CC BY
53
УДК 338.439.02
проблемы обеспечения продовольственной безопасности региона
о. н.терентьева,
кандидат экономических наук, доцент кафедры инновационной экономики и бизнес-проектирования на предприятии E-mail: Dudchenko2005@yandex. ru С. М. баскаков,
аспирант кафедры инновационной экономики и бизнес-проектирования на предприятии E-mail: Romann1960@mail. ru Саратовский государственный аграрный университет имени Н. И. Вавилова
В статье оценены возможности применения Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации. Выделены факторы, не позволяющие в полной мере трансформировать проблему продовольственной безопасности на региональный уровень. Приведен сравнительный анализ показателей сельского хозяйства России с аналогичной практикой государств — членов ЕС. Сделан вывод о необходимости единого законодательства о продовольственной безопасности как на федеральном, так и на региональном уровне.
Ключевые слова: продовольственная безопасность, регион, законодательство, эффективность, государственная поддержка.
Исследование дифференцированного вклада регионов в обеспечение продовольственной безопасности страны в современной политико-экономической факторной среде является актуальным и перспективным прикладным направлением отечественной науки. Ядром процесса обеспечения продовольственной безопасности должна стать разработка методологической основы функционирования принципов и способов участия каждого субъекта РФ как неотъемлемого специфического
элемента общегосударственного механизма решения комплекса соответствующих задач.
В связи с вступлением России в ВТО вопросы эффективности, конкурентоспособности и выживаемости отечественного сельского хозяйства в новых экономических условиях приобретают все большую остроту как в масштабах страны в целом, так и в рамках региональных АПК. Подготовка регионов к отмене протекционистских мер и конкуренции с зарубежными сельхозтоваропроизводителями, формирование комплекса мер по недопущению падения интереса к сельскохозяйственной деятельности, создание единой многогранной отлаженной национальной системы обеспечения продовольственной безопасности следует начать с определения возможности выделения региональной продовольственной безопасности в самостоятельную экономическую категорию.
Удивительный факт: два десятилетия экономических реформ и миллиарды потраченных рублей не принесли сельскому хозяйству России желанных успехов и не смогли трансформировать его в прибыльную сферу производства. На фоне диспаритета цен на промышленную и сельскохозяйственную
Таблица 1
Сравнительная динамика импорта продовольствия в Российской Федерации за период 2005—2011 гг.
Год Показатели импорта
Импорт в РФ, млн долл. Объем импорта продовольствия в объеме общего импорта в РФ, млн долл. Объем импорта продовольствия в объеме общего импорта в РФ, % Доля импорта в структуре продовольственного рынка, °%
2005 98 687 17 430 17,7 33,9
2006 137 807 21 640 15,7 33,2
2007 199 746 27 626 13,8 32,3
2008 267 101 35 189 13,2 42,0
2009 167 348 30 015 17,9 36,1
2010 229 045 36 482 15,9 42,5
2011 305 313 42 476 13,9 39,6
продукцию и критического уровня амортизации сельскохозяйственной техники в настоящее время отчетливо наблюдается неуклонное увеличение уровня закупок продовольствия за рубежом (табл. 1).
Так, несмотря на некоторое снижение объема импорта продовольствия в объеме общего импорта в России, в 2011 г. на закупку продовольствия было потрачено на 25,046 млрд долл. больше, чем в 2005 г. (+143,7 %). Общий рост импортозависимости российского продовольственного рынка за этот же период составил +5,7 %. Всего на приобретение продовольствия за рубежом, а, следовательно, на стимулирование иностранных сельхозтоваропроизводителей за последние 7 лет государством было потрачено 210,858 млрд долл., что по стоимости сопоставимо с реализацией 4 государственных программ «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 годы» (далее — Госпрограмма) [10]. С учетом методики Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО), при которой продовольственная безопасность считается обеспеченной, если уровень импорта продовольствия составляет не выше 20 %, можно с уверенностью говорить о том, что Российская Федерация по-прежнему не в состоянии обеспечить собственную продовольственную безопасность, а зависимость российского продовольственного рынка от импорта имеет тенденцию к росту.
На фоне указанных фактов попытки выработать различные методики и обеспечить продовольственную безопасность отдельных субъектов РФ представляются малоэффективными, а в большинстве случаев просто неосуществимыми. Решение вопросов продовольственной безопасности, в том
числе в региональном контексте, по мнению авторов, лежит сегодня как в экономической плоскости, определяемой результативностью реализации государственных программ поддержки сельского хозяйства, так во многом зависит и от законодательного обеспечения указанной сферы.
На сегодняшний день главным нормативным документом, определяющим основные направления государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности, является соответствующая Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 30.01.2010 № 120 (далее — Доктрина), которая трактует продовольственную безопасность как состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни [4]. При этом регион как самостоятельная персоналия экономической деятельности в вопросах продовольственной безопасности в соответствии со ст. 24 Доктрины выступает не только в качестве звена, трансформирующего федеральное законодательство на уровень субъекта РФ, но и является главным механизмом ее реализации, предусматривающим в конечном итоге продовольственное обеспечение конкретного человека.
Законодательно в Доктрине не определено, какие именно механизмы должны быть использованы региональными властями для обеспечения
продовольственной безопасности в рамках установленных административно-территориальных границ, не установлены алгоритмы действий и не введены обязательные к исполнению требования в указанной сфере. Тем самым, с одной стороны, созданы условия для реализации индивидуальных конкурентных преимуществ регионов, но, с другой стороны, существенно осложнено достижение целей Доктрины. Общего и единого понимания, как должен работать указанный механизм обеспечения продовольственной безопасности на региональном уровне, до настоящего времени не достигнуто.
Одной из главных проблем, препятствующих эффективной и качественной реализации положений Доктрины на местах, является ее явная теоретическая направленность, что позволяет региональным властям достаточно свободно трактовать ее положения, а в большинстве случаев и вовсе не концентрировать усилий на данном направлении.
Необходимо отметить, что попытка принять федеральный закон «О продовольственной безопасности Российской Федерации» отечественными парламентариями впервые была предпринята в декабре 1997 г., однако была безрезультатной. Несмотря на принятие Государственной Думой и одобрение Советом Федерации, Президентом РФ данный закон был возвращен в Государственную Думу без рассмотрения, ведь в условиях жесткого финансового кризиса конца 1990-х гг. глава государства фактически счел невозможным выделение дополнительных расходов из федерального бюджета на его реализацию [7]. Тем не менее 16 октября 1999 г. в Санкт-Петербурге постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ № 14-10 был принят модельный закон «О продовольственной безопасности» [6], который явился основанием для подготовки соответствующих законов Армении (2002 г.), Киргизии (2008 г.), Таджикистана (2010 г.), Украины (2011 г.).
Законы о продовольственной безопасности есть у США, Франции, Швеции, Германии, Китая и других развитых стран. В США закон является важнейшим политическим документом, в котором зафиксировано, что агропродовольственный комплекс имеет определяющее стратегическое значение не только для экономики США в целом и обороны страны, но и для завоевания лидирующих международных позиций [1]. В Германии закон о продовольственной безопасности четко нацелен на обеспечение продуктами питания в условиях
продовольственного кризиса, когда данная угроза не может быть устранена посредством мероприятий по регулированию рынка [3]. В России, к сожалению, соответствующего законодательства до сих пор не существует.
Несмотря на существенную проработку вопросов обеспечения региональной продовольственной безопасности отечественной наукой, из 83 регионов России в настоящее время региональные законы имеют только 11 (Москва, Республики Башкортостан и Кабардино-Балкария, Забайкальский и Приморский края, Свердловская, Нижегородская, Костромская, Курская, Рязанская и Ульяновская области) [8]. Эффективность их реализации вызывает больше вопросов, чем ответов, так как какого-либо коренного перелома в продовольственном обеспечении граждан, проживающих в указанных регионах, в сравнении со средними показателями по России не произошло. Практически во всех региональных законах о продовольственной безопасности предусмотрено создание регионального продовольственного фонда, однако с учетом либерализации сельскохозяйственного производства, наличия производственных мощностей, которые могли бы быть использованы для хранения продовольствия и оказания регулирующего влияния на продовольственный рынок, у региональных властей практически не осталось.
Достаточно показательным примером, свидетельствующим об отсутствии конкретных результатов по обеспечению продовольственной безопасности на региональном уровне, является Волгоградская область, на территории которой в период с 31.10.2001 по 19.02.2008 действовал закон от 14.09.2001 № 589-ОД «О продовольственной безопасности Волгоградской области». В 2006 г. закон прошел дополнительную экспертизу в главном управлении Минюста России по Южному федеральному округу и был признан соответствующим действующему федеральному законодательству, однако впоследствии без объяснения причин был отменен законом Волгоградской области от 11.02.2008 № 1627-ОД. Отметим, что Волгоградская область в 2007 г. по уровню потребления молока находилась на 61-м месте, мяса — на 28-м, хлеба — на 33-м, уровню среднедушевых денежных доходов — на 39-м, величине прожиточного минимума — на 53-м [10]. Перечисленные факты дают основание полагать, что отмена данного закона связана с его низкой результативностью и отсутствием какого-
либо ощутимого влияния на уровень жизни граждан региона.
Фактически с законодательством о продовольственной безопасности в России сложился замкнутый круг — отсутствие положительных практических наработок в указанной сфере не позволяет законодательно определить направления обеспечения продовольственной безопасности, и, наоборот, формализм и декларативность законодательных актов не дают ответа на вопрос, что же конкретно необходимо предпринимать на данном направлении и как это сделать.
В этой связи заслуживает внимания структура закона о продовольственной безопасности США, который включает 4 группы мероприятий [1], а именно:
1) поддержка важнейших товарных групп (пшеница, грубое зерно, молоко и молочные продукты, рис, хлопок, соя-бобы, земляной орех, сахар);
2) осуществление структурной политики (страхование сельскохозяйственной деятельности, инвестирование многочисленных государственных программ по развитию сельскохозяйственных наук, опытных станций и сельскохозяйственных колледжей, финансирование сертификационных мероприятий, развитие фермерских хранилищ зерна, обеспечение национальной системы сельскохозяйственной информации, включая ее международную сеть и пр.);
3) финансовое оздоровление отрасли (безвозвратные дотации фермерам для поддержания уровня их доходов, кредиты и льготные проценты по ним, гарантированное обеспечение
жидким топливом, введение продовольственных талонов (купонов), списание и перенос платежей по частным кредитам (для фермеров) и др.);
4) субсидирование сельскохозяйственного экспорта и поставок продовольствия как составная часть программ продовольственной помощи, преследующих явно политические цели.
При этом самой экономически эффективной мерой поддержки фермерства правительством США признана система гарантированных цен по выделенным товарным группам сельскохозяйственной продукции. Американ-
ский фермер еще до начала посевной осведомлен о ценах, по которым государство гарантированно закупит его продукцию, тем самым создается фундаментальная основа для его деятельности, позволяющая фермеру быть уверенным в завтрашнем дне.
Применительно к России в настоящий момент назрела объективная необходимость пересмотреть систему хозяйствования на селе и путем проведения среднесрочного пилотного проекта в нескольких регионах страны опробовать систему гарантированных цен на продукцию сельского хозяйства. Указанное предложение позволит не только получить методологическую основу для будущего обоснования нормативно-правовой базы продовольственной безопасности России, но и создаст необходимые прецеденты для внедрения данной системы на всей территории страны.
Второй ключевой проблемой, оказывающей негативное влияние на состояние продовольственной безопасности страны, является крайне низкая эффективность реализации государственной поддержки сельского хозяйства.
Так, на реализацию Госпрограммы из бюджетов всех уровней было выделено около 1,4 трлн руб. Вместе с тем за период с 2009 по 2011 г. бюджетный дефицит сельских районов вырос на 23,3 %, около 25 % всех сельскохозяйственных организаций по-прежнему являются убыточными, а общая сумма их убытков в 2011 г. составила 11,8 % от величины расходов бюджета на сельское хозяйство страны [10] (см. рисунок). Одним словом, динамика изме-
6,77
2009
2010 2011
Дефицит бюджета сельских районов, млрд руб. Сумма убытков сельскохозяйственных организаций, млрд руб. У дельный вес убыточных сельскохозяйственных организаций, % Динамика отдельных показателейсельскош хозяйстваРоссии в 2009—2011 гг.
Таблица 2
Урожайность пшеницы в России и скандинавских странах в 2005—2011 гг., ц с 1 га
Страна Год
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Россия 19,3 19,5 21,0 24,5 22,7 18,3 22,4
Финляндия 37,3 35,6 39,3 36,4 40,7 33,7 37,5
Швеция 63,3 54,6 62,6 61,1 62,1 62,6 62,7
Норвегия 48,9 41,6 43,9 49,4 34,0 45,9 35,9
нений в отечественном сельском хозяйстве просто не соответствует вложенным средствам.
Типичные для российского менталитета попытки списать все неудачи на мировой финансово-экономический кризис 2008—2009 гг. и на засуху 2010 г., по мнению авторов, абсолютно безосновательны. Достаточно сравнить урожайность пшеницы как наиболее распространенной в России сельскохозяйственной культуры с аналогичными показателями в зарубежных странах. Причем для исключения «погодного влияния» возьмем за основу показатели стран скандинавского полуострова— Финляндии, Норвегии и Швеции, южные границы которых проходят по уровню Москвы и Санкт-Петербурга, а условия хозяйствования в них вполне сопоставимы с северными регионами России (табл. 2).
Как видно из анализа данных табл. 2, даже в период благоприятных погодных условий и положительной мировой экономической конъюнктуры урожайность пшеницы в России в среднем в 1,5—3 раза меньше скандинавских стран [9], сельскому хозяйству которых погодные условия, какими бы суровыми они не были, вроде бы и не мешают.
Другим достаточно значимым фактором, характеризующим эффективность функционирования АПК, является наличие у фермеров специализированной сельскохозяйственной техники (табл. 3).
Как видно из анализа данных табл. 3, степень выбытия из эксплуатации зерноуборочных комбайнов в России за указанный период составила 45,7 %,
при этом аналогичный показатель в Германии равен 22,7 %, во Франции — 15,9 %, а в Польше, Италии и Испании наблюдается противоположная динамика — прирост в 39,1 %, 4,1 и 1,7 %, соответственно. Даже если предположить, что выбытие зерноуборочных комбайнов в Германии и Франции по аналогии с Россией связано с их моральным и физическим износом (что, по мнению авторов, маловероятно), то обращают на себя внимание сами темпы выбытия, которые в России приобрели просто угрожающие масштабы. Более того, указанная тенденция в нашей стране сохранилась и в последующие годы — на конец 2008 г. в России их было уже 96 тыс. шт.; 2009 г. — 86 тыс. шт.; 2010 г. — 81 тыс. шт.; 2011 г. — 77 тыс. шт. [9].
При таких показателях реально говорить о путях обеспечения продовольственной безопасности России крайне трудно, а дискуссии о продовольственной безопасности отдельных регионов нашей страны вообще теряют всякий смысл.
Вышеизложенные факты показывают, что плачевное положение российского фермерства — это не результат случайного влияния негативных внешнеэкономических и погодных условий, а серьезные, подчас критические, просчеты в осуществлении мероприятий на местах, в том числе на региональном уровне. Фактически крайне низкое качество реализации Госпрограммы не только не создало условий для обеспечения продовольственной безопасности государства и предпосылок к
Таблица 3
Парк зерноуборочных комбайнов в сельском хозяйстве в России и отдельных странах Евросоюза в 2000—2007 гг., тыс. шт.
Страна Год
2000 2003 2004 2005 2006 2007
Россия 199 158 144 129 118 108
Германия 110 101 97 93 89 85
Франция 91,0 87,3 83,6 80,0 78,0 76,5
Польша 115 132 140 147 155 160
Италия 52,6 54,4 54,4 54,4 54,5 54,8
Испания 51,1 50,5 51,1 51,4 51,7 52,0
инновационному развитию отечественного АПК, но даже не позволило сохранить имеющийся у аграриев потенциал.
В преддверии вступления в действие Госпрограммы на 2013—2020 гг., финансирование которой предусматривает государственные расходы на сумму более 2,2 трлн руб. [5], в целях создания основ обеспечения продовольственной безопасности страны необходимо, прежде всего, выработать конкретные механизмы контроля за эффективностью, а зачастую и целесообразностью расходования финансовых средств, выделяемых из федерального и областных бюджетов на выполнение программных мероприятий.
Одними из таких возможных механизмов могли бы стать региональные структуры (отделы, подразделения) по дополнительному финансовому контролю (далее — ОФК) за реализацией Госпрограммы. Причем считаем целесообразным в состав ОФК включать не только сотрудников региональных министерств сельского хозяйства, но и ученых аграрной направленности, а также специалистов различных финансовых структур (например налоговой инспекции), способных эффективно контролировать движение денежных средств.
Представляется, что деятельность ОФК должна быть сосредоточена на решении следующих задач:
1) анализ критериев и условий выдачи субсидий сельхозпредприятиям по направлениям деятельности, подготовка предложений по их совершенствованию, разработка основополагающих показателей;
2) недопущение выдачи субсидий фирмам-однодневкам, выявление, предупреждение и пресечение различных махинаций в указанной сфере, взаимодействие по указанным вопросам с различными государственными контролирующими организациями (налоговой инспекцией, прокуратурой, росфинмониторингом и др.);
3) изучение и оценка отчетов и результатов деятельности сельхозтоваропроизводителей, получивших субсидии от государства;
4) формирование списка сельскохозяйственных предприятий и организаций с негативной хозяйственной историей (не выполнивших взятых на себя обязательств, неэффективно расходовавших денежные средства и др.), с указанием их конкретных руководителей, а также перечня наиболее эффективных сельскохозяйственных предприятий региона, с приоритетной поддержкой последних по всему спектру финансово-хозяйственных вопросов;
5) организация отдельного информационного ресурса, на котором в реальном времени будет отображаться, кому, когда и на какие цели выданы те или иные субсидии, а также публиковаться отчеты об использовании государственных средств с указанием итогов деятельности сельскохозяйственного предприятия.
Наличие системных проблем в отечественном сельском хозяйстве, на взгляд авторов, не позволяют в полной мере трансформировать проблему продовольственной безопасности на региональный уровень. Дополнительными аргументами в пользу преимущественного рассмотрения продовольственной безопасности именно на федеральном уровне служат как минимум два обстоятельства.
Во-первых, с учетом огромной площади России и различных климатических поясов, в которых расположены субъекты Федерации, одни регионы, прежде всего северные территории — Уральский и Сибирский федеральные округа, в продовольственном плане всегда будут зависеть от Южного, Центрального и Приволжского федеральных округов. Фактически регионы с преимущественно аграрной специализацией всегда должны будут производить продовольствия гораздо больше, чем им необходимо для покрытия собственных потребностей. Выходит, что в одних регионах вопросы обеспечения продовольственной безопасности всегда будут стоять на повестке дня, в то время как в других субъектах Федерации указанные проблемы с успехом могут быть решены. Исходя из этого, можно утверждать, что продовольственная безопасность регионов зависит также от эффективности и целесообразности перераспределения произведенного продовольствия, осуществляемого на общегосударственном уровне.
Во-вторых, ни сельскохозяйственные организации, ни хозяйства населения, ни крестьянские (фермерские) хозяйства, функционирующие на региональном и локальном уровнях, в ходе своей экономической деятельности не ставят целью обеспечение продовольственной безопасности региона.
В этой связи авторы считают, что позиция Д. Ф. Вермеля, который ведет речь не о продовольственной безопасности региона, а о региональных аспектах продовольственной безопасности России [2], сегодня более актуальна и наибольшим образом соответствует складывающейся экономической ситуации. Поэтому говорить о продовольственной безопасности на уровне регионов преждевременно (как минимум до достижения пороговых значений
собственного производства по установленным в Доктрине видам продовольствия в масштабах всей страны в целом).
Таким образом, комплексный анализ сложившейся ситуации дает основания полагать, что в качестве приоритетов в деятельности Правительства РФ и Министерства сельского хозяйства РФ при обеспечении продовольственной безопасности государства в настоящее время должны стать, в частности:
1) формирование основ, разработка и введение в действие как на федеральном, так и на региональном уровне единого законодательства о продовольственной безопасности;
2) проведение в нескольких субъектах Федерации среднесрочного пилотного проекта по введению системы гарантированных цен на продукцию сельского хозяйства в целях последующего перевода отечественного АПК на новые формы хозяйствования;
3) повышение эффективности реализации программ государственной поддержки сельского хозяйства путем усиления контроля за расходованием бюджетных средств;
4) создание прозрачной и общедоступной системы сельскохозяйственной информации.
Список литературы
1. Бурдуков П. Т., Саетгалиев P. З. Россия в системе глобальной продовольственной безопасности. URL: http://www. duel. ru/publish/burdukov/glob. html.
2. Вермель Д. Ф. Региональные особенности обеспечения продовольственной безопасности России // Сборник тезисов I Международной конфе-
ренции «Продовольственная безопасность России», 12—14 марта 2002 г. М., 2002.
3. Доктрина продовольственной безопасности России: оценка экспертов. URL: http://www. kapital-rus. ru/articles/article/190706.
4. Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 30.01.2010 № 120.
5. О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013—2020 годы: постановление Правительства РФ от 14.07.2012 № 717.
6. О модельном законе «О продовольственной безопасности»: постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств от 16.10.1999 № 14-10. URL: http://pravo. levonevsky. org/bazaby/mdogov/ megd2452.htm.
7. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О продовольственной безопасности Российской Федерации». URL: http://www. i-stroy. ru/govdoc/komitet/po_bezopasnosti/law/99013560-2/doc/21227.html.
8. Региональное законодательство: официальный сайт. URL: http://www. regionz. ru.
9. Россия и страны ЕС. URL: http://www. gks. ru/ wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/ catalog/statisticCollections/doc_1137677636609.
10. Регионы России. Социально-экономические показатели. URL: http://www. gks. ru/wps/wcm/ connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/ statisticCollections/doc 1138623506156.
Публикация годовой и квартальной отчетности
В кратчайшие сроки опубликуем отчетность Вашей организации в наших журналах. Стоимость одной публикации — 8 000 руб. за две журнальные страницы
формата А4.
Тел./факс (495) 721-8575, e-mail: post@fin-izdat.ru
