CC BY
311
Коньков А.Е., Чуков Р.С.
Парламентская дипломатия и культура парламентского диалога в современной политике
Коньков Александр Евгеньевич — кандидат политических наук, доцент кафедры политического анализ, факультет государственного управления, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: Konkov AE@spa. msu. ru SPIN-код РИНЦ: 9877-4110
Чуков Роман Сергеевич — кандидат политических наук, научный сотрудник, Институт экономики РАН, Москва, РФ. E-mail: roman@chukov. org SPIN-код РИНЦ: 5556-6873
Аннотация
Статья посвящена рассмотрению парламентской дипломатии как набирающему значимость международному политическому инструменту взаимодействия между государствами и обществами. В контексте расширения числа негосударственных акторов современной мировой политики парламент рассматривается как институт, представляющий одновременно и государство, и избравшее его гражданское общество. В статье анализируется практика российской парламентской дипломатии последних лет, выделяются наиболее значимые события и новые форматы работы, подчёркивается усиление вовлечения обеих палат Федерального Собрания — Совета Федерации и Государственной Думы — в реализацию внешней политики Российской Федерации как в двустороннем, так и в многостороннем контексте. В качестве примеров последнего рассматривается деятельность и участие российских парламентариев в Межпарламентском союзе, парламентских ассамблеях Совета Европы и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Межпарламентской ассамблее СНГ и Парламентской ассамблее ОДКБ, межпарламентском диалоге в рамках БРИКС. Особым предметом рассмотрения становятся возможности парламентской дипломатии в урегулировании глобальных и региональных конфликтов и кризисов: на основе ретроспективного рассмотрения ряда кейсов анализируется практика приложения соответствующих навыков и институциональных ресурсов парламентской дипломатии, подчёркивается специфика культуры парламентского диалога, которая оказывается востребованной в условиях сложных политических отношений на мировой арене. Констатируется отсутствие чёткой инфраструктуры парламентской дипломатии, которая в большей степени носит дополняющий характер и реализуется через индивидуальные двусторонние инструменты взаимодействия и парламентское измерение (ассамблеи) действующих международных организаций, что вместе с тем не мешает находить результативные подходы к решению имеющихся проблем.
Ключевые слова
Парламентская дипломатия, публичная дипломатия, урегулирование конфликтов, антикризисное управление, государственное управление, парламентаризм, культура парламентского диалога.
DOI: 10.24411/2070-1381-2019-10021 Введение
Парламентская дипломатия стала привлекать к себе особое внимание относительно недавно — в контексте расширения практики вовлечения в международное взаимодействие альтернативных механизмов и активизации
инструментария дипломатии публичной1. Вместе с тем многовековой опыт парламентаризма, безусловно, богат на всевозможные формы участия парламентов и отдельных их членов в различных сферах общественных отношений, на различных уровнях политического взаимодействия, в том числе и в процессах межстранового и межгосударственного общения. Как бы то ни было, само понятие «парламентская дипломатия» было сформулировано в середине прошлого века Д. Раском — через него он описывал процедуру переговорного процесса в международной организации [Rusk 1955].
Это было актуально с точки зрения формирования культуры многостороннего диалога как в начинавшей своё развитие ООН и её производных институтах, так и в других организациях, объединявших суверенные государства, — точно так же парламенты объединяют депутатов как носителей делегированной им их избирателями власти. На тот момент было важно привнести дух парламентаризма, дискуссии, уважения другого мнения в дипломатию международных организаций, которая начала теснить дипломатию двусторонних отношений. Предотвращение конфликтов и способствование их разрешению — ключевая задача парламентской дипломатии, которая со временем ещё больше актуализировалась.
Сегодня парламентская дипломатия характеризует уже не столько дипломатию, которая активно децентрализуется и становится весьма разнообразной по природе (публичной, общественной, цифровой), сколько деятельность именно парламентов. Последние — это не просто органы государственной власти, но и легитимные представители избравших их гражданских обществ, а потому приобретают новые роли во внешней среде, позволяющие им выступать и от имени государства, и от имени общества, которые всё чаще на глобальной арене обнаруживают конкурентные интересы. Иными словами, парламент — это орган государства, а потому и выразитель дипломатии традиционной, государственной, но одновременно и представитель общества, а значит, и полноценный субъект общественной дипломатии.
Можно по-разному относиться к изменению роли государства и понятия суверенитета в современной мировой политике, однако расширение числа её акторов — уже вполне закономерная тенденция [Лебедева 2013]. Вместе с новыми негосударственными акторами приходят новые конфликты, и культура парламентаризма становится универсальной основой если не для разрешения, то хотя бы для их локализации и отказа от недиалоговых методов.
1 Парламентская дипломатия и её роль в современной политике // Rethinking Russia [Электронный ресурс]. URL: http://rethinkingrussia.ru/wp-content/uploads/2018/06/Парламентская-дипломатия-и-её-роль-в-современной-политике.pdf (дата обращения: 12.06.2019).
Новые импульсы для российской парламентской дипломатии
Наряду с другими изменениями, затронувшими практику работы российского парламента последних лет, особую роль играет расширение присутствия высшего законодательного и представительного органа страны в международном дискурсе, на так называемом «внешнем контуре» российской политики2. Всё чаще можно наблюдать вовлечение отечественных парламентариев не только в комментирование международных вопросов, но и их активное участие в различных форматах международного общения, а расширение практики включения депутатов в разного рода санкционные списки вообще можно рассматривать в контексте оценки эффективности их инициатив по защите национальных интересов на мировой арене. Если парламентариев выдавливают из мировой политики, значит, конфликт для кого-то выгоднее диалога.
В России акторами парламентской дипломатии являются обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации — Совет Федерации и Государственная Дума [Кондрашова 2008]. При этом практика межпарламентского диалога обеих палат всё активнее выходит за рамки протокольных мероприятий сугубо комитетов по международным делам — и руководство палат Федерального Собрания (во главе с обоими спикерами), и весь депутатский корпус включаются в прямой диалог со своими зарубежными коллегами, совершают рабочие поездки как в ближнее, так и в дальнее зарубежье, проводят встречи с представителями властей и гражданского общества разных стран, артикулируют новые идеи и механизмы разрешения различных международных проблем.
Представители зарубежных государств посещают российский парламент, и вновь линия нацелена не столько на поддержку существующих связей, сколько на расширение сотрудничества, поиск решений для имеющихся проблем.
Весьма показательными с точки зрения эффективности парламентской дипломатии — причем в самом широком смысле, с учетом актуальных внешнеполитических задач, — являются участившиеся зарубежные визиты спикеров палат Федерального Собрания в различные страны. Помимо сугубо символического смысла, который такого рода визиты могут иметь применительно к двусторонним связям с соответствующими государствами, они позволяют одновременно и стать
2 Коньков А.Е. Госдума и мир: интенсификация отечественной парламентской дипломатии // Российская газета [Электронный ресурс]. URL: https://rg.ru/2017/07/21/gosduma-i-mir-intensifikaciia-otechestvennoj-parlamentskoj-diplomatii.html (дата обращения: 08.08.2019).
дополнительным инструментом внешнеполитического сотрудничества, и придать необходимый импульс контактам по линии гражданских обществ, бизнес-сотрудничеству, межрегиональным и побратимским связям. Поездки спикера Вячеслава Володина в Сербию, Южную Корею, Пакистан, Иран, Азербайджан, Турцию и другие страны становились именно такого рода драйверами. Многие из этих стран вовлечены в конфликтные ситуации как глобального, так и регионального характера, и включение российских парламентариев в диалог с ними — это потенциальная возможность для новых переговорных площадок и поиска новых механизмов разрешения имеющихся сложностей.
Результативность демонстрируют и визиты в Москву парламентских делегаций других стран. По итогам встреч в Государственной Думе парламентарии все чаще выходят с совместными инициативами, которые укладываются в логику развития двусторонних связей, реализации внешнеполитических приоритетов Российской Федерации по тем или иным направлениям. Так, в ходе официального визита в Россию в 2017 году председателя Кнессета Израиля на встрече в Государственной Думе удалось договориться о совместной работе парламентариев обеих стран по сохранению исторической памяти о Второй мировой войне и противодействию попыткам пересмотра её итогов. Вскоре после этого в качестве реакции на принятую в Польше поправку к закону, позволяющую сносить памятники бойцам Красной Армии, было синхронно принято совместное заявление российского и израильского парламентов, осуждающее подобную практику глумления над общей памятью.
В российском парламенте развивается практика публичных выступлений иностранных политических деятелей. Так, с трибуны Государственной Думы в последнее время выступали президент Республики Корея Мун Чже Ин, председатель национального совета Словакии Андрей Данко, спикер нижней палаты парламента Индии Сумитра Махаджан. В Совете Федерации в 2018 году выступил президент Египта Абдель Фаттах Ас-Сиси. Расширение парламентского диалога является тем механизмом, который позволяет форсировать все сферы сотрудничества, нуждающиеся в более плотной и регулярной работе, в более внимательном отношении сторон.
Государственная Дума организует целый ряд принципиально новых как по содержанию, так и по охвату межпарламентских мероприятий, таких как ежегодный международный форум «Развитие парламентаризма», на который съезжаются представители парламентов десятков стран, международная конференция
«Парламентарии против наркотиков» (состоялась в 2017 г.), на которой парламентарии разных государств вместе с представителями международных организаций искали общие подходы к преодолению единой для всех глобальной угрозы, совещание спикеров стран Евразии (2016 г.). Последнее положило начало новому формату межпарламентского диалога, который стал на ежегодной основе проводиться в различных странах Большой Евразии — совещание уже состоялось в Южной Корее, Турции и Казахстане. Более того, этот формат — осязаемый «продукт» парламентской дипломатии, поскольку инициатива его проведения возникла в ходе интенсификации диалога между российским и южнокорейским парламентами.
Инициативы Федерального Собрания по участию во внешнеполитической дискуссии, таким образом, крайне востребованы как избирателями, которые хотят иметь прямые инструменты донесения собственных позиций до международных акторов, так и самой внешней средой, отличающейся значительной нестабильностью и уязвимостью к возникающим вызовам и угрозам.
Организация парламентских мероприятий по обсуждению актуальных вопросов мировой повестки, участие депутатов в международных конференциях, выступления в зарубежных СМИ — все это свидетельствует о том, что интерес к российским парламентариям всегда остаётся на высоком уровне и на их мнения ориентируются в восприятии России и российской политики во многих уголках мира. Развитие и совершенствование этой работы и формируют ядро самодостаточной, активной, эффективной парламентской дипломатии России в современном мире.
Развитие институтов многосторонней парламентской дипломатии
Современная дипломатия, в том числе и на парламентском уровне, не ограничивается сугубо двусторонними связями с теми или иными государствами. Большую роль играют сетевые, многоакторные формы международного взаимодействия, которые в условиях плюралистической природы представительной власти становятся наиболее действенными элементами, гармонично приложимыми к практике парламентской дипломатии, направленной на выработку и согласование подходов к решению широкого комплекса проблем в условиях высокой пестроты задействованных интересов, к разрешению любых конфликтных ситуаций [Лихачев 2009].
Объединения парламентов как самостоятельных организаций или отдельное,
парламентское измерение соответствующих международных институтов представляют,
с одной стороны, механизмы политического обеспечения объединения тех или иных
128
государств, а с другой стороны, являются широкими рабочими группами по выработке наиболее соответствующего представляемым народам видения в ключевых сферах сотрудничества.
Наиболее всеобъемлющим межпарламентским объединением в современном мире является Межпарламентский союз (МПС), основанный в 1889 году. В него входят парламенты большинства государств мира. Среди тех, кто так и не оформил в нём своё членство, остаются, например, США. В 2017 году впервые в Российской Федерации, в Санкт-Петербурге, была проведена ежегодная ассамблея (конференция) МПС, на которой состоялись выборы президента МПС (проводятся один раз в три года), которым была избрана член парламента Мексики Габриэла Куэвас Баррон.
МПС — одна из старейших международных организаций. Она более чем на полвека старше ООН, однако в широком смысле вполне может рассматриваться в качестве её парламентского измерения — как объединение парламентов большинства стран мира. Именно в такой форме — парламентского измерения международных организаций (парламентских ассамблей) — выступают многие другие межпарламентские институты. Они развиваются, например, в форматах Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Совета Европы, НАТО, Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), СНГ. Особо можно выделить парламентские ассамблеи государств, говорящих на одном языке, — например, Парламентская ассамблея франкофонии (в рамках Международной организации франкофонии) и Парламентская ассамблея тюркоязычных стран.
Российские парламентарии активно участвуют в наиболее приоритетных с точки зрения российской внешней политики межпарламентских объединениях, спикеры обеих палат Федерального Собрания председательствуют в ключевых парламентских ассамблеях на постсоветском пространстве: Валентина Матвиенко в 2019 году в очередной раз переизбрана председателем совета Межпарламентской ассамблеи (МПА) СНГ, а Вячеслав Володин с 2016 является председателем Парламентской ассамблеи (ПА) ОДКБ.
Парламентская дипломатия несёт в себе ощутимый и пока не до конца используемый потенциал придания динамики взаимодействиям в существующих форматах как раз на постсоветском пространстве. Так, например, применительно к СНГ, оценка эффективности работы которого часто ставится наблюдателями под вопрос, «парламентская дипломатия может быть использована в качестве действенного инструмента по дальнейшему укреплению и развитию Содружества как региональной
межгосударственной организации, повышению ее авторитета и влияния на мировой арене» [Косачёв 2017, 29]. В равной степени это можно отнести и к другим интеграционным объединениям, в которых действует свой парламентский трек, в том числе и в отношении Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь, где Союзным договором предусмотрено формирование двухпалатного парламента, а до его формирования действует Парламентское Собрание Союза Беларуси и России.
С момента своего основания МПА СНГ работает в целях укрепления парламентаризма и парламентской дипломатии [Парламентаризм в государствах-участниках Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств 2017], а ее одним из наиболее успешных форматов сотрудничества является содействие мониторингу выборов и совершенствование избирательного законодательства [Ткаченко 2015].
У МПА СНГ есть статус ассоциированного члена Межпарламентского союза. Как указывает К.И. Косачёв, подобный статус в МПС получают только крупнейшие парламентские международные структуры, общее число которых в Межпарламентском союзе составляет 11. Тем самым МПА СНГ обладает самостоятельными правами и обязанностями, так же как и любые другие национальные делегации, кроме права голоса и выдвижения кандидатур в органы МПС [Косачёв 2016].
Межпарламентский союз задействуется и для взаимодействия парламентариев стран БРИКС, которые регулярно проводят встречи «на полях» мероприятий МПС. Формализация парламентской дипломатии возникла на повестке дня БРИКС в 2015 году, когда Российская Федерация инициировала «парламентское измерение» БРИКС и провела отдельный парламентский форум стран БРИКС. Индия в 2016 году продолжила в рамках своего председательства в организации эту традицию и также провела такой форум. В 2017 году Китай в ходе своего председательства решил несколько снизить уровень форума, во-первых, объединив его с гражданским и академическим форумами БРИКС, а во-вторых, назвав его форумом политических партий, что дало возможность пригласить разные партии стран БРИКС. В рамках председательства ЮАР в БРИКС уже по завершении саммита лидеров рассматривался вопрос о проведении в перспективе парламентского форума объединения3.
3 Mbete's plan to launch Brics Parliamentary Forum gets the nod // The Citizen [Электронный ресурс]. URL: https://citizen.co.za/news/south-africa/2024335/mbetes-plan-to-launch-brics-parliamentary-forum-gets-the-nod/ (дата обращения: 08.08.2019).
Украинский кризис значительно повлиял на развитие и трансформацию межпарламентских связей России в 2014-2017 гг. Внешние попытки поспособствовать разрешению внутриукраинского конфликта представляют примеры как конструктивных способов обмена мнениями, так и резко конфронтационных тактик.
Так, обсуждение внутриукраинского конфликта в Донбассе в парламентских ассамблеях двух крупнейших европейских организаций, в которых принимает участие Россия, — Совета Европы и ОБСЕ — показало, что они подвержены чрезмерной политизации и предвзятости в принятии решений.
Активная лоббистская деятельность антироссийского меньшинства на фоне драматических событий 2014 года за короткое время привела к ограничению прав делегации Российской Федерации в Парламентской ассамблее Совета Европы (ПАСЕ), и дальнейшее пребывание в Ассамблее даже ставилось под вопрос — вплоть до 2019 года, когда права российской делегации были восстановлены в полном объёме. Серьезных практических последствий принятие антироссийских решений не несет (резолюции ПАСЕ имеют консультативный характер), однако традиционно получают широкую огласку и наносят определенный политический ущерб.
Большее внимание стало уделяться и Парламентской ассамблее (ПА) ОБСЕ — организации, активно ведущей миротворческую деятельность на востоке Украины и объединяющей 57 стран. В 2015 г. заместитель председателя Комитета Совета Федерации по международным делам В.М. Джабаров заявлял: «В этой структуре есть с кем вести диалог, кому разъяснять нашу позицию»4. Вместе с тем стоит отметить отсутствие единства и уверенности в поддержке даже со стороны депутатов от СНГ: партнерами России при голосованиях выступают Белоруссия, Казахстан и Армения, часто — Киргизия, Таджикистан, Азербайджан, иногда — Молдавия. Туркменистан воздерживается, а депутаты Узбекистана отсутствуют. Активно против Российской Федерации в ПА ОБСЕ выступают страны Балтии, Украина, Польша и Канада.
Однако практика показала, что и работа ПА ОБСЕ подвержена антироссийскому влиянию. Так, в 2017 г., несмотря на резкий протест России, был принят внесенный украинской делегацией проект резолюции «Восстановление суверенитета и территориальной целостности Украины», в которой содержалось
4 Комитет СФ по международным делам провел слушания, посвященные возможностям парламентской дипломатии для обеспечения общеевропейского сотрудничества // Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://council.gov.ru/events/news/56844/ (дата обращения: 15.07.2019).
осуждение действий России и обвинения в её адрес5. В июле 2018 г. были приняты еще три резолюции, посвященные якобы нарушению прав человека в России, в том числе в Крыму, а также десятилетию конфликта в Южной Осетии. Несмотря на конфронтационный и необъективный характер, они были включены в итоговую декларацию. Представители России покинули зал и не принимали участия в голосовании, а Президент ПА ОБСЕ Г. Церетели отказался признавать нарушения регламента, отмеченные главой российской делегации П.О. Толстым6.
Тем не менее как до кризиса, так и спустя пару лет после его начала межпарламентский диалог Государственной Думы с европейскими странами складывался весьма успешно: в 2012-2013 гг. Россия занимала сильные позиции в ПАСЕ и оказывала непосредственное влияние на принятие резолюций и выработку позиции Ассамблеи: А.К. Пушков был тогда председателем группы Европейских демократов, состоявшей из 83 парламентариев, и представлял ее в президентском совете ПАСЕ. При этом даже острые дискуссии по сирийскому вопросу и «делу Магнитского» не мешали конструктивному взаимодействию7. Продвигался и диалог с отдельными странами ЕС: Францией, ФРГ, Италией, Финляндией. Примечательно, что после 2014 г. именно двусторонние парламентские контакты стали основной формой межпарламентского взаимодействия со странами Европы (помимо упомянутых, например с Грецией и Австрией) в период фактического прекращения работы России в ПАСЕ. В то же время значительно расширилась география этих связей: стали развиваться контакты со странами Латинской Америки, Ираном и арабскими странами, Китаем.
Ситуация «на западном направлении» начала улучшаться в 2016 г.: в частности, Председатель ПАСЕ П. Аграмунт провел встречу с руководителями обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, а Президент ПА ОБСЕ И. Канерва — со спикером Государственной Думы. Кроме того, в мае 2016 г. состоялся первый с момента начала украинского кризиса трехсторонний диалог парламентариев России, США и Германии, призванный «восстановить культуру сузившегося межпарламентского диалога между Россией и Западом». Стороны пришли
5 ПА ОБСЕ приняла резолюцию о восстановлении суверенитета Украины // Интерфакс [Электронный ресурс]. URL: https://www.interfax.ru/world/569876 (дата обращения: 12.07.2019).
6 Российская делегация покинула зал заседаний ПА ОБСЕ // ТАСС [Электронный ресурс]. URL: https ://tass.ru/politika/5364761 (дата обращения: 12.07.2019).
7 По гамбургскому расчёту // Российская газета [Электронный ресурс]. URL: https://rg.ru/2017/07/07/pushkov-est-mnogo-voprosov-trebuiushchih-dialoga-liderov-rossii-i-ssha.html (дата обращения: 12.07.2019).
к согласию по ряду вопросов: отметили необходимость выполнения Минских соглашений, предотвращения каких-либо военных инцидентов между Россией и НАТО, усилий нераспространению ядерного оружия, сошлись в том, что Исламское государство8 представляет угрозу для России и Запада. При этом, по словам А.К. Пушкова, представители ФРГ и США настаивали на своем видении кризиса в Сирии и на Украине и пытались убедить российских делегатов изменить позицию в соответствии с ним. Они, в свою очередь, вновь разъяснили мотивы действий России. Таким образом, обе стороны высказались за предотвращение обострения отношений, однако остались при своем мнении по поводу пути достижения данной цели9.
Парламентская дипломатия и урегулирование конфликтов
Парламентаризм как инструмент вовлечения в диалог участников с разными позициями и интересами является безусловной ценностью, активно практикуемой различными технологиями разрешения конфликтов и кризисов на всех уровнях политического взаимодействия, включая и международный. Вместе с тем, как уже отмечалось, участие непосредственно парламентов в этой сфере отношений хоть и имело прецеденты, но осуществлялось ad hoc, а потому систематизации стало поддаваться лишь в последнее время, в рамках общей институализации и инструментализации парламентской дипломатии.
Нельзя не обратить внимание, что «это особенно проявилось в сирийском, ливийском кризисах, в минском процессе по Украине» [Варлен 2019, 59]. Однако, помимо наиболее актуальных конфликтных ситуаций, не меньший интерес представляют другие кейсы, которые демонстрируют международную субъектность отдельных парламентов, их способность не просто погружаться в обмен мнениями по поводу того или иного конфликта, но и нести ответственность за ожидаемый результат и, что немаловажно, за сопровождающую его риторику. Ниже приводится несколько примеров, которые отражают попытки парламентов и парламентских объединений осуществлять медиацию отдельных спорных моментов в различных странах, равно как и включаться в поиск приемлемых решений в актуальных международных кризисах.
1. Межпарламентский Союз и югославский конфликт 1992-1995 гг.
В резолюции, принятой на 89 Межпарламентской конференции 17 апреля 1993 г., впервые была обозначена необходимость отправки специальной миссии
8 Террористическая организация, запрещенная в России.
9 Пушков: трехсторонний диалог парламентариев РФ, США и Германии может стать периодическим // ТАСС [Электронный ресурс]. URL: https://tass.ru/politika/3255865 (дата обращения: 12.07.2019).
Межпарламентского Союза в Югославию для «проведения консультаций на тему прав человека и поддержки усилий по установлению мира в регионе» (Ст. 1, п. 2Ь Статута МПС). Окончательное решение было принято в марте 1994 г.: в состав миссии вошли трое парламентариев, которым были предоставлены достаточно широкие полномочия. В качестве приоритетного региона работы была определена Босния и Герцеговина, также рекомендовалось уделить внимание столкновениям в Краине. Депутатам необходимо было провести переговоры с представителями всех крупных участников конфликта, посетив основные города: Сараево, Пале, Загреб и Белград. Осознавая всю краткость отведённого на миссию срока (с 31 июля по 8 августа 1994 г.), депутаты МПС (представители Аргентины, Исландии и Австралии, а также заместитель Генерального секретаря МПС) сосредоточились на двух основных темах — продвижении переговоров о мире и соблюдении прав человека в посещенных странах.
Во всех посещенных городах парламентарии провели встречи с представителями министерств иностранных дел, различных политических сил, в том числе оппозиционных и официально не признанных (например, с председателем Ассамблеи самопровозглашенной Сербской республики Босния и Герцеговина в г. Пале), миссий и организаций ООН, Международного Комитета Красного Креста.
Стоит отметить, что выводы, к которым пришли делегаты, оказались весьма взвешенными. В частности, парламентарии отвергали любые военные решения конфликта, делая акцент на укреплении мер доверия через сотрудничество по социально-экономическим темам, и отмечали, что ответственность за происходящее (в разной степени) несут все стороны, а также некоторые третьи страны.
В числе прочего делегация Межпарламентского союза рекомендовала международному сообществу поддержать укрепление представительных институтов в посещенных странах и особенно поощрять визиты парламентских делегаций в данный регион для обмена профессиональным опытом. Парламентарии также советовали оказать техническую помощь по таким темам, как создание политических партий, избирательный процесс, структура и методы работы национальных парламентов, и, в случае если отдельные парламенты выразят желание, задействовать соответствующую программу Межпарламентского Союза. Они также отметили, что диалог между избранными представителями народов трех стран — важнейший инструмент, способствующий росту доверия и взаимопонимания, однако признали, что спонтанные контакты между парламентариями, скорее всего, будут весьма ограничены, в связи с чем планировалось организовать специальную встречу депутатов, представляющих
основные политические силы Боснии и Герцеговины, Хорватии и Социалистической Федеративной Республики Югославия, основными темами которой могли бы стать меры укрепления доверия: восстановление коммуникаций, воссоединение семей, общая нормализация бытовой жизни (ст. 94)10.
2. Европарламент и кризисы на Балканах Интересными представляются две попытки медиации конфликтов из практики Европейского парламента — разрешение политических кризисов в Албании и Македонии. Стоит отметить, что в обоих случаях Евросоюз был напрямую заинтересован в конструктивном разрешении противоречий.
После парламентских выборов 2009 г. в Албании разгорелся конфликт между проигравшей Социалистической и победившей Демократической партией. Социалисты, обвинявшие Демпартию в подтасовке результатов выборов, стали бойкотировать заседания, что препятствовало рассмотрению и принятию востребованных на тот момент законов, парализовало работу парламента в целом. Кроме того, представители обеих партий начали лоббировать свои интересы в соответствующих фракциях Европарламента — Европейской социалистической партии (ЕСП) и Европейской народной партии (ЕНП).
В сложившихся условиях председатели этих фракций Мартин Шульц и Жозеф Доль договорились о сотрудничестве и решили выступить посредниками в политическом конфликте. Спустя несколько месяцев им удалось организовать неформальную встречу в кафе глав обеих албанских партий Э. Рама и С. Бериша, председателя комитета Европарламента по внешней политике Э. Брока и комиссара ЕС по расширению Ш. Фюле. В конечном счёте много позднее албанским партиям удалось разрешить свои разногласия.
Особенностью этого случая является то, что весь процесс налаживания диалога между сторонами прошел неформально: Э. Брок участвовал во встрече по личному приглашению, подготовительная работа велась через помощников глав фракций без участия секретариата Европарламента, отдела по продвижению парламентской дипломатии и постоянной делегации, отвечающей за отношения со странами Юго-Восточной Европы. Это существенно ограничивало участвовавших в переговорах со стороны ЕС парламентариев и чиновников в способах влияния: в частности, они не
10 Report of the IPU mission to Bosnia and Herzegovina, Croatia and the Federal Republic of Yugoslavia (31 July to 8 August 1994) // IPU [Электронный ресурс]. URL: http://archive.ipu.org/misc-e/yugmisn.htm (дата обращения: 02.08.2019).
могли обещать в срок завершить переговоры о безвизовом режиме или пригрозить заморозить переговоры о вступлении Албании в ЕС, поскольку это потребовало бы официального согласования с Еврокомиссией. Так что заслугой парламентариев стала лишь организация первой личной встречи лидеров конфликтующих сторон для предварительного обмена мнениями: никаких документов или заявлений по окончании встречи подписано не было11.
В Македонии скандал разгорелся в 2015 г. после того, как оппозиционная социалистическая партия обвинила правящую партию Н. Груевского в организации тайной прослушки тысяч граждан и обнародовала некоторые записи. В стране начались массовые протесты, а в северных районах вновь вспыхнули межэтнические конфликты между албанцами и македонцами, что вызвало глубокую озабоченность Брюсселя. С посреднической инициативой официально выступил Комиссар по расширению Й. Хан, поручивший депутатам Европарламента помочь сторонам прийти к согласию.
В решении этого вопроса принимали участие представители ЕНП (Э. Кукан), ЕСП (Р. Ховитт) и Альянса либералов и демократов за Европу (И. Вайгл). Когда неформальные переговоры и поездка Й. Хана в Скопье не привели к заключению сделки, Европарламент подключил к работе свой секретариат и незадолго до этого созданный посреднический отдел, занимавшийся подготовкой, планированием и организацией переговоров. Таким образом, посредническая миссия Европарламента была институциализирована: депутаты были наделены официальными полномочиями и получили в свое распоряжение бюджетные средства. После этого конфликтующим сторонам с помощью миссии европарламентариев удалось за пять недель согласовать условия новых парламентских выборов12.
3. Парламентская ассамблея Средиземноморья и конфликты на Ближнем Востоке
Первые четыре года деятельности Парламентской ассамблеи Средиземноморья (2006-2010 гг.), которая на начальном этапе называлась Парламентская ассамблея ЕС и Средиземноморских стран, были большей частью посвящены проблематике палестино-израильского конфликта, и ассамблея в основном служила трибуной для соответствующей моральной оценки [Cofelice 2016]. В резолюциях, принимаемых ежегодно, ассамблея поддерживала «двугосударственное решение», осуждала акты
11 Lorine R. MEPs as Mediators: An Emerging Trend of Parliamentary Diplomacy? // Eustudies [Электронный ресурс]. URL: https://eustudies.org/conference/papers/download/275 (дата обращения: 11.08.2019).
12 Там же.
терроризма и блокаду Сектора Газа, призывала к примирению внутри Палестины, прекращению поселенческой политики Израиля, принятию мер укрепления доверия между Израилем и Палестиной и др.
Во время конфликта 2008-2009 гг. парламентская ассамблея развернула более активную деятельность, организуя дипломатические миссии, а также миссии по установлению фактов и расследованию инцидентов. Были проведены встречи представителей ассамблеи с политическими лидерами Египта, Иордании, Израиля и Палестины. В 2013 г. делегация парламентской ассамблеи высокого уровня посетила города Амман, Рамаллу и Иерусалим, чтобы обсудить трансграничное влияние конфликта в Сирии на динамику палестино-израильского конфликта, а также процесс мирного урегулирования.
Кроме того, ассамблея, задействуя парламентскую дипломатическую сеть контактов, всегда поддерживала усилия ООН, ближневосточного квартета и международного сообщества по возобновлению прямого и опосредованного диалога конфликтующих сторон. В феврале 2010 г. при поддержке ООН была проведена Международная встреча в поддержку палестино-израильского мира, на которой обсуждались пять ключевых вопросов: границы, статус Иерусалима, поселения, проблема беженцев и водоснабжение [Ibid., 299].
Второй этап деятельности Парламентской ассамблеи Средиземноморья (ПАС) (2011-2014 гг.) совпал с «Арабской весной» и определил новые направления деятельности.
Во-первых, ПАС в сотрудничестве с европейскими финансовыми институтами смогла оказать помощь в привлечение инвестиций в пилотные проекты на территории Египта, Иордании, Марокко и Туниса. Во-вторых, ПАС оказывала техническую помощь конституционным реформам в Тунисе и Ливии. Депутаты ассамблеи Средиземноморья оказались среди первых делегаций, принятых новым тунисским правительством, а также приняли участие в совместной с Межпарламентским союзом миссии, призванной помочь новым ливийским властям сформировать функционирующий парламент и организовали для ливийских депутатов тренинг за рубежом. Однако из-за растущей нестабильности эта программа была приостановлена. В-третьих, ПАС оказывала содействие в оказании гуманитарной помощи и работе миротворческих миссий ООН в Ливии.
Парламентская ассамблея Средиземноморья также оказалась в числе региональных акторов, приглашённых к участию в Первом гуманитарном форуме по
Сирии (Женева, 8 марта 2012 г.). 28 июня - 2 июля 2013 года депутаты ассамблеи организовали миссию, в ходе которой провели встречу с представителями ООН и сирийскими парламентариями, призвав их к снижению уровня насилия, укреплению мер по защите гражданского населения и улучшению условий доставки гуманитарной помощи. Во время консультаций члены ПАС передали представителям сирийского правительства несколько сообщений от ООН, обсудили острые вопросы (обстрелы гуманитарных конвоев ООН, незаконные поставки вооружений из третьих стран, задержания и допросы политических активистов) [Ibid., 300].
В 2014 г. Парламентская ассамблея Средиземноморья выступила с инициативой организации группы депутатов парламентов, готовых экстренно выезжать в конфликтные регионы для оказания помощи в переговорах, обеспечении гумпомощи, защиты гражданского населения и прав человека. Проект поддержали в том числе Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, Верховный комиссар ООН по делам беженцев и Управление по координации гуманитарной помощи.
4. Парламентская дипломатия в условиях кризиса отношений России и США В условиях общего ухудшения отношений и все большего ограничения средств официальной дипломатии в связи с взаимными сокращениями дипломатического персонала в 2017-2018 гг. в российско-американских отношениях постепенно намечается тенденция к формированию парламентского диалога. Ранее уже упоминалось о прошедшей в 2016 г. трехсторонней встрече российских, немецких и американских депутатов. В 2018 г. произошел своеобразный прорыв уже в двусторонней парламентской дипломатии — и это на фоне периодического введения новых ограничительных мер против России и агрессивной риторики отдельных конгрессменов. 30 июня - 5 июля 2018 г., во время чемпионата мира по футболу и активной фазы подготовки двусторонней встречи Президентов России и США, состоялся первый со времени введения санкций против Российской Федерации визит американских парламентариев в Россию. Целью встречи с депутатами Государственной Думы, по словам главы делегации Конгресса Р. Шелби, было восстановление контактов13.
Парламентарии обсудили ряд острых тем: украинский и сирийский кризисы, ситуацию вокруг так называемого «вмешательства» в выборы Президента США.
13 В российском парламенте приняли коллег из США // Парламентская газета [Электронный ресурс]. URL: https://www.pnp.ru/politics/v-rossiyskom-parlamente-prinyali-kolleg-iz-ssha.html (дата обращения: 10.07.2019).
Переговоры прошли в закрытом режиме. Конгрессмены также провели встречу с членами Совета Федерации, на которой обсудили конкретные форматы взаимодействия (в их числе были названы телемосты или заочный обмен информацией). По результатам переговоров российские парламентарии получили ответное приглашение посетить США.
5. Парламентская дипломатия и кризис на Корейском полуострове Средства традиционной дипломатии в регулярно возникающих кризисах вокруг корейского урегулирования весьма ограничены. Особенно напряженными традиционно были отношения между КНДР и США, и так давно сведенные к минимуму: официальные контакты поддерживались только через Постоянного представителя КНДР в ООН, пребывающего в Нью-Йорке, ряд посольств в третьих странах и по другим каналам (по специфическим военным вопросам). Парламентская дипломатия, напротив, не раз позволяла наладить контакты на высоком уровне, снизить напряженность и искать способы разрешения кризисов, позволяющие не принимать на себя жестких обязательств, что для США во внешней политике является важным. С 1997 г. КНДР посетили шесть делегаций конгрессменов (в 1998, 2001, 2003 и три раза в 2005 гг.), занимавшихся преимущественно переговорной и посреднической деятельностью и расследованиями14.
Европейский Союз, поддерживающий дипломатические связи с Северной Кореей через посольства Швеции, Великобритании и Германии в Пхеньяне, также применял средства парламентской дипломатии. Однако делегации Европарламента, посещавшие страну в 1998, 2000, 2004 и 2005 гг., занимались в основном стандартной оценкой процесса имплементации программ иностранной и гуманитарной помощи, что вполне обоснованно было приоритетным направлением для ЕС, вложившего сотни миллионов евро в программы энергетической и гуманитарной помощи. Кроме того, КНДР посещали и делегации отдельных стран ЕС: Великобритании, Германии, Франции, Италии и Бельгии. Проводились и неофициальные визиты15.
Региональные игроки также используют средства парламентской дипломатии: официально и неофициально визиты в Северную Корею проводили делегации законодательных органов Таиланда, Филиппин и Индонезии.
14 North Korean nuclear issues and the role of parliamentary diplomacy // Parliament of Australia [Электронный ресурс]. URL: http://apo.org.au/system/files/2644/apo-nid2644-4761.pdf (дата обращения: 18.06.2019).
15 Там же.
Одним из преимуществ парламентской дипломатии является не только большая гибкость, доверие и часто меньшая политизированность, но и возможность прямого доступа к лицам, принимающим решения. Кроме того, наблюдатели замечают, что политически парламентские визиты выгодны и руководству самой Северной Кореи: такие события получают широкое освещение Центрального телеграфного агентства как демонстрация важной роли КНДР в международных отношениях.
Аналитики также указывают, что парламентарии пользуются у северокорейцев авторитетом как видные общественные деятели, поскольку они являются представителями народов своих стран. Они отмечают и то, что этот фактор сыграл не последнюю роль в том, что Дж. Картеру удалось заключить рамочное соглашение с КНДР по решению ядерной проблемы и урегулированию двусторонних отношений16.
Активность на этом направлении проявляет и сама Северная Корея. По сообщениям южнокорейских СМИ, КНДР впервые за 19 лет возобновила деятельность парламентской Комиссии по внешней политике. На юге полуострова это восприняли как проявление намерения интенсифицировать внешние связи на фоне ужесточения санкционного режима17.
Заключение
В большей степени урегулирование конфликтов остаётся пока прерогативой профессиональных дипломатов, что совершенно оправданно. Вместе с тем наряду с нарастанием общей открытости политических процессов, информатизацией развивающихся форматов коммуникации и ростом числа негосударственных игроков в международных отношениях участие парламентов в разного рода формальных и неформальных переговорах в условиях конфликтов и кризисов, которые к тому же приобретают свойства гибридности, становится весьма востребованным. Парламент — это институт, постоянно совершенствующий практику дискуссии: здесь окна возможности открыты всегда, а потому исход любого спора определяется аргументацией, используемой сторонами. Кроме того, современные парламентские практики способствуют развитию иммунитета от личных обид и прочих эмоций: конкурентоспособность парламентария определяется в том числе и его гибкостью во
16 North Korean nuclear issues and the role of parliamentary diplomacy // Parliament of Australia [Электронный ресурс]. URL: http://apo.org.au/system/files/2644/apo-nid2644-4761.pdf (дата обращения: 18.06.2019).
17 N. Korea revives parliamentary diplomacy panel to improve external ties: Seoul // The Korea Times [Электронный ресурс]. URL: https://www.koreatimes.co.kr/www/nation/2017/04/103 227391 .html (дата обращения: 20.06.2019).
взаимоотношениях с политическими противниками. Культура парламентского диалога благотворно сказывается на любых сферах, куда она транслируется, и пространство глобальной политики и международных отношений требует в том числе и таких навыков.
Современная парламентская дипломатия находится в процессе формирования опыта разрешения политических вызовов — как на глобальном, так и на региональном и локальном уровнях. Какой бы то ни было инфраструктуры парламентского урегулирования международных проблем не существует — все имеющиеся объединения формируют лишь институциональные предпосылки, которые будут реализовываться по мере развития всех элементов и механизмов публичной дипломатии как более широкого, дополнительного трека включения новых акторов в поиск решений глобальных проблем. Современному государству приходится искать новый инструментарий для диверсификации рисков, имеющих внешнюю природу, и парламентская дипломатия здесь обладает вполне осязаемым ресурсом.
Список литературы:
Варлен М.В. О возрастающей роли парламентской дипломатии в многополярном мире // Lex russica (Русский закон). 2019. № 7. С. 54-65. DOI: https://doi.org/10.17803/1729-5920.2019.152.7.054-065.
Кондрашова Е.В. Парламентская дипломатия в реализации внешнеполитической стратегии России // Социология власти. 2008. № 3. С. 215-218.
Косачёв К.И. Межпарламентский союз: родит ли гора мышь или вмешательство в невмешательство? // Международная жизнь. 2016. № 11. С. 1-17.
Косачёв К.И. Парламентская дипломатия в многополярном мире // Диалог: политика, право, экономика. 2017. № 1(4). С. 26-32.
Лебедева М.М. Акторы современной мировой политики: тренды развития // Вестник МГИМО. 2013. № 1(28). С. 38-42.
Лихачев В.Н. Парламентская дипломатия // Международная жизнь. 2009. № 2-3. С. 2742.
Парламентаризм в государствах-участниках Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств: сб. статей / под общ. ред. С.Л. Ткаченко, Д.Г. Гладея. СПб.: Секретариат Совета МПА государств-участников СНГ, 2017. Ткаченко С.Л. Мониторинг развития демократии: наблюдение за выборами и референдумами. СПб.: Секретариат Совета МПА государств-участников СНГ, 2015.
Cofelice A. The Parliamentary Assembly of the Mediterranean and Its Contribution to Democracy Promotion and Crisis Management // The Hague Journal of Diplomacy. 2016. Vol. 11. No. 2-3. P. 292-310. DOI: https://doi.org/10.1163/1871191X-12341331. RuskD. Parliamentary Diplomacy — Debate vs. Negotiation // World Affairs Interpreter. 1955. Vol. XXVI. No. 2. P. 123-138.
Дата поступления: 25.10.2019
Konkov A.E., Chukov R.S.
Parliamentary Diplomacy and Culture of Parliamentary Dialogue in Modern Politics on the Global Level
Alexander E. Konkov — PhD, Associate Professor, Policy Analysis Department, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: Konkov AE@spa. msu. ru
Roman S. Chukov — PhD, Research Fellow, Institute for Economics RAS, Moscow, Russian Federation.
E-mail: roman@chukov. org Abstract
The article considers parliamentary diplomacy as an emerging international political tool for cooperation between governments and societies. Within the context of non-state actors widening in the modern world politics a parliament is considered as an institution, representing both state and civil society, which elects it. The article analyses the latest Russian parliamentary diplomacy practices, determining the most important events and new formats of work, underlining the growing involvement of both chambers of the Federal Assembly — Council of Federation and State Duma — in realizing foreign policy of the Russian Federation — both in bilateral and multilateral contexts. As examples of the latter the activity and participation of Russian members of parliament are considered for the following: InterParliamentary Union, parliamentary assemblies of the Council of Europe and OSCE, InterParliamentary Assembly of CIS and Parliamentary Assembly of CSTO, parliamentary dialogue in BRICS. The specific subject for considering is the abilities of parliamentary diplomacy for global and regional conflicts and crises reconciliation and resolution: on the basis of retrospective observation of a range of cases the practice of applying corresponding skills and institutional resources for parliamentary diplomacy is analyzed, the specific features of parliamentary dialogue culture are underlined, which gets more in demand in terms of complex political relations on the global arena. The article concludes that although there is no clear infrastructure for parliamentary diplomacy, which mostly supplements and realizes through individual bilateral instruments for cooperation and parliamentary dimension (assemblies) of the relevant active international organizations, such a lack does not block to find out some effective approaches to solve topical problems.
Keywords
Parliamentary diplomacy, public diplomacy, conflict reconciliation, anti-crisis management, public administration, parliamentarism, culture of parliamentary dialogue.
DOI: 10.24411/2070-1381-2019-10021
References:
Cofelice A. (2016) The Parliamentary Assembly of the Mediterranean and Its Contribution to Democracy Promotion and Crisis Management. The Hague Journal of Diplomacy. Vol. 11. No. 2-3. P. 292-310. DOI: https://doi.org/10.1163/1871191X-12341331.
Kondrashova E.V. (2008) Parlamentskaya diplomatiya v realizatsii vneshnepoliticheskoy strategii Rossii [Parliamentary Diplomacy in Implementing Russian Foreign Policy Strategy]. Sotsiologiya vlasti. No. 3. P. 215-218.
Kosachev K.I. (2016) Mezhparlamentskiy soyuz: rodit li gora mysh' ili vmeshatel'stvo v nevmeshatel'stvo? [Interparliamentary Union: If the Mountain Would Bring Forth a Mouse or Interference into Non-Interference].Mezhdunarodnayazhizn'. No. 11. P. 1-17. Kosachev K.I. (2017) Parliamentary Diplomacy in the Multipolar World. Dialog: politika, pravo, ekonomika. No. 1(4). P. 26-32.
Lebedeva M.M. (2013) Actors of Contemporary World Politics: Trends of Development. VestnikMGIMO. No. 1(28). P. 38-42.
Likhachev V.N. (2009) Parlamentskaya diplomatiya [Parliamentary Diplomacy]. Mezhdunarodnaya zhizn'. No. 2-3. P. 27-42.
Rusk D. (1955) Parliamentary Diplomacy — Debate vs. Negotiation. World Affairs Interpreter. 1955. Vol. XXVI. No. 2. P. 123-138.
Tkachenko S.L. (2015) Monitoring razvitiya demokratii: nablyudeniye za vyborami i referendumami [Development of Democracy Monitoring: Observing Elections and Referenda]. Saint Petersburg: Sekretariat Soveta MPA gosudarstv-uchastnikov SNG. Tkachenko S.L., Gladey D.G. (eds.) (2017) Parlamentarizm v gosudarstvakh-uchastnikakh Mezhparlamentskoy Assamblei Sodruzhestva Nezavisimykh Gosudarstv [Parliamentarism in countries of the Interparliamentary Assembly of Member Nations of the Commonwealth of Independent States]. Saint Petersburg: Sekretariat Soveta MPA gosudarstv-uchastnikov SNG. Varlen M.V. (2019) The Growing Role of Parliamentary Diplomacy in a Multipolar World. Lex russica. No. 7. P. 54-65. DOI: https://doi.org/10.17803/1729-5920.2019.152.7.054-065.
Received: 25.10.2019
