CC BY
70
ао1: 10.26347/1607-2502201709-10042-048
ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ НАЧАЛЬНОЙ «МАКСИМАЛЬНОЙ» ЦЕНЫ КОНТРАКТА ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ЛЕКАРСТВЕННЫХ ПРЕПАРАТОВ
С.Г. Боярский, А.В. Зотов
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», Москва, Россия
Рассмотрена практика применения различных методов определения начальной «максимальной» цены контракта при проведении государственных закупок лекарственных препаратов. Определены проблемные области при использовании данных методов и причины, приводящие к завышению соответствующих расходов.
Ключевые слова: начальная цена, контракт, государственные закупки, лекарственные препараты, методы обоснования цены
Авторы заявляют об отсутствии возможных конфликтов интересов.
THE PROBLEM OF DETERMINING
THE INITIAL MAXIMUM CONTRACT PRICE
IN PUBLIC PROCUREMENT OF MEDICINES
S.G. Boyarsky, A.V Zotov
National research University «Higher school of Economics», Moscow, Russia
The practice of applying various methodsfor determining the initial maximum contract pricefor the procurement ofmedicines has been examined. The problem areas were identified when using these methods and the reasons leading to an overestimation of the corresponding costs in public procurement.
Keywords: initial price, contract, state procurements, medicines, price justification methods
Особое социальное и политическое значение лекарственного обеспечения обусловлено тем, что решения, принимаемые о государственных расходах на лекарственные препараты (ЛП), влияют на уровень экономического благополучия и социальную защищенность многих людей, в первую очередь, пациентов и членов их семей. Условия обращения ЛП в стране также влияют на деятельность медицинских работников, производителей ЛП и всех, кто осуществляет их движение по товаропроводящей цепи.
Authors declare lack of the possible conflicts of interests.
Острый интерес общества к проблемам лекарственного обеспечения вызван большим объемом средств бюджетов различных уровней и внебюджетных средств, направляемых на эту строку расходов (табл. 1).
Различные источники информации называют разные объемы злоупотреблений при государственных закупках ЛП [2, 3], утверждая, что более 10% [4] выделенных средств можно было бы сэкономить, если бы закупки проводись без нарушений. Очевидно, что одним из наиболее рас-
Таблица 1 Объем государственных закупок лекарственных препаратов в 2013—2015 гг.
Год Закупки медицинских организаций, млрд руб. Закупки в рамках льготного лекарственного обеспечения, млрд руб. Итого, млрд руб.
2013 182,4 84,3 266,7
2014 209,6 84,4 294,0
2015 221,8 101,0 322,8
Источник: аналитический доклад DSM Group «Фармацевтический рынок России. Итоги 2015 г.» [1].
пространенных и вызывающих высокий общественный резонанс нарушений является завышение начальной (максимальной) цены контракта. В этой связи целью настоящего исследования был поиск критических точек в определении начальной (максимальной) цены контракта и определение способов минимизации возможностей злоупотреблений в сфере государственных закупок ЛП.
МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ
В качестве эмпирической базы послужили следующие источники информации:
— данные о состоявшихся и планирующихся торгах по закупкам ЛП в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ, размещенные на сайте http:// zakupki.gov.ru/;
— информация о предельных отпускных ценах ЛП из Государственного реестра предельных отпускных цен с сайта http://grls.rosminzdrav.ru/;
— данные о ценах на ЛП на портале медицинской информационно-справочной сети http://www.ros-med.info/;
— данные о ценах на ЛП на интернет-портале ЗдравСити http://zdravcity.ru/.
РЕЗУЛЬТАТЫ И ОБСУЖДЕНИЕ
Начальная (максимальная) цена контракта (НМЦК) — это предельная цена по контракту (по одному лоту), определяемая заказчиком в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке, а также в плане-графике для каждого объекта закупки. НМЦК является стартовой ценой для конкурентных процедур заку-
пок, соответственно от правильности расчета НМЦК зависит несколько важнейших аспектов закупочной деятельности заказчика:
— заявки, в которых предложение о цене превышает НМЦК, подлежат отклонению;
— способ определения поставщика — электронный аукцион, запрос котировок или закупка у единственного поставщика;
— расчет объема обеспечения заявок и обеспечения исполнения контракта участников закупки;
— порядок и способ применения антидемпинговых мер при проведении конкурса и аукциона
[5].
Учитывая тот факт, что нередко в конкурсе на заключение контракта о закупках ЛП может участвовать несколько торговых наименований в рамках одного международного непатентованного наименования (МНН), использование только цены более дорогого лекарственного препарата в качестве расчетной способно увеличить НМЦК, что открывает дорогу к неэффективным расходам.
Законодательством предусмотрено 5 методов обоснования НМЦК, среди которых метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является самым простым и прозрачным, и потому наиболее распространенным. Однако, при его использовании государственные заказчики сталкиваются с рядом проблем:
1. Низкое качество обработки запросов на предоставление коммерческих предложений сотрудниками оптовых компаний, обусловленное высокой нагрузкой на последних в силу многократного превышения количества государственных заказчиков над числом компаний, способных участвовать в государственных закупках. В ответ на запрос о предоставлении коммерческого предложения по перечню ЛП, планируемых к закупке, компания всегда будет выбирать те из них, на которые наиболее целесообразно отвечать и в которых выгодно участвовать в условиях ограниченного времени, тем более, что ответ поставщиков на запросы цены не является обязательным.
2. Наличие у одного поставщика связанных между собой юридических лиц, что неизбежно влечет за собой риски ситуации, когда де юре у государственного заказчика имеются коммерческие предложения от разных компаний, но
де факто за ними стоит одно и то же физическое лицо в качестве учредителя либо одно юридическое лицо. То есть за полученными коммерческими предложениями могут стоять связанные общими интересами компании, что подрывает фундаментальный принцип необходимости конкуренции. Пример использования формального подхода к определению НМЦК представлен в табл. 2. Данные таблицы показывают, что разница в ценах на различные МНН ЛП в представленных коммерческих предложениях составляет ровно по 3 руб. в каждом случае.
В табл. 3 приведен другой пример использования формального подхода к определению
Пример формального
НМЦК. Разница в ценах на лекарства в различных коммерческих предложениях так же, как и в табл. 2, составляет фиксированную сумму, по 2 или 3 руб. для разных позиций.
3. Сложность прогнозирования цен в долгосрочном периоде в нестабильных макроэкономических условиях ведения деятельности, что неизбежно подталкивает компанию к завышению цен в коммерческих предложениях, чтобы покрыть возможные риски, которые возникнут при исполнении контракта.
4. Распространенная практика возврата залога после исполнения контракта, при том, что контракты чаще всего закрывают в конце кален-
Таблица 2
расчета НМЦК (1)
Ед. измер. Кол-во уп. КП 1 КП 2 КП 3 Ср. Ср.
МНН цена за ед., руб. сумма, руб. цена за ед., руб. сумма, руб. цена за ед., руб. сумма, руб. цена, руб. сумма, руб.
Лизиноприл уп. 7500 59,80 448 500 56,80 426 000 62,80 471 000 59,80 448 500
табл. 10 мг № 30
Лизиноприл уп. 2500 46,70 116 750 43,70 109 250 49,70 124 250 46,70 116 750
табл. 5 мг № 30
Индапамид табл. уп. 6200 21,10 130 820 20,50 127 100 21,70 134 540 21,10 130 820
покрытые оболоч-
кой 2,5 мг № 30
Амлодипин уп. 3300 30,55 100 815 27,55 90 915 33,55 110 715 30,55 100 815
табл. 10 мг № 30
Итого, руб. 796 885 753 265 840 505 796 885
Примечание. В табл. 2, 3 МНН — международное непатентованное наименование; КП — коммерческое предложение; ед. измер. — единицы измерения; уп. — упаковка; ср — средняя.
Источник: документация об электронном аукционе на право заключить государственный контракт на поставку в 2016 г. лекарственного препарата: средства, влияющие на сердечно-сосудистую систему, для обеспечения отдельных категорий граждан за счет средств бюджета Астраханской области.
Таблица 3
Пример формального расчета НМЦК (2)
Ед. измер. Кол-во уп. КП 1 КП 2 КП 3 Ср. Ср.
МНН цена за ед., руб. сумма, руб. цена за ед., руб. сумма, руб. цена за ед., руб. сумма, руб. цена, руб. сумма, руб.
Лизиноприл табл. 10 мг № 30 уп. 2800 72,8 203 840 69,8 195 440 66,8 187 040 69,8 195 440
Лизиноприл табл. 5 мг № 30 уп. 600 50,6 30 360 52,6 31 560 54,6 32 760 52,6 31 560
Итого, руб. 234 200 227 000 219 800 227 000
Источник: документация об электронном аукционе на право заключить государственный контракт на поставку в 2016 г. лекарственного препарата: средства, влияющие на сердечно-сосудистую систему, для обеспечения отдельных категорий граждан за счет федерального бюджета.
дарного года, даже если поставка состоялась раньше. К этой же проблеме можно отнести и необходимость использования банковских гарантий, что в свою очередь, формируя соответствующие издержки поставщика, ведет к удорожанию контракта. Так, например, стоимость комиссии при пользовании банковской гарантией Банка АКБ «Абсолютбанк» (ПАО) на сумму 20 тыс. руб. сроком на 365 дней (при условии 5% размера залога от некрупного аукциона на 400 тыс. руб.) будет равна 2500 руб., что однозначно компанией-поставщиком будет учитываться при формировании НМЦК [6]. При этом средняя ставка по кредитам для бизнеса по данным сентября 2016 г. составляла 17,31% [7], то есть при использовании кредитных средств в качестве залоговой суммы исполнения контракта на ту же сумму и те же сроки составит 3462 руб.
5. Сложность возврата дебиторской задолженности. При этом отвлекаются финансовые средства из оборота, что ведет к дополнительным издержкам поставщика, которые также могут вноситься в цену ЛП, входящих в контракт в рамках программы по управлению рисками компании. От подобных проблем частично защищены компании, имеющие статус субъектов малого предпринимательства, и оплата которым за поставленный товар должна быть произведена государственным заказчиком в течение 30 дней после осуществления поставки, если это соответствующим образом отражено в контракте. Подобную меру целесообразно применить и для остальных, не обладающих указанным статусом с целью значительного снижения затрат поставщиков, а в конечном счете — и госзаказчиков.
6. Еще одна проблема состоит в том, что, так как в рамках одного МНН нередко зарегистрировано несколько торговых наименований ЛП, то компании, формирующие коммерческое предложение, для повышения маржинальности контракта, ориентируясь на МНН, могут вносить в расчет данные торговых названий ЛП, которые будут стоить дороже (табл. 4).
Соответственно компания, внося в коммерческое предложение ЛП определенного фарм-производителя, способна увеличить НМЦК в несколько раз, аргументируя свою позицию отсутствием соглашений на поставку с иными производителями, предлагающими более дешевую
Таблица 4
Сравнительный анализ цен на анальгин 500 мг, не входящий в перечень ЖНВЛП, различных фармпроизводителей
Производитель Расфасовка (количество таблеток в упаковке) Цена, пересчитанная на 10 таблеток, руб.
Фармстандарт-Лексредства ОАО 20 17,90
Анжеро-Судженский ХФЗ 20 33,35
Дальхимфарм 10 10,50
Медисорб 10 10,30
Обновление ПФК 20 22,00
Марбиофарм 20 17,70
Источник: данные сайта http://zdravcity.ru/ на 15 апреля 2017 г. [8].
продукцию или же ссылаясь на наличие временной дефектуры по более дешевым ЛП.
Таким образом, применение метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), имеющего статус приоритетного при формировании НМЦК несет в себе различные риски, прежде всего из-за наличия прямой экономической заинтересованности компаний, предоставляющих коммерческие предложения государственным заказчикам, а также из-за сложности устройства фармацевтического рынка, особенно ценообразования на ЛП.
При всей кажущейся простоте тарифного метода при его применении на практике можно столкнуться с отдельными трудностями. Сложная ситуация возникает, когда в отношении одного МНН в Государственном реестре предельных отпускных цен зарегистрировано несколько цен разных производителей. Вопрос заключается в том, какое из значений предельной отпускной цены использовать заказчику для расчета НМЦК. Законодательно этот вопрос не урегулирован, и как следствие практика его применения довольно противоречивая. Ссылаясь на принципы развития конкуренции и недопущения ее ограничения, Минэкономразвития РФ в своих разъяснениях от 13.03.2015 г. №Д28и-592 указало, что для целей расчета НМЦК необходимо выбирать максимальное значение зарегистрированной предельной отпускной цены [9, 10]. Однако такой подход непременно способен приводить к завы-
Таблица 5
Анализ применения тарифного метода при закупках лекарственного препарата топирамат
в различных регионах
Субъект Федерации Особенность тарифного метода № извещения
Астраханская область Волгоградская область Ростовская область Пермский край Хабаровский край Зарегистрированная цена производителя плюс НДС Предельная оптовая цена плюс НДС Предельная оптовая цена плюс НДС (1) Зарегистрированная цена производителя плюс НДС (2) Зарегистрированная цена производителя плюс НДС Предельная оптовая цена плюс НДС 012520000071600353, 0125200000717000048 0329200062216002620 0358200036216000491, 0358200030316000244 0156200000516000104, 0156200009916000464 0122200002516006828
шению НМЦК, что очередной раз доказывает наличие повышенных рисков возникновения невынужденных бюджетных трат при использовании тарифного метода в данном виде.
Изучение практики применения тарифного метода позволяет увидеть разницу в подходах, применяемых в различных регионах, даже географически близких друг к другу. В качестве примера нами проанализирован ряд конкурсных заявок на закупку лекарственного препарата топирамат в нескольких регионах (табл. 5).
В то же время производители регистрируют предельные отпускные цены ЛП, зачастую различающиеся многократно в рамках одного МНН. На примере лекарственного препарата галопери-дол (таблетки 5 мг, № 50) показаны различия предельной отпускной цены на препарат от разных производителей (табл. 6).
Таким образом, анализ тарифного метода показал, как неоднозначная трактовка понятия предельной отпускной цены способствует возникновению ряда сложностей и приводит к существованию фактически различных подходов к формированию НМЦК в разных регионах.
Иные методы используются крайне редко и в целом вряд ли исходно были сформулированы для целей определения НМЦК на поставку ЛП, однако все же нашли свое применение и в данной области. Так, при поставке лекарственного препарата топирамат (50 мг № 60) в Челябинской области расчет проведен по лекарственному препарату топамакс (капсулы для приема внутрь 50 мг № 60) — за основу взята зарегистрированная цена производителя и применена среднерасчетная оптовая наценка 5%, а также НДС.
Очевидно, что в поиске путей повышения эффективности государственных расходов на закупку ЛП ценообразование не может ограничиваться инструментарием, предлагаемым законодательством в настоящее время, в частности действующими методами определения НМЦК. В частности, при проведении государственных закупок в рамках пилотных проектов, например с использованием механизмов разделения рисков, следует ожидать внедрения новых моделей ценообразования. Следует тем не менее отметить, что ключевой регулятор — Федеральная антимоно-пальная служба — выражает в адрес данных пилотных проектов свое неодобрение, которое прежде всего основано на снижении возможности задействования при этом конкурентных механизмов, что, по мнению службы, негативно скажется на рынке [12].
Таким образом, рассмотренные проблемные области при определении НМЦК имеющимися
Таблица 6
Разница в предельных зарегистрированных ценах на лекарственный препарат галоперидол 5 мг № 50
Производитель Предельная цена, руб. Дата регистрации цены Номер решения
Гедеон Рихтер 46,44 06.04.2017 160/20-17
Озон 60,48 03.03.2010 1620-Пр/10
Авексима 27,27 11.11.2016 943/20-16
Биоком 16,10 30.01.2017 35/20-17
Алси 14,82 05.08.2016 644/20-16
Источник: данные Государственного реестра предельных отпускных цен [11].
способами остро ставят вопрос о необходимости содержательной профессиональной дискуссии по поводу изменения существующей практики.
Несмотря на то что с введением в действие Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ [13] прозрачность государственных закупок в целом и закупок ЛП в частности повысилась, представляется необходимым принятие комплекса дополнительных мер по уточнению ряда процедур и возможности задействования институциональных экономических механизмов:
— совершенствование существующих и выработка новых формализованных инструкций по всем процессам осуществления процедуры торгов в форме простых алгоритмов действий, не позволяющих двойных трактовок как в случае тарифного метода и предельной зарегистрированной цены;
— оптимизация системы профессиональной подготовки специалистов в области государственных закупок ЛП с учетом современных требований и особенностей функционирования фармацевтического рынка в РФ;
— использование неформальных методов борьбы с нарушителями законодательства, таких как компетентное широкое освещение процесса в СМИ;
— формирование профессиональной этики среди специалистов, занимающихся государственными закупками.
Требуются экономические инструменты стимулирования государственных заказчиков к заключению контрактов по наиболее низким ценам, тогда как в настоящее время обязанность заказчика сводится только к обеспечению строгого выполнения соответствующей процедуры. Необходимо повсеместно уходить от использования для расчета НМЦК цены прошлых контрактов, поскольку велика вероятность того, что аукцион не состоится, что приведет к возникновению непрямых финансовых и временных издержек, обусловленных необходимостью объявлять аукцион заново. Следует рассмотреть возможность отмены необходимости обеспечения контрактов, поскольку это прямой путь к увеличению НМЦК и, следовательно, к удорожанию контракта. Другим путем снижения НМЦК является грамотная работа по установлению жесткой пла-
тежной дисциплины со стороны госзаказчика, возможно с введением в контракты опции по обязательству производить оплату в течение 30 дней с момента поставки товара по аналогии с условиями закупок у субъектов малого предпринимательства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Аналитический доклад DSM Group «Фармацевтический рынок России. Итоги 2015 года». С. 40, 60. Доступно по: http://www.dsm.ru/docs/analytics/Annual_report_ 2015_DSM_web.pdf Ссылка активна на 07.08.2017.
2. Рувинский В. На воре цифра горит. Коммерсантъ-Деньги. 2016; 38: 13.
3. Франскевич О.И. Классификация антиконкурентных соглашений при проведении торгов (на примере закупок для нужд здравоохранения). Юрист. 2017; 1: 18—22.
4. Рувинский В. Карта честности. Коммерсантъ-Деньги. 2017; 3 (1112).
5. Пахомов Ю.Г., Пахомова Л.М. Проблемные вопросы определения начальной (максимальной) цены контракта, контракта, заключаемого с единственным поставщиком, (подрядчиком, исполнителем) в рамках контрактной системы. ARS ADMINISTRANDI (Искусство управления). 2014; 3: 16—25.
6. Информация портала АКБ «Абсолют Банк» (ПАО). Доступно по: http://absolutbank.ru/. Ссылка активна на 07.08.2017.
7. Информация портала banki.ru. Доступно по: http:// www.banki.ru/. Ссылка активна на 07.08.2017.
8. ЗдравСити. Результаты поиска «Анальгин». Доступно по ссылке: http://zdravcity.ru/search.php?order=Y&what= %D0%B0%D0%BD%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0% B3%D0%B8%D0%BD. Ссылка активна на 07.08.2017.
9. Песегова Т.Н. Тарифный метод обоснования НМЦК при закупке лекарств и медизделий. Здравоохранение. 2016; 5: 78—83.
10. Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств». Доступно по: http://base.garant.ru/57427105/. Ссылка активна на 07.08.2017.
11. Государственный реестр предельных отпускных цен. Доступно по ссылке: https://grls.rosminzdrav.ru/price-lims.aspx. Ссылка активна на 07.08.2017.
12. ФАС выступила против пилотного проекта по risk sharing. Vademecum. 06.04.2017. Доступно по: https:// vademec.ru/news/2017/04/06/fas-protiv-pilotnogo-proekta-po-risk-sharing-lekarstva-abirateron/. Ссылка активна на 07.08.2017.
13. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Доступно по: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/
Поступила 28.06.2017 Принята к опубликованию 18.08.2017
REFERENCES
1. Analytical report of DSM Group «Pharmaceutical market in Russia. Results of 2015». P. 40, 60. Available at: http:// www.dsm.ru/docs/analytics/Annual_report_2015_DSM_ web.pdf T Accessed on 08.07.2017.
2. Ruvinsky V. On the thief figure a number is burning. Kom-mersant-Money. 2016; 38: 13.
3. Franskevich O.I. Classification of anticompetitive agreements in the conduct of bidding (for example, procurement for health needs). Lawyer. 2017; 1: 18—22.
4. Ruvinsky V. Map of honesty. Kommersant-Money. 2017; 3 (1112).
5. Pakhomov Yu.G., Pakhomova L.M. Problematic issues of determining the initial (maximum) price of a contract, a contract concluded with a single supplier (contractor, executor) within the contract system. ARS ADMINIS TRANDI (Art of Management). 2014; 3: 16—25.
6. Information of the portal of JSCB Absolut Bank (PAO). Available at: http://absolutbank.ru/. Accessed on 08.07.2017.
7. Information of the portal banki.ru. Available at: http:// www.banki.ru/. The link is active on 08.07.2017.
8. Zdravcity. Search Result «Analgin». Available under the link: http://zdravcity.ru/search.php?order=Y&what=%D0
%B0%D0%BD%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%B3% D0%B8%D0 % BD. Accessed on 08.07.2017.
9. Pesegova T.N. Tariff method of justifying the initial maximum price of the contract for the purchase of medicines and medical products. Health care. 2016; 5: 78—83.
10. Federal Law of April 12, 2010 N 61-FL «On the circulation of medicines». Available for: http://base.garant.ru/ 57427105/. The link is active on 08.07.2017.
11. State register of maximum selling prices. Available at: ht-tps://grls.rosminzdrav.ru/pricelims.aspx. Accessed on 08.07.2017.
12. FAS opposed the pilot project on risk sharing. Vademecum. 04/06/2017. Available for: https://vademec.ru/news/2017/ 04/06/fas-protiv-pilotnogo-proekta-po-risk-sharing-lekarstva-abirateron/. Accessed on 08.07.2017.
13. Federal Law No. 44-FZ of 05.04.2013 (as amended on July 29, 2017) «On the contract system in the sphere of procurement of goods, works, services for ensuring state and municipal needs». Available by: http: //www.consultant. com/ document/cons_doc_LAW_144624. Accessed on 08.07.2017.
Received 28.06.2017 Accepted 18.08.2017
Сведения об авторах:
Боярский Сергей Георгиевич — канд. мед. наук, доцент кафедры управления и экономики здравоохранения, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». 101000, Москва, ул. Мясницкая, д. 20. Тел. +7(495) 621-6397; + 7(495) 772-9590. E-mail: [email protected]
Зотов Алексей Валентинович — студент магистратуры, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». 101000, Москва, ул. Мясницкая, д. 20. Тел. +7(901) 775-7214. E-mail:[email protected]
About the authors:
Boyarsky Sergey Georgievich, PhD, Associate Professor, Department of Management and Health Economics, National Research University «Higher School of Economics». 101000, Moscow, Myasnitskaya St., 20. Tel. +7(495) 621-6397; +7(495) 772-9590. E-mail: [email protected]
Zotov Alexey Valentinovich — student of magistracy, Department of Management and Health Economics, National Research University «Higher School of Economics». 101000, Moscow, Myasnitskaya St., 20. Tel. +7 (901) 775-7214. E-mail: [email protected]
