные нелесные земли, в том числе и земли, используемые для нужд промышленности, но ныне находящиеся в составе земель лесного фонда, перейдут в соответствующие категории земель. Территориальные подразделения Министерства природных ресурсов Российской Федерации (МПР России), ведущие лесное хозяйство, приобретут статус землепользователей, в ведении которых могут находиться земли любых категорий. Подразделения МПР России приобретут право от имени Российской Федерации в установленном порядке предоставлять находящиеся в их ведении государственные земли в пользование иным хозяйствующим субъектам. При таком порядке будут устранены все названные проблемы использования земель лесного фонда для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства и лесопользованием. Однако при этом останется еще одна проблема - совершенствование законодательного регулирования трансформации лесов в другие виды землепользования.
В настоящее время во всех развитых странах действуют законодательные процедуры, препятствующие произвольному переводу земель одной категории в другую. В связи с этим лесовладельцы ФРГ, к примеру, не могут произвольно перевести лес в сельскохозяйственные угодья. Определенные процедуры предусмотрены и Российским лесным законодательством. Однако из-за неопределенности таких понятий, как «лес», «лесной фонд» и других понятий, наследие плановой экономики сказывается на механизме трансформации земельных угодий.
Если в зарубежных странах государство регулирует трансформацию лесоземельного угодья в другие виды землепользования, то в России регулируется: а) перевод лесных земель в нелесные и б) изъятие земель лесного фонда в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и лесопользованием.
В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации Правительство Российской Федерации своим постановлением [4] определило, что перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятие земель лесного фонда осуществляются:
• в лесах первой группы - Правительством Российской Федерации по представлению органа государственной власти субъекта Российской Федерации, согласованному с Федеральной службой лесного хозяйства России;
• в лесах второй и третьей групп - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению соответствующего территориального органа Федеральной службы лесного хозяйства России.
Перевод и (или) изъятие земель лесного фонда осуществляются по инициативе юридических лиц или граждан с согласия территориальных органов МПР России, Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем) (на основании заключения государственной экологической экс-
пертизы) и других заинтересованных органов. При переводе лесных земель в нелесные с целью разработки полезных ископаемых также обязательно согласование с органами государственного горного надзора и территориальными органами МПР России.
Состав необходимой технической документации и порядок перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом с последующим изъятием и предоставлением земельных участков, определяется специальным положением, утвержденным Рос-лесхозом в 1994 году [6].
Для получения разрешения на использование участка лесного фонда юридические лица и граждане, заинтересованные в предоставлении земельных участков, обращаются с заявлением в орган исполнительной власти района.
В соответствии с этим положением подготовка документации по переводу и (или) изъятию земель осуществляется территориальными органами Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству. При этом проверяется правильность использования ранее отведенных земель, а также состояние работ по рекультивации нарушенных земель. Это относится и к изымаемым нелесным землям.
При достаточной обоснованности заявления по поручению органа исполнительной власти района комитеты по земельным ресурсам и землеустройству осуществляют подготовку землеустроительного дела, в состав которого входят:
• акт выбора участка с чертежом (планом) его расположения;
• соответствующие документы о финансировании;
• копия генерального плана размещения всех объектов строительства на испрашиваемом участке с указанием очередности освоения по годам;
• проект рекультивации земель или проект снятия, сохранения и использования плодородного почвенного покрова;
• акт технического обследования лесных площадей, испрашиваемых к отводу из со-
става лесного фонда с заключением органа управления лесным хозяйством или пользователя лесного фонда и план лесного участка (выкопировка с планшета);
• справка соответствующего территориального геологического управления - об отсутствии на выбранном участке полезных ископаемых, а при их наличии - разрешение органов Госгортехнадзора на застройку указанного участка;
• заключение районного комитета по земельным ресурсам и землеустройству, комитета по охране природы, санэпидемстанции и другие документы.
При переводе лесных земель в нелесные одновременно решается вопрос о предоставлении земельного участка, об условиях его изъятия и платы.
Администрация района (города) рассматривает материалы землеустроительного дела о переводе лесных земель в нелесные в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, принимает постановление, которое вместе с землеустроительным делом направляется органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании согласований с органом управления лесным хозяйством и соответствующими службами (экологическими, природоохранными, здравоохранения, архитектурно-планировочными и другими) принимает постановление о переводе лесных земель в нелесные, а также об изъятии нелесных земель или дает обоснованный отказ, если испрашиваемые земли относятся к лесам II и III групп. В отношении земель лесов I группы орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимает постановление и обращается в Правительство Российской Федерации с просьбой о разрешении перевода лесных земель в нелесные и изъятия нелесных земель.
Адресованная Правительству Российской Федерации просьба вместе с землеустроительным делом направляется на заключение в МПР России - для земель лесхозов МПР России и лесхозов военного ведомства или Роскомзем - для лесов совхо-
зов, колхозов и других сельскохозяйственных формирований.
Правительство Российской Федерации на основании заключений МПР России или Роскомзема и материалов землеустроительного дела принимает распоряжение о переводе лесных земель в нелесные или дает обоснованный отказ.
Распоряжение Правительства Российской Федерации о переводе лесных земель в нелесные является основанием для изъятия земель лесного фонда и предоставления их в пользование.
Перевод лесных земель в нелесные и (или) изъятие земель лесного фонда в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и лесопользованием, оплачивается заинтересованными лицами в случае принятия государственными органами соответствующего решения. Размер платы и порядок ее взимания регламентируются Лесным кодексом Российской Федерации [1], Земельным кодексом Российской Федерации [2], Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 года» [3] и постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2002 года № 278 «О размере, порядке взимания и учета платы за перевод лесных земель в нелесные и за изъятие земель лесного фонда в 2002 году» [5].
В 2002 году действие статьи 63 Лесного кодекса Российской Федерации, в которой определялся порядок взимания и установления размера платы, приостановлено Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год». Этим Федеральным законом устанавливалось, что в 2002 году размер платы за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда, порядок взимания и учета указанных средств определяются Правительством Российской Федерации. Правительство Российской Федерации своим постановлением от 29 апреля 2002 года № 278 определило этот порядок и размер платы. Проанализируем этот порядок.
Размер платы за перевод лесных земель в нелесные и за изъятие земель лесного фонда определяется на основе соответствующих базовых размеров платы. Базовые
размеры платы за перевод лесных земель в нелесные установлены для резервных лесов III группы, дифференцированных по группам древесных пород и классам бонитета (показателя продуктивности лесов).
При расчете размера платы за перевод лесных земель в нелесные и за изъятие земель лесного фонда применяются коэффициенты, учитывающие:
• экологическую составляющую оценки земель лесного фонда;
• состояние лесного фонда;
• в отдельных административных районах субъекта Российской Федерации - социально-экономические условия региона;
• срок перевода лесных земель в нелесные без их изъятия из состава земель лесного фонда.
Размер платы за перевод лесных земель в нелесные определяется путем умножения базового размера платы за перевод лесных земель в нелесные на коэффициенты, учитывающие экологическую составляющую оцениваемых земель, состояние лесного фонда, социально-экономические условия района и срок перевода.
Размер платы за изъятие лесных земель лесного фонда определяется путем умножения суммы базового размера платы за перевод лесных земель в нелесные и базового размера платы за изъятие земель лесного фонда на названные коэффициенты. Пример базового размера платы за перевод лесных земель в нелесные и базовый размер платы за изъятие земель лесного фонда приведен по Сахалинской области в таблице 2. Коэффициенты, учитывающие экологическую составляющую и другие факторы, приведены в таблице 3.
Размер платы за изъятие нелесных земель лесного фонда определяется равным
0,5 минимального размера платы, принятого за изъятие лесных земель лесного фонда в том административном районе субъекта Российской Федерации, в котором происходит изъятие.
Расчет размера платы за перевод лесных земель в нелесные и за изъятие земель лесного фонда осуществляет Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные органы.
Таблица 2
Базовые ставки платы за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда в Сахалинской области, тыс. р./га
Группы древесных пород Базовые ставки платы
за перевод лесных земель в нелесные земли за изъятие земель лесного фонда
Хвойные 1-2 классов бонитета 31,0 178,0
Хвойные 3-4 классов бонитета 19,8 119,0
Хвойные 5 и ниже классов бонитета 9,9 81,0
Мягколиственные 1-2 классов бонитета 23,2 178,0
Мягколиственные 3-4 классов бонитета 14,9 119,0
Мягколиственные 5 и ниже классов бонитета 7,4 81,0
Нелесные земли 44,2
Таблица 3
Поправочные коэффициенты к базовому размеру платы
Факторы Коэффициент к базовому размеру платы
Леса I группы: запретные полосы по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов 4
Леса I группы: запретные полосы, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб 6
Леса III группы освоенные 1,5
Лесные непокрытые лесной растительностью площади (гари, вырубки, прогалины, погибшие древостои, пустыри и т. д.) 0,9
Участки лесных земель, покрытых лесной растительностью, на которых в силу естественных географических условий не могут произрастать древесные породы, а также участки, занятые рединами 0,75
Срок перевода: до 5 лет 0,4
Срок перевода: 6-10 лет 0,5
Срок перевода: 11-15 лет 0,65
Срок перевода: более 20 лет 1,0
Плата за перевод лесных земель в нелесные и за изъятие земель лесного фонда перечисляется в установленном российским законодательством порядке юридическими и физическими лицами, в интересах которых осуществляются указанные перевод и изъятие земель, на лицевые счета по учету доходов федерального бюджета, открытые органами федерального казначейства.
Плата за перевод лесных земель в нелесные и за изъятие земель лесного фонда осуществляется в сроки, устанавливаемые территориальными органами Министерства природных ресурсов Российской Федерации, но не позднее 2 месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения Правительства Российской Федерации.
Документами, подтверждающими оплату перевода лесных земель в нелесные и изъятия земель лесного фонда, являются выписки со счетов органов федерального казначейства, получаемые территориальными органами Министерства природных ресурсов Российской Федерации.
Описанный порядок расчета платы действовал в течение 2002 года. На 2003 год вступает в действие положение статьи 58 Земельного кодекса Российской Федерации: «порядок возмещения потерь лесного хозяйства утверждается Правительством Российской Федерации».
Как видно из сказанного, размер платы при использовании земель лесного фонда в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, зависит от того, будут или не будут изъяты и исключены лесные земли из состава земель лесного фонда. В принципе допустимо любое решение, если предполагаемый срок пользования этими лесными землями будет менее 25 лет. Если предполагаемый срок использования лесных земель равен или превышает 25 лет, то изъятие земель необходимо [4].
Такая двойственная возможность принятия решения приводит к большим потерям доходов государственного бюджета, что видно из следующего примера, взятого из практики использования земель лесного фонда в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и лесопользованием.
Иностранная нефтедобывающая компания предполагает строительство трубопроводов для перекачки нефти и газа, буровых площадок и других сооружений. Предполагаемый срок действия сооружений составляет 45 лет. Проектируемые сооружения будут располагаться на землях разных категорий, в том числе и на землях лесного фонда - частично на лесных землях, частично на нелесных землях разных групп леса и категорий защитности. Испрашиваемая площадь земель лесного фонда составляет 962,2 га, в том числе 878,5 га лесных земель и 83,7 га нелесных земель. Предполагаемая плата за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель из состава земель лесного равна 164,5 млн р., в том числе за изъятие нелесных земель -4 млн р. Кроме того, в течение названного периода времени за использование земель должна быть выплачена арендная плата в сумме 112,2 млн р.
Нефтедобывающая компания, ориентируясь на законодательство России, подала заявку на использование земель лесного фонда на срок 20 лет, предполагая в будущем продлить срок использования территории лесного фонда. Из-за снижения заявленного срока пользования появилась возможность не производить изъятие земель из состава земель лесного фонда. В результате этого сумма разовых платежей за перевод лесных земель в нелесные и за изъятие земель сократилась со 164,5 млн р. до 17,2 млн р. Одновременно с этим отпала необходимость внесения арендной платы. Таким образом, доходы государственного бюджета снизились на 94 процента, а чистые потери государственного бюджета составили 259,5 млн р. Суммарные (за период использования) потери государства с 1 га используемых земель лесного фонда составили 270 тыс. р. или 6 тыс. р. в год с 1 га.
Точный размер площади земель лесного фонда, находящихся в промышленном использовании, никому не известен. По нашим оценкам, он составляет не менее 2,0-2,5 млн га. Поскольку платежи за перевод и изъятие земель лесного фонда только введены в широкую практику, то большая часть земель лесного фонда использу-
ется промышленностью бесплатно. Вследствие этого государственный бюджет ежегодно не добирает 12-15 млрд р., что в несколько раз больше суммы лесного дохода, получаемого государством в виде платы за древесину, отпускаемую на корню.
Резюме
Сложившаяся в годы централизованно планируемой экономики система понятий и методов правового регулирования отношений, возникающих при использовании земель лесного фонда в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и лесопользованием, не отвечает условиям формирующейся многоукладной рыночной экономики. Существует определенное противоречие между лесным и земельным законодательством. Произошедшие в последние годы изменения в лесном и земельном законодательстве не привели к коренным изменениям, что грозит большими потерями доходов государственного бюджета, деформирует систему рыночных цен, мешает развитию нормальной рыночной конкуренции.
В лесном и земельном законодательстве целесообразно перейти на систему понятий, принятых ФАО и используемых в странах с рыночной экономикой. Сказанное прежде всего касается таких понятий, как «лес», «лесные земли», «лесной фонд» и других понятий. Эта мера поможет решить внутренние проблемы при организации использования земель лесного фонда страны и облегчит сопоставимость характеристик
российских лесов с лесами других стран. «Цена» обсуждаемых проблем в несколько раз превышает сумму лесного дохода страны, получаемого за древесину, отпускаемую на корню.
Использованная литература
1. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года № 22-ФЗ.
2. Земельный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-Ф3.
3. Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» (Закон, приложения 2-5).
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1997 года № 1200 «О порядке перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда».
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2002 года № 278 «О размере, порядке взимания и учета платы за перевод лесных земель в нелесные и за изъятие земель лесного фонда в 2002 году».
6. Положение о порядке рассмотрения ходатайств о переводе лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом. Утверждено приказом Рослесхоза от 29 марта 1994 года № 69.
Господа!
Напоминаем Вам, что агентства - распространители печатной продукции закончили подписную кампанию на I полугодие 2003 года.
Однако в суете будней Вы, может быть, забыли подписаться на журнал «Имущественные отношения в Российской Федерации».
Не огорчайтесь!
На наше издание можно ПОДПИСАТЬСЯ В ЛЮБОЙ ДЕНЬ И ЧАС
через редакцию
