CC BY
30УДК 341 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10603
ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА МЕЖПАРЛАМЕНТСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Софья Александровна СВЕЧНИКОВА, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации E-mail: ssvech@mail.ru
Научная специальность: 12.00.10 — международное право; европейское право
Аннотация. Тема обусловлена неопределенностью понятия международно-правового статуса межпарламентских организаций в современных условиях развития международного сотрудничества. Автором проанализированы основные подходы к определению содержания международно-правового статуса межпарламентских организаций.
Ключевые слова: межпарламентская организация, правовой статус, международная правосубъектность.
Annotation. The topic is due to the presence of ambiguity in the concept of the international legal status of inter-parliamentary organizations in the modern conditions of the development of international cooperation. The author analyzed the main approaches to determining the content of the international legal status of inter-parliamentary organizations.
Keywords: inter-parliamentary organization, legal status, international legal personality.
Научный руководитель: И. А. Шулятьев, кандидат юридических наук
I ■ еятельность парламентариев давно выхо-I I дит за пределы национальных границ го-У Т-Сударств с целью участия в процессе Международной парламентской дипломатии парламентарии образуют объединения, которые именуются межпарламентскими организациями.
Не случайно в докладе председателя Группы по вопросу отношений между Организацией Объединенных Наций (ООН) и гражданским обществом Ф. Кардозо указывается на необходимость привлечения парламентариев к работе в рамках важных совещаний ООН, «принимая при этом во внимание необходимость избежать нарушения их независимого статуса».
По мнению автора доклада, влияние национальных парламентов на деятельность ООН может способствовать: укреплению глобальной системы управления; решению вопроса дефицита демократии в межправительственных отношениях; развитию представительской демократии;
установлению прочной связи между ООН и мировым общественным мнением1.
Несмотря на долгую историю развития межпарламентского сотрудничества, статус основного института данной деятельности — межпарламентской организации — отнюдь не является очевидным.
При рассмотрении международно-правового положения международных организаций, как правило, под такими организациями подразумеваются международные межправительственные организации, которые являются субъектами международных отношений наравне с государствами.
Как отмечал Г.И. Тункин, «положение о том, что международные организации могут быть и многие являются субъектами международного права... является общепризнанным, и споры по этому вопросу можно считать достоянием истории»2.
Вместе с тем вопрос объективной правосубъектности международных межправительствен -
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
ных организаций не является однозначно решенным; однако заметим, что эта тема для отдельных научных дискуссий3.
Вопрос определения международно-правового статуса межпарламентских организаций требует анализа различных точек зрения.
В частности, существует классификация4, согласно которой выделяются четыре группы данных организаций.
К первой группе относятся межпарламентские неправительственные организации, контролируемые со стороны государств — учредителей (участников) организации и обладающие ограниченной правосубъектностью, например, Конференция парламентариев Баренцева региона, Межпарламентская Ассамблея Православия и др.
Крупнейшую организацию межпарламентского сотрудничества — Межпарламентский союз (МПС) относят ко второй группе, которая представлена международными парламентскими организациями. Данный вид организаций является автономным и обладает международной правосубъектностью.
К третьей группе межпарламентских организаций относят международные парламентские специализированные «агентства», такие, как: Парламентская ассамблея Черноморского экономического сотрудничества, Ассамблея парламентариев Карибского сообщества и др.
Правосубъектность агентств носит ограниченный характер, так как данные межпарламентские организации интегрированы в структуру международных межправительственных организаций, тем не менее, они являются автономными по отношению к основной международной межправительственной организации.
Заключительную, четвертую, группу составляют парламентские органы международных межправительственных организаций, среди которых Европейский парламент, Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств, Парламентская ассамблея Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Парламент Южноамериканского общего рынка (Парламент МЕР-КОСУР) и др.
Правосубъектность парламентских органов не выходит за рамки, установленные учредительными актами основной международной межправительственной организации.
Вызывает интерес тот факт, что упомянутая ранее Группа ООН, классифицируя субъекты, участвующие во взаимодействии с данной орга-
низацией, выделяет в качестве таковых гражданское общество, частный сектор и государство, причем к последней категории субъектов относит как национальные парламенты, так и международные ассоциации парламентариев5.
В одном из документов6 ООН уделено отдельное внимание вопросу идентификации статуса межпарламентских организаций. В частности, наряду с военными и судебными органами в совещательных процессах в системе ООН имеют право участвовать национальные парламенты, осуществляющие помимо законодательной функции надзор над исполнительной властью, региональные и глобальные объединения парламентов, которые часто участвуют в обсуждениях в ООН, а также объединения парламентариев, в том числе по конкретным вопросам, например, таким, как экологическое законодательство.
Следует отметить, что ООН выделяет из числа межпарламентских организаций и привлекает в качестве наблюдателей МПС Латиноамериканский парламент, Парламентскую ассамблею стран Средиземноморья.
В частности, Генеральной Ассамблеей ООН была принята резолюция о предоставлении МПС статуса наблюдателя в Генеральной Ассамблее. В указанном документе подчеркивается «уникальный статус МПС как всемирной организации парламентов»7.
Ряд межпарламентских организаций ООН официально указывает как неправительственные организации, присваивая им различные категории консультативного статуса. В частности, общим консультативным статусом обладает Азиатский форум парламентариев по народонаселению и развитию — сеть, созданная в 1981 г. в рамках Азиатской конференции парламентариев по народонаселению и развитию, ставящая перед собой приоритеты: «гендерное равенство и расширение прав и возможностей женщин, инвестиции в молодежь и активное старение»8.
Важно проанализировать, обладает ли межпарламентская организация правосубъектностью в международных правоотношениях, является ли она международной организацией с точки зрения доктрины международного права.
В науке сложилось мнение о том, что содержание правового статуса международной организации наличие у такой организации международных прав и обязанностей, возможность приобретать права и обязанности, нести ответственность за собственные действия.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
Профессор Г.И. Тункин не исключал наличие международной правосубъектности у многих международных организаций9.
Современная наука применяет в качестве основной концепцию признания наличия у международных организаций правосубъектности, отличной от правосубъектности государств. Различие объясняется ограничением правосубъектности международных организаций в связи с выполнением целей своей деятельности. Такую правосубъектность называют функциональной международной правосубъектностью международных организаций10.
Можно сделать вывод о том, что международные межпарламентские организации обладают ограниченной правосубъектностью, содержание которой сформулировано в рамках уставного договора организации.
В качестве примера следует проанализировать содержание правового статуса МПС, основные положения которого содержатся в Уставе организации.
Так, в соответствии со ст. 1 Устава МПС представляет собой международную организацию парламентов суверенных государств. В компетенцию организации входит: координация, содействие межпарламентским связям, обмен опытом между парламентами и парламентариями всех стран; формулирование своего мнения по представляющим международный интерес вопросам с целью принятия мер парламентами и их членами; содействие защите прав человека; накопление знаний о работе представительных учреждений и развитие средств их деятельности.
МПС вправе «заключать международные соглашения, включая соглашения о сотрудничестве с национальными парламентами и межпарламентскими организациями, а также с международными межправительственными и неправительственными организациями»11.
Декларации, принимаемые организацией по актуальным международным проблемам, носят рекомендательный характер, являются одним из способов достижения поставленных МПС целей и задач и направлены на активизацию деятельности парламентов и парламентариев, «эффективно применяя вверенные им конституционные механизмы — полномочия», по принятию законов, обеспечению подотчетности правительств, распределению бюджетов и представлению интересов людей12.
Так, принятая МПС по итогам Пятой Всемирной конференции спикеров парламента Дек-
ларация13 коснулась проблем международного кризиса, связанного с пандемией СОУГО-19. Декларация содержит пункт, касающийся необходимости увеличения инвестирования сферы здравоохранения и образования. В документе обращается внимание на важность профилактики, обнаружения, тестирования, лечения опасных заболеваний, усилий по обмену информацией, опытом и передовой практикой, а также продолжения международного сотрудничества в области методов тестирования, клинического лечения, разработки вакцин.
МПС призывает к усилению поддержки развивающихся стран, которые имеют более слабые системы общественного здравоохранения и сталкиваются с большим количеством проблем при принятии рекомендованных медицинских и финансовых мер в ответ на кризис СОУГО-19.
При помощи данного документа МПС призывает к обеспечению защиты прав человека и основных свобод, в том числе во время борьбы с пандемией. Организация с пониманием относится к введению ограничений для сдерживания распространения коронавируса, однако подчеркивает необходимость, чтобы такие меры были законными, пропорциональными, временными и подлежали судебному и парламентскому надзору, напоминает о недопустимости использования данных мер в качестве предлога для подрыва и ограничения прав человека.
В научной литературе справедливо отмечается, что принимаемые в рамках межпарламентского сотрудничества документы рекомендательного характера имеют цель «привлечь общественное мнение к обсуждаемому вопросу, продемонстрировать заинтересованность государств и широких слоев общества в определенном решении»14.
Таким образом, рассмотрев содержание международно-правового статуса межпарламентских организаций, можно сделать отдельные выводы.
В частности, в научном сообществе отсутствует единый подход к пониманию международного положения межпарламентских организаций, поскольку границы правосубъектности устанавливаются учредителями рассматриваемых организаций в каждом отдельном случае и правовой статус таких организаций может быть различен.
Тем не менее существуют основания утверждать, что данный вид организаций имеет ряд схожих признаков с международными организациями в общепризнанном смысле, таких, как,
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
например, право на заключение соглашений с субъектами международного права, т.е. возможность приобретать права и обязанности.
Классификация, проводимая ООН, относит к государственным и правительственным акторам так называемые «ассоциации парламентариев» (associations of parliamentarians), указывая на возможность их образования как на региональном, так и международном уровне.
Полагаем, что межпарламентские организации относятся к данной категории правительственных акторов, участвующих в сотрудничестве с ООН.
1 Report of the Panel of Eminent Persons on United Nations-Civil Society Relations «We the peoples: civil society, the United Nations and global governance» // UN Doc. A/58/ 817. 11.06.2004. P. 13 // https://documents-dds-ny.un.org/ doc/UNDOC/GEN/N04/3 76/43/pdf/N0437643. pdf?OpenElement
2 Тункин Г.И. Теория международного права / Под общей ред. Л.Н. Шестакова. М.: Зерцало, 2000. С. 317.
3 Там же. С. 324.
4 Kissling C. The legal and political status of international parliamentary institutions, Committee for a Democratic U.N. Berlin, Germany, 2011.
5 Report of the Panel of Eminent Persons on United Nations-Civil Society Relations «We the peoples: civil society, the United Nations and global governance» ...
6 The diversity of actors within the UN System // https:// www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/ppif/Actors% 20within%20the%20UN%20System.doc
7 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 57/32 от 19.11.2002 г. // https://undocs.org/ru/A/RES/57/32
8 Офиц. сайт Азиатского форума парламентариев по народонаселению и развитию // https://www.afppd.org/ about-afppd.php
9 Тункин Г.И. Указ. соч.
10 Капустин А.Я. Международные организации в глобализирующемся мире: Монография. М.: РУДН, 2010. С. 212.
11 Statutes of The Inter-Parliamentary Union // https:// www.ipu.org/about-ipu/statutes-and-rules-ipu
12 IPU Strategy 2017-2021 // https://www.ipu.org/resources/ publications/about-ipu/2017-01/strategy-2017-2021
13 Declaration on parliamentary leadership for more effective multilateralism that delivers peace and sustainable development for the people and planet. 20.08.2020 // http:// council.gov.ru/media/files/CtAttrqXfKbig0bY2iR90k9q NgjsJ4An.pdf
14 Любимов А.П. Российские интересы межпарламентского сотрудничества с ЕС / Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы, 2016. № 1-2. C. 24—25.
Библиографический список
1. Statutes of the Inter-Parliamentary Union // https://www.ipu.org/about-ipu/statutes-and-rules-ipu
2. Declaration on parliamentary leadership for more effective multilateralism that delivers peace and sustainable development for the people and planet. 20.08.2020 // http://council.gov.ru/media/files/ CtAttrqXfKbig0bY2iR90k9qNgjsJ4An.pdf
3. IPU Strategy 2017-2021 // https:// www.ipu.org/resources/publications/about-ipu/ 2017-01/strategy-2017-2021
4. The diversity of actors within the UN System // https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/ ppif/Actors%20within%20the%20UN%20 System.doc
5. Report of the Panel of Eminent Persons on United Nations-Civil Society Relations «We the peoples: civil society, the United Nations and global governance» // UN Doc. A/58/817. 11.06.2004. P. 13 // https://documents-dds-ny.un.org/doc/UN D0C/GEN/N04/3 76/43/pdf/N043 7643. pdf?OpenElement
6. Kissling C. The legal and political status of international parliamentary institutions, Committee for a Democratic U.N. Berlin, Germany, 2011. 75 с.
7. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 57/32 от 19.11.2002 г. // https://undocs.org/ru/ A/RES/57/32
8. Офиц. сайт Азиатского форума парламентариев по народонаселению и развитию // https:// www.afppd.org/about-afppd.php
9. Капустин А.Я. Международные организации в глобализирующемся мире: Монография. М.: РУДН, 2010. 316 с.
10. Любимов А.П. Российские интересы межпарламентского сотрудничества с ЕС / Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2016. № 1-2. C. 17—25.
11. Тункин Г.И. Теория международного права / Под общей ред. Л.Н. Шестакова. М.: Зерцало, 2000. 416 с.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2020
