CC BY
210
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Н.В. Макарейко,
доктор юридических наук, доцент, Нижегородская академия МВД России
ПРОБЛЕМЫ НОМАТИВНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ*
PROBLEMS OF NOMATIVE LEGAL REGULATION OF NATIONAL SECURITY
В статье анализируются вопросы совершенствования нормативного правового регулирования национальной безопасности как важнейшего элемента ее обеспечения. Сформированы предложения по реформированию законодательства в области обеспечения национальной безопасности.
The article analyzes the issues of improving the regulatory legal regulation of national security as an essential element of its security. Formed proposals for the reform of legislation in the field of national security.
Вопросы национальной безопасности, ее состояния, обеспечения в настоящее время обретают все большую актуальность. Такое положение может быть объяснено рядом факторов. Во-первых, ростом числа угроз различной степени опасности, которые негативно сказываются на состоянии защищенности общественных отношений. Во-вторых, осознанием гражданами потребности жить в безопасности, в этой связи, пониманием необходимости претерпевания ограничений, которые наступают при обеспечении соответствующего вида безопасности. В-третьих,
необходимостью консолидации усилий различных субъектов по обеспечению безопасности.
С точки зрения ретроспективного анализа можно сформулировать два концептуальные подхода к решению проблемы обеспечения национальной безопасности. Сущность первого связан с установлением всеобъемлющего, тотального контроля со стороны государства, его органов, должностных лиц, которые наделяются широкими правами по вмешательству во все сферы жизнедеятельности. Традиционно он сводился к функционированию полицейского государства.
* Статья подготовлена при поддержке РФФИ, проект № 19-011-00083 А «Юридическая ответственность в механизме обеспечения национальной безопасности».
118
Такой взгляд был обоснован в трудах И. Г. Фихте. Второй подход характеризуется реализацией государством обязанности по созданию должных условий для нормальной, творческой жизнедеятельности граждан. При этом допускается только минимальное вмешательство со стороны государства, когда создаются препятствия для граждан и существует потребность по их устранению. Сторонником такого подхода был В. Ф. Гегель.
Практика обеспечения национальной безопасности показала опасность и бесперспективность культивирования только одного из приведенных подходов. С одной стороны, безопасность, будучи явлением объективной действительности, проявляется в потребности человека, общества, государства, мирового сообщества в безопасном существовании, устойчивом прогрессивном развитии. С другой стороны, гражданин в ряде случаев не в состоянии создать должный режим защищенности, что требует осуществления системного контроля (надзора) со стороны государства и соответствующего вмешательства [1].
Каждое государство осуществляет поиск и применяет свой индивидуальный подход при выстраивании механизма обеспечения национальной безопасности. В нем должны быть учтены экономические, политические, духовно -нравственные, демографические и иные особенности отдельного государства. Использование самых прогрессивных и эффективных практик других государств заключает в себе существенную опасность, так как их слепое копирование может негативно сказаться на состоянии защищенности общественных отношений. В этой связи очевидной видится необходимость сочетания вышеуказанных подходов с поправкой на особенности отдельного государства с учетом высокой динамики отношений в области национальной безопасности.
Сложность национальной безопасности, ее многоуровневая организация, взаимодействие с другими явлениями и процессами требуют осуществления комплексного подхода, использования соответствующего механизма ее обеспечения. Его истоки обнаруживаются в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, где указано, что «обеспечение национальной безопасности — реализация органами государственной власти и органами местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества политических, военных, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и удовлетворение национальных интересов» [2]. В этой связи можно говорить о декларировании комплексного подхода. Подтверждением
тому является использование в данном нормативном правовом акте термина «механизм» более десяти раз.
Широкое задействование категории «механизм» обусловлено той значительной содержательной нагрузкой, которую она в себе заключает. Механизм обеспечения национальной безопасности представляет собой синтетическую систему, образуемую рядом подсистем: правовой, субъектной, инструментальной, технологической. Первая подсистема представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, регулирующих отношения в области национальной безопасности. Вторая включает субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями по обеспечению национальной безопасности. Инструментальная подсистема характеризуется совокупностью методов, применяемых в целях обеспечения национальной безопасности, и прежде всего различных форм государственного принуждения. Технологическая подсистема представлена соответствующими видами деятельности (правотворческой, правосистемати-зирующей, правоинтерпретационной, правоприменительной) по обеспечению национальной безопасности.
С учетом структуры механизма обеспечения национальной безопасности нельзя разделить подход тех авторов, которые считают, что его оптимизацию необходимо осуществлять только по двум магистральным направлениям: совершенствование законодательства; повышение эффективности деятельности субъектов обеспечения [3]. Вместе с тем следует признать, что в ходе модернизации механизма обеспечения национальной безопасности необходимо первостепенное внимание уделить состоянию его нормативной правовой базы. Именно законодательство предопределяет настройку и дальнейшее функционирование всех составляющих элементов рассматриваемого механизма. Очевидно, что обязательным условием эффективности обеспечения национальной безопасности выступает их согласованное функционирование с учетом действующего законодательства. Именно качество нормативной правовой базы, ее соответствие требованиям справедливости и гуманизма будет предопределять поддержку деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности со стороны населения и в конечном итоге свидетельствовать о легитимности государственной власти.
По мнению О. С. Елфимовой, анализ действующего законодательства, регулирующего национальную безопасность, позволяет сделать следующий вывод: «В настоящее время в Российской Федерации создана правовая система обеспечения
национальной безопасности, тем не менее принятие нормативных правовых актов не решило большинства теоретических и правовых проблем в регулировании вопросов национальной безопасности. Дублирование, отсутствие системности, противоречивость и декларативность — вот наиболее часто называемые недостатки» [4. — С. 18]. С высказанным суждением нельзя согласиться в полной мере. Очевидно, что действующее законодательство отличается низкой систематизацией, противоречивостью и декларативностью. Вместе с тем оно выступает реальным правовым инструментом в обеспечении национальной безопасности и от него не следует ожидать решений неких теоретических проблем. Наоборот, теоретические наработки должны быть восприняты субъектами правотворчества, найти свою материализацию в действующем законодательстве и правоприменительной деятельности.
Анализ действующего законодательства позволяет заключить, что отношения по обеспечению национальной безопасности урегулированы на различных уровнях. Истоки такого положения обусловлено тем, что вопросы безопасности, в частности общественной, экологической безопасности, в соответствие со ст. 72 Конституции РФ отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Обращение к законодательству о местном самоуправлении позволяет сделать вывод, что данные органы также наделены полномочиями по обеспечению безопасности. Прежде всего речь идет об обеспечении общественной безопасности, безопасности дорожного движения, безопасности на водных объектах, пожарной безопасности [5].
Многоуровневое регулирование национальной безопасности существенно усложняет решение проблемы реформирования нормативной правовой базы. Выходом из такой ситуации могла стать разработка соответствующей концепции, которая должна быть положена в его нормативную правовую основу.
Нашу точку зрения разделяет В. С. Конкин: «...Можно отметить, что одним из базовых компонентов национальной безопасности является потребность в разработке концепции механизма ее обеспечения. Конструкция такого образования должна охватывать все институты социума, от которых зависит устойчивое функционирование Российского государства как политико-территориальной формы организации и жизнедеятельности общества» [6. — С. 63]. В этой связи в основу действующего законодательства должна быть положена концепция обеспечения национальной безопасности, которая должна быть разработана учеными, которые работают в самых различных
областях научного знания, не ограничиваясь исключительно правоведами. При этом нужно принимать во внимание, что существует сложная проблема «перевода» физических, химических и других законов на юридический язык, так как в нормативном правовом регулировании национальной безопасности широко используются технико-юридические нормы.
Учитывая значимость и сложность нормативной правовой основы обеспечения национальной безопасности, существует потребность в разработке федерального конституционного закона «О национальной безопасности Российской Федерации». С учетом положения ч. 1 ст. 108 Конституции РФ, которой определен исчерпывающий перечень федеральных конституционных законов, следует внести поправку в ст. 71 Конституции РФ в рамках проведения конституционной реформы, где предусмотреть принятие федерального конституционного закона по вопросу национальной безопасности. При этом важно, чтобы он не выступил простым ребрендингом Федерального закона «О безопасности» [7], а явился ядром нормативного правового регулирования обеспечения национальной безопасности на качественно новом уровне. В нем должно быть закреплено определение понятия национальной безопасности [8], так как данный вопрос прописан в настоящее время на подзаконном уровне в Стратегии национальной безопасности РФ и вызывает серьезные возражения. Следует определить цель, задачи, механизм обеспечения национальной безопасности. Наряду с этим должны быть нормативно определены национальные интересы, угрозы безопасности.
Требует детального закрепления классификационная модель национальной безопасности, то есть ее виды [9]. Данный вопрос является не только предметом теоретических споров, но и имеет важное прикладное значение, так как с учетом его решения следует выстраивать архитектонику обеспечения национальной безопасности. При этом следует детализировать исчерпывающий перечень видов национальной безопасности, с тем чтобы были приняты отдельные федеральные законы, в которых определен механизм их обеспечения с учетом особенностей охраняемых отношений, существующих и потенциальных угроз.
В предлагаемом федеральном конституционном законе нужно определить субъекты обеспечения национальной безопасности, применяемые ими меры. Учитывая объем регулируемых отношений, их разнородный характер, требуется детальное закрепление бланкетных конструкций с указанием правовой формы нормативных правовых актов, которые должны быть приняты в целях формирования действенного механизма обеспечения национальной безопасности.
Важно детально закрепить уровни нормативного правового регулирования в области обеспечения национальной безопасности. Такой подход позволит устранить имеющиеся пробелы, а также избежать нормативной правовой избыточности. Наряду с этим следует в максимальной мере осуществить нормативное правовое регулирование на федеральном уровне, минимизировав его на региональном и муниципальном уровнях.
В этой связи, с одной стороны, необходимо предупредить необоснованное вмешательство субъектов правотворчества в правотворческую компетенцию региональных и муниципальных субъектов, а с другой — организовать взаимодействие данных субъектов. Следует признать, что нормативные правовые акты по вопросам обеспечения отдельных видов национальной безопасности, которые принимают субъекты Российской Федерации и местного самоуправления, не имеют существенных отличий и попросту «заимствуются», речь идет о своеобразном нормативном правовом плагиате. В них весьма сложно, а зачастую и невозможно распознать своеобразие субъекта Российской Федерации или муниципального образования, за исключением реквизитов таких актов. Куда более важной задачей является преодоление издержек «местечкового» подхода.
Особое внимание должно быть уделено нормативному правовому урегулированию вопросов взаимодействия в ходе обеспечения национальной безопасности в целом и отдельных ее видов. Оно должно получить закрепление на различных уровнях иерархической организации субъектов обеспечения национальной безопасности, а также ведомственной специализации одного уровня управления.
В. В. Макаровым акцентируется внимание на необходимости установления связи между функциями субъектов обеспечения национальной безопасности с существующими угрозами, задачами обеспечения отдельных видов безопасности. Отмечается, что наиболее детально регламентирован вопрос обеспечения обороны, а вот обеспечение экономической безопасности требует дополнительного внимания [10]. Следует признать, что низкий уровень защищенности отдельных видов отношений негативно сказывается на состоянии национальной безопасности в целом.
Важным является использование инструментов совершенствования механизма обеспечения национальной безопасности. Для решения данной задачи целесообразно задействовать потенциал правового мониторинга. Он позволит в комплексе проанализировать как состояние законодательства
в области обеспечения национальной безопасности, так и сложившуюся правоприменительную практику. Результатом должно явиться обнаружение коллизий и пробелов в нормативном правовом регулировании, выявление новых угроз, определение их иерархии, влияние на состояние отдельных видов безопасности. В итоге это позволит сформировать оптимальную систему субъектов обеспечения на различных уровнях управления, в том числе нормативно определить роль граждан и других субъектов гражданского общества, детализировать их функции, формы и методы деятельности.
Разрешение проблемы нормативного правового обеспечения национальной безопасности не может быть осуществлено исключительно путем принятия единого федерального конституционного закона, который во многом будет играть роль модельного. Важно, чтобы его положения получили детализацию в соответствующих федеральных законах и других нормативных правовых актах, регулирующих рассматриваемые отношения, выступили реальной, а не декларативной основой обеспечения национальной безопасности.
Завершая рассмотрение проблемы совершенствования нормативного правового регулирования обеспечения национальной безопасности, следует признать, что данное правовое явление отличается высокой степенью динамики и в этой связи потребуется внесение изменений и дополнений даже в самые совершенные нормативные правовые акты как с точки зрения их содержания, так и юридической техники. При этом существует постоянная потребность в обеспечении защищенности общественных отношений от существующих и потенциальных угроз. В этой связи следует перенести акцент в сферу правоприменения как формы деятельности по обеспечению национальной безопасности. Наряду с этим следует в полной мере использовать и другие, в частности неправовые, формы деятельности, прежде всего взаимодействие, координацию деятельности, выбор и применение тех из них, которые позволят наиболее качественно обеспечить как отдельные виды безопасности, так и национальную безопасность в целом [11]. В свою очередь, нормативная правовая основа обеспечения национальной безопасности должна быть стабильной, что позволит прогнозировать деятельность субъектов ее обеспечения на перспективу. При этом следует детализировать процессуальный порядок данного вида процессуальной деятельности, что позволит повысить уровень законности, минимизирует правоприменительные ошибки в деятельности уполномоченных субъектов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Возжеников А. В. Парадигма национальной безопасности реформирующейся России : монография. — М., 2000. — 358 с.
2. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : указа Президента РФ от
31 декабря 2015 г. № 683 // Российская газета. — 2016. — 20 янв.
3. Беляев В. П., Чапчиков С. Ю. Оптимизация механизма обеспечения национальной безопасности России: некоторые направления // Актуальные
проблемы российского права. — 2018. — № 9. — С. 31—41.
4. Елфимова О. С. Национальная безопасность в теории и законодательстве России // LexRussica. — 2016. — № 10. — С. 15—28.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон от 6 октября 2003 г. №2 131-Ф3 // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
6. Конкин В. С. Национальная безопасность современной России // Вестник Саратовской государственной юридической академии. — 2012. — № 6 (89). — С. 60—64.
7. О безопасности : федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 // Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 1. — Ст. 2.
8. Трусов Н. А. Правовое закрепление понятия и системы национальной безопасности России // Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2014. — № 4 (28). — С. 76—80.
9. Горбачева С. В. Понятие и содержание национальной безопасности Российской Федерации // Вестник Нижегородской правовой академии. — 2018. — № 16. — С. 23—25.
10. Макаров В. Е. Безопасность как социальное явление // Ученые записки РГСУ. — 2009. — № 10 (73). — С. 198—201.
11. Челпанченко О. А. Взаимодействие и координация органов исполнительной власти в сфере обеспечения национальной безопасности // Административное и муниципальное право. — 2012. — № 2 (50). — С. 53—58.
REFERENCES
1. Vozzhenikov A. V. Paradigma natsionalnoy be-zopasnosti reformiruyuscheysya Rossii : monografiya. — M., 2000. — 358 s.
2. O Strategii natsionalnoy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii : ukaza Prezidenta RF ot 31 dekabrya 2015 g. № 683 // Rossiyskaya gazeta. — 2016. — 20 yanv.
3. Belyaev V. P., Chapchikov S. Yu. Optimizatsiya mehanizma obespecheniya natsionalnoy bezopasnosti Rossii: nekotoryie napravleniya // Aktualnyie problemyi rossiyskogo prava. — 2018. — № 9. — S. 31—41.
4. Elfimova O. S. Natsionalnaya bezopasnost v teorii i zakonodatelstve Rossii // LexRussica. — 2016. — № 10. — S. 15—28.
5. Ob obschih printsipah organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii : federalnyiy zakon ot 6 oktyabrya 2003 g. № 131-FZ // Sobranie zakonodatelstva RF. — 2003. — № 40. — St. 3822.
6. Konkin V. S. Natsionalnaya bezopasnost sov-remennoy Rossii // Vestnik Saratovskoy gosudarstven-noy yuridicheskoy akademii. — 2012. — № 6 (89). — S. 60—64.
7. O bezopasnosti : federalnyiy zakon ot 28 dekabrya 2010 g. № 390-FZ // Sobranie zakonodatelstva RF. — 2011. — № 1. — St. 2.
8. Trusov N. A. Pravovoe zakreplenie ponyatiya i sistemyi natsionalnoy bezopasnosti Rossii // Vestnik Nizhegorodskoy akademii MVD Rossii. — 2014. — № 4 (28). — S. 76—80.
9. Gorbacheva S. V. Ponyatie i soderzhanie natsionalnoy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii // Vestnik Nizhegorodskoy pravovoy akademii. — 2018. — № 16. — S. 23—25.
10. Makarov V. E. Bezopasnost kak sotsialnoe yavlenie // Uchenyie zapiski RGSU. — 2009. — № 10 (73). — S. 198—201.
11. Chelpanchenko O. A. Vzaimodeystvie i koordinatsiya organov ispolnitelnoy vlasti v sfere obespecheniya natsionalnoy bezopasnosti // Adminis-trativnoe i munitsipalnoe pravo. — 2012. — № 2 (50). — S. 53—58
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Макарейко Николай Владимирович. Профессор кафедры административного права и процесса. Доктор юридических наук, доцент.
Нижегородская академия МВД России. E-mail: [email protected]
Россия, 603950, г. Нижний Новгород, Бокс-268, Анкудиновское шоссе, 3. Тел. (831) 421-72-72.
Makareiko Nikolay Vladimirovich. Professor of the chair of Administrative Law and Process. Doctor of Law, Associate Professor.
Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. E-mail: [email protected]
Work address: Russia, 603950, Nizhny Novgorod, Box-268, Ankudinovskoe Shosse, 3. Tel. (831) 421-72-72.
Ключевые слова: безопасность; национальная безопасность; правотворчество; нормативно правовой акт; правоприменение.
Key words: security; national security; law-making; regulatory legal act; law enforcement.
УДК 342
