CC BY
53
ПРОБЛЕМЫ НАУЧНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
З. в. разилов
кубанский государственный технологический университет
Необходимость стратегического планирования комплексного социально-экономического развития регионов России все в большей степени осознается руководителями административно-территориальных образований разного ранга (субъектов РФ, муниципальных образований и т. п.). Общий спад в прогнозно-аналитической деятельности в сфере комплексного развития административно-территориальных образований страны относится к началу 1990-х гг., когда руководители экономического блока реформ выдвинули тезис о несовместимости рынка и плана. Между тем анализ мирового опыта подтверждает, что сочетание государственного планового регулирования и рыночных механизмов не только возможно, но и необходимо. Основная черта современного качества планирования состоит в отказе от директивности в пользу баланса интересов, установлении партнерских отношений властных структур, в том числе органов муниципального и государственного управления с различными субъектами хозяйствования, населением. А этого можно достигнуть, в частности, путем использования методов стратегического территориального планирования. Результаты мониторинговых исследований показывают, что во многих регионах страны имеются концепции и программы перспективного комплексного социально-экономического развития (так, по данным института ЕВРОГРАД, около 70 % муниципальных образований полагают, что имеют документы стратегического характера). Однако более детальный анализ этих документов свидетельствует, что они обладают целым рядом недостатков принципиального характера, носят преимущественно декларативный характер, в результате чего создается почва для принятия стратегически неэффективных управленческих решений, приносящих лишь сиюминутную выгоду, но, в конечном счете, негативно сказывающихся
на качестве жизни населения, особенно на его социально уязвимых слоях. Свидетельством тому является углубляющийся разрыв в уровне социально-экономического развития административно-территориальных образований страны. Поэтому мы делаем попытку рассмотрения комплекса методологических, методических и практических проблем стратегического территориального планирования в России. В качестве узловых в работе намечены к решению следующие задачи:
• обобщение опыта стратегического территориального планирования в современных политико-экономических условиях;
• уточнение методологических основ стратегического территориального планирования;
• краткая характеристика подготовленных методических материалов по обеспечению планирования стратегического развития одного из наиболее распространенных классов регионов — муниципальных образований городского типа;
• определение первоочередных задач развития научного обеспечения стратегического территориального планирования.
В современной России на начальном этапе реформ политические и идеологические факторы обусловили не перестройку существующей системы территориального планирования, а ее полное разрушение. Между тем опыт экономически развитых стран убедительно свидетельствует, что сочетание методов планового регулирования и рыночных механизмов не только возможно, но неизбежно на принципах соблюдения партнерских отношений органов государственного (муниципального) управления с различными субъектами управления и хозяйствования, имеющими интересы на территории региона (муниципального образования). Новые экономические условия заставили иссле-
дователей и практиков искать адекватные формы и методы территориального планирования, в частности — пытаться, по опыту зарубежных стран, применить принципы и технологии стратегического планирования, реализуемые на уровне предприятия, к социально-экономическим территориальным системам. Надо отметить, что само понятие стратегического территориального планирования вызывает сегодня определенное непонимание у практических работников. Иногда можно услышать мнение, что «все уже было», что в условиях СССР действовала система стратегического территориального планирования. С этим трудно согласиться, ибо здесь происходит подмена понятия стратегического планирования близким, но не тождественным понятием долгосрочного планирования. Ведь собственно «стратегичность» заключается в предвидении изменений внутренней и внешней среды планируемого объекта (региона), адаптации к ним процесса его развития. В условиях преимущественно административной системы управления речь могла идти, конечно, только о долгосрочном, но никак не о стратегическом территориальном планировании. Своевременным и закономерным, на наш взгляд, явилось принятие Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (июль 1995 г.), который поставил во главу всех работ в сфере государственной плановой деятельности разработку системы прогнозов социально-экономического развития в целом по стране, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам — субъектам РФ. Это способствовало активизации исследований в сфере научного обеспечения прогнозно-аналитических работ и на муниципальном уровне, разработке концепций и планов стратегического развития ряда регионов (субъектов РФ) и муниципальных образований страны. Следует подчеркнуть, что движущей силой стратегического планирования в европейских городах явилось обострение межтерриториальной конкуренции в конце 1980-х гг. Именно тогда выявилась необходимость во внутригородских интеграционных процессах, достижении целей развития города на основе творчества, инициативы, предприимчивости. Лидерство завоевывают города, развивающиеся на основе так называемых «предпринимательских стратегий». В их числе можно назвать Мюнхен, Бранденбург, Дортмунд, Штуттгард (Германия), Антверпен (Бельгия), Роттердам (Нидерланды), Бирмингем (Англия), Барселона (Испания) и др.
В России речь о такой конкуренции еще не идет, и ситуация принципиально иная, характеризуемая следующими особенностями:
• процесс рыночного реформирования экономики и создания конкурентной среды не завершен;
• в подавляющем большинстве муниципальных образований структурообразующие предприятия находятся в состоянии производственного и финансового кризиса;
• формирование самих муниципальных образований происходит в границах сложившихся административно-территориальных единиц, созданных в свое время без учета экономических возможностей их самостоятельного существования;
• процесс формирования муниципальной собственности, в том числе на землю как основной ресурс территориального развития, также далек от завершения;
• не сложилась еще система взаимоотношений и четкого разделения полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, входящими в их состав, что увеличивает степень неопределенности, в которой приходится планировать свое будущее большинству административно-территориальных единиц страны;
• деловая этика в сфере бизнеса еще не включает понятия «социальная ответственность», что затрудняет взаимопонимание власти и бизнеса и их взаимодействие в определении и реализации перспектив развития административно-территориальных образований различного ранга. Отмеченные обстоятельства трудно характеризовать в качестве благоприятных условий для становления стратегического территориального планирования. Ведь вследствие их влияния у большинства субъектов территориального управления нет осознанной потребности в стратегическом планировании своего развития, устойчивой мотивации к проведению соответствующих прогнозно-аналитических работ. Вместе с тем в российской практике в последние 2—3 года попытки использовать технологии стратегического планирования в муниципальном управлении характерны для наиболее активных субъектов РФ (Санкт-Петербург, Самарская и, Новгородская области) и городов (Нижний Новгород, Владимир, Тольятти, Омск, Волгоград, Ярославль, Новгород, Череповец, Дзержинск, Ноябрьск, Октябрьск, Гатчина, Хабаровск, Печоры и др.). При этом некоторые муниципалите-
ты прибегают к помощи зарубежных консультантов (города Дзержинск, Череповец и др.); некоторые организуют разработку стратегических документов различными научными организациями на конкурсной, альтернативной основе (Нижний Новгород); иные привлекают к работам ученых российских научно-исследовательских организаций или вузов в качестве соразработчиков проектов (города Владимир, Тольятти, Октябрьск), либо как экспертов (города Ярославль, Гатчина, Ноябрьск и др.). Проведенный нами анализ документов, раскрывающих замысел стратегического развития ряда муниципальных образований, показал следующее:
• документы значительно отличаются друг от друга, как по структуре, так и по содержанию. При этом авторы вкладывают разный смысл в идентичные или близкие понятия;
• документы, характеризующие стратегическое развитие и муниципальных образований, по существу таковыми не являются, ибо не ориентированы на адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды;
• большая часть документов рассчитана на такой короткий срок (2—3 года), так что скорее нужно говорить о тактике, нежели о стратегии развития муниципального образования;
• предложения по стратегическому развитию муниципальных образований не опираются на результаты комплексного анализа внутренних закономерностей, стартовых условий и исходных предпосылок, внешних факторов их перспективного социально-экономического развития;
• концепции стратегического развития муниципальных образований не имеют системы количественно определенных целей их перспективного комплексного социально-экономического развития;
• стратегический выбор муниципального образования носит, как правило (в тех случаях, когда он вообще разработан), волюнтаристский характер, не ориентирован на достижение стратегических целей социального развития административно-территориальных образований, не является результатом сравнения различных альтернативных вариантов на основе системы разработанных критериев, условий и ограничений;
• как правило, отсутствуют предложение и анализ возможных сценариев, вариантов развития, в зависимости от тех или иных условий. Если и намечено 2—3 сценария, то выбор одного из них практически не обосновывается;
• концепции стратегического развития муниципальных образований не содержат, как правило, в развернутом виде изложения намеченных к реализации местных политик в различных сферах экономики и жизнеобеспечения территории;
• концепции стратегического развития регионов — субъектов РФ практически повсеместно не увязаны с аналогичными документами, разрабатываемыми на муниципальном уровне, не содержат «муниципального разреза»;
• документы, содержащие гипотезы стратегического развития муниципальных образований, как правило, нелегитимны, не являются в действительности продуктом общественного согласия;
• нет четко прописанного механизма реализации намеченных стратегий развития. Результаты обсуждений разработанных документов в рамках научно-практических конференций и семинаров показывают, что авторы в целом не удовлетворены достигнутыми результатами. Попробуем разобраться, в чем причина. Рискнем предположить, что, приступая к формированию документов, раскрывающих стратегический замысел развития муниципального образования, участники этого процесса весьма приблизительно представляют себе, какие цели и задачи должны быть решены, каковы методика и технология стратегического территориального планирования, что именно должно получиться в результате работ. И вообще, какой документ нужно разрабатывать? «Стратегический план» развития территории или «Концепцию социально-экономического развития»? Или «Программу долгосрочного развития» региона, муниципального образования? Или «Бизнес-план»? Или все это одно и то же, только под разными названиями? Ясности здесь нет не только у практических работников, но и у научной общественности. В результате возникает терминологическая неразбериха. Так, например, весьма интересная версия концепции стратегического развития г. Омска содержит упоминание о следующих категориях стратегического планирования, рассматриваемых в качестве синонимов: «Концепция стратегии развития», «Концепция социально-экономического развития» «Стратегия развития», «Стратегия социально-экономического развития». При этом «Концепция», в понимании авторов, является основой для разработки «Стратегического плана» и «... предназначена для достижения общественного согласия». То есть «Стратегический
план» уже не является предметом общественного согласия? Чем он отличается от «Концепции» и перестает ли она существовать после разработки стратегического плана? В таком случае, может быть, речь идет о «Концепции стратегического плана»? Понятно, что здесь необходима ясность, в противном случае неизбежны крупные просчеты в выполняемых проектах по определению стратегических перспектив развития территории. В целом представляется необходимой разработка методологических и научно-методических основ стратегического планирования регионов — субъектов РФ, муниципальных образований, а в перспективе и более крупных территориальных образований типа межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ, что должно послужить существенной предпосылкой подготовки высококачественных документов, характеризующих стратегическое развитие административно-территориальных образований России.
В настоящее время еще не сложилось единого представления об основных терминологических характеристиках элементов территориального стратегического планирования, однако приверженцы того или иного подхода стараются следовать определенной логике, выстраивая собственный терминологический ряд. Поэтому изложим нашу позицию. Стратегическое планирование представляет собой особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды. Стратегическому планированию присущи следующие характерные черты, отличающие его от «классического» дотационного планирования, получившего развитие в дореформенный период:
• адаптивный характер, т. е. способность предвидеть изменения внешней и внутренней среды планируемого объекта и с учетом этого организовать процесс его эффективного функционирования;
• учет воздействия на планируемый объект многочисленных внешних факторов, оказывающих на него как позитивное, так и негативное влияние.
Мы полагаем, что российский подход к современному стратегическому территориальному планированию должен опираться на имеющиеся традиции долгосрочного территориального плани-
рования, модернизированные применением современных технологий, основанных на принципах и методах стратегического управления.
Объектом стратегического территориального планирования в общем случае выступает административно-территориальная единица страны того или иного ранга (регион — субъект РФ, ассоциация регионов, муниципальное образование и т. п.).
Субъект стратегического территориального планирования в значительной мере определяется спецификой его объекта и носит в общем случае многоуровневый характер. Например, применительно к городу, ядром субъекта стратегического планирования его развития выступают органы муниципального управления. Вместе с тем в его состав входит государственная компонента в лице органов регионального, а в ряде случаев — федерального управления, представители других субъектов управления и хозяйствования, имеющие стратегические интересы в развитии города. Что касается объекта стратегического планирования комплексного социально-экономического развития города, то в его качестве должны выступать, по нашему мнению, все отрасли и сферы жизнедеятельности города, а также протекающие в границах его территории экономические и социальные процессы. Рассмотрим теперь основные элементы системы стратегического территориального планирования, причем, не нарушая общности изложения, охарактеризуем их применительно к уровню муниципального образования городского типа. Концепция перспективного комплексного социально-экономического развития города — прогнозно-аналитический документ, содержащий систему представлений о стратегическом выборе, стратегических целях и приоритетах развития города, основные положения местной социально-экономической политики (стратегий) в разрезе ее отдельных составляющих и средства реализации указанных целей. Под стратегическим выбором города мы понимаем совокупность приоритетных функций, выполнение которых в рассматриваемой перспективе должно обеспечить достижение главных целей его комплексного социально-экономического развития. Приоритетные функции можно определить как ключевые отрасли и виды деятельности, определенные в качестве «полюсов роста» (отрасли специализации, градообразующие, доминирующие, т. е. обладающие эффектом мультипликатора). Стратегический выбор является ядром концепции перспективного развития города. Под целью развития в общем случае мы предлагаем понимать ожидаемый (намечаемый) обоснованный
результат, определяемый качественно (на вербальном, содержательном уровне), количественно и во времени. Тогда цель стратегического развития территории дополнительно характеризуется, во-первых, долгосрочным (или среднесрочным) временным горизонтом постановки; во-вторых, учетом при ее обосновании факторов внешнего (для объекта планирования) порядка. Стратегия. Рассматривая «стратегию» как средство для достижения стратегических целей развития, следует отметить, что между категориями «стратегия» и «концепция» прослеживается взаимосвязь части и целого. Другими словами, концепция перспективного комплексного социально-экономического развития города должна включать в себя в качестве составляющей основные положения стратегии его развития. Программа комплексного социально-экономического развития города — реализующий концепцию прогнозно-аналитический документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на достижение намеченных целей социально-экономического развития города. Мы намеренно не включаем в число основных предлагаемых к разработке стратегических документов «стратегический план развития города», используемый в зарубежной практике. В обоснование такой позиции положены следующие соображения. Во-первых, представляется целесообразным, чтобы на различных иерархических уровнях территориального управления разрабатывались в рамках стратегического планирования одноименные документы, что создает предпосылки для их увязки и согласования. В Федеральном законе «О прогнозировании и программах социально-экономического развития в РФ» (1995 г.) для уровня страны в целом и отдельных субъектов Федерации эти документы обозначены и даны их определения — это концепция и программа социально-экономического развития. Поэтому и на муниципальном уровне, в частности в городах России, целесообразно в рамках стратегического планирования развития муниципальных образований разрабатывать такие же документы. Во-вторых, и за рубежом стратегический план не является универсальным инструментом стратегического территориального планирования. В частности, Мюнхен — один из городов — основоположников стратегического территориального планирования — имел в качестве основного стратегического документа именно концепцию экономического развития города, которая дополнялась крупными стратегическими инвестиционными проектами.
Кроме того, стратегические планы городов за рубежом содержат, как правило, меры по содействию развитию именно и только ключевых для города отраслей и сфер деятельности. В российских же условиях на первый план выдвигается задача комплексного, гармоничного развития городов, выработка эффективной социально-экономической политики по отношению ко всем сферам жизнедеятельности и секторам экономики.
По нашему мнению, стратегический план можно рассматривать лишь как краткий документ презентационного характера, содержащий систему мер и проектов, направленных на создание условий для реализации приоритетных функций города, определенных в качестве его стратегического выбора. По существу, он может быть представлен в качестве отдельного блока в составе комплексной программы, реализующей концепцию перспективного комплексного социально-экономического развития. То есть он дополняет, а не заменяет такие документы, как названные Концепция и Программа.
Проблема формирования Концепции перспективного комплексного социально-экономического развития города как документа стратегического характера во многом сводится к выявлению внутренних закономерностей его развития, под которыми понимается совокупность обусловленных действием объективных законов причинно-следственных связей, возникающих как внутри города, так и вне его, и обеспечивающих устойчивую тенденцию и направленность его трансформаций.
Оценивая возможные подходы к исследованию сущности развития сложных социально-экономических систем, к которым, безусловно, принадлежат города России, с позиции выбора наиболее конструктивного методологического инструментария, следует особое внимание обратить на методы исторического и структурно-функционального анализа.
Исторический подход нацелен на исследование генезиса города, движущих сил и источников его организации, развития. Использование исторического метода анализа в сочетании со структурно-функциональным позволяет, с одной стороны, связать появление нового уровня социально-экономического развития города во времени с изменениями в его структурной организации, с другой — подойти к пониманию закономерностей качественных изменений в его социально-экономическом развитии.
Таким образом, необходимым условием научного обоснования концепции социально-экономического развития города является знание внутренних закономерностей его развития. Соединение этих
знаний с результатами анализа стартовых условий его социально-экономического развития и оценкой внешних условий создают достаточные условия для формирования научно обоснованной концепции его социально-экономического развития.
Исходным пунктом рассмотрения закономерностей функционирования городов служит анализ причин их образования, функций, выполняемых ими. Территориальная форма общественного разделения труда приводит к образованию в городе комплекса отраслей специализации, выполняющих основную системообразующую роль. Такой комплекс отраслей является функциональной доминантой города, ибо он удовлетворяет важную и несущую общественную потребность, которая не может быть эффективно удовлетворена без его участия.
Важнейшим элементом концепции развития города, ее ядра — стратегического выбора города является обоснование его перспективной специализации. Структура экономики города — это носитель определенных качеств, дающих ему возможность выполнять ту или иную совокупность функций.
Перед городом встают два основных и принципиально различных варианта развития. Первый — инерционный, предполагающий движение (возможно, с изменениями непринципиального характера) по уже определившейся ранее траектории, сохранение сложившихся в прошлом тенденций. Другой вариант—перевод города на принципиально иную траекторию развития, в основе которой лежит новый стратегический выбор. Предпосылками реализации варианта могут быть либо невозможность продолжения движения прежним курсом (вхождение в зону социально-экономического кризиса, обусловленного новыми условиями хозяйствования, изменением геополитической обстановки, истощением традиционной ресурсной базы и т. п.), либо поиск более эффективного, по сравнению с существующим, варианта развития.
Внутренним источником всякого развития являются противоречия. Следовательно, выявление внутренних и внешних противоречий в развитии города как сложной социально-экономической системы является начальным этапом формирования его стратегического выбора.
В качестве внутреннего источника развития территориальных социально-экономических систем принято рассматривать структурно-функциональное противоречие между специализацией и комплексностью. Действительно, уровень социально-экономического развития крупного города во многом зависит от эффективности функцио-
нирования комплекса отраслей специализации, выступающего в роли специфического «локомотива». Комплекс отраслей специализации оказывает существенное влияние на развитие связанного с ним комплекса инфраструктурных отраслей; в совокупности они призваны обеспечить условия для эффективного функционирования в городе отраслей жизнеобеспечения населения. В этом и состоит роль специализации в городском развитии.
Что касается понятия «комплексность» городского развития, то оно означает достижение такого состава, содержания составных частей экономики крупного города, пропорций и связей между ними, которые призваны обеспечить сбалансированную систему сфер деятельности людей, ориентированную на улучшение качества жизни населения, увеличение вклада муниципального образования в национальную экономику.
Содержание противоречия, противоположностями которого являются отрасли специализации, с одной стороны, и остальные отрасли и сферы экономики города, с другой, заключается в том, что отрасли специализации, удовлетворяющие потребности общества в целом, в масштабах крупного города имеют стремление к максимальному использованию всех территориальных ресурсов в ущерб другим отраслям и сферам городской экономики. В то же время комплексность далеко не однозначно определяется ростом отраслей специализации в городе, следствием которого является формирование и развитие комплекса производственных инфраструктурных отраслей и отраслей социальной сфер, также потребляющих часть территориальных ресурсов. Последнее обстоятельство служит объективным фактором, сдерживающим возможности роста отраслей специализации, обусловливает возникновение противоречия в развитии отраслей специализации и прочих отраслей экономики города.
Другой источник противоречий в рассматриваемой сфере связан с тем обстоятельством, что нет прямой зависимости между отраслями специализации и комплексным социально-экономическим развитием, ибо специализация не является единственным источником комплексного развития. Существует и обратная зависимость: только при комплексном развитии города отрасли специализации получают наиболее благоприятные условия для своего эффективного функционирования. Поэтому логика выявления противоречий между специализацией и комплексностью предполагает проведение аналитических работ на двух встречных направлениях. Во-первых, в сфере комплексности развития города
при заданном (сложившемся, прогнозируемом) уровне развития комплекса отраслей специализации. Во-вторьх, в сфере специализации экономики города при фиксированном уровне комплексности его социально-экономического развития.
Рассматриваемое противоречие в экономике города между специализацией и комплексностью имеет и внешний аспект. Суть его сводится к различию интересов общества в целом и города. Если город заинтересован развивать отрасли хозяйства, непосредственно работающие на его экономику и население, то общегосударственные приоритеты могут и не совпадать с территориальными. Такое противоречие объективно обостряется в условиях становления местного самоуправления, разрешение его требует совместных усилий как муниципального образования — города, так и региона — субъекта Российской Федерации, федерального центра.
Общая закономерность городского развития связана, в частности, с полным или частичным изменением сложившейся специализации его экономики, функций, выполняемых городом в системе общегосударственного разделения труда. Саморазвитие города, предполагающее разрешение рассматриваемого противоречия, состоит в формировании новой специализации города, позволяющей ему эффективно решать широкий спектр социально-экономических проблем в новых условиях территориального хозяйствования. Поэтому можно сделать принципиальный вывод о конечности существования любой из отраслей специализации экономики города, необходимости «сворачивания» их вплоть до полной ликвидации из-за снижения эффективности функционирования и ускоренного на интенсивной основе развития производств, видов деятельности, призванных стать «полюсами» экономического и социального городского развития в перспективе.
Формирование концепции перспективного комплексного социально-экономического развития города — сложный процесс, осуществление которого требует соблюдения определенных принципов, главными из которых предлагается считать принципы целенаправленности, социальности, комплексности, системности, адаптивности, эффективности, минимизации риска, баланса интересов, легитимности, демократичности, профессионализма, принципа «первого руководителя».
Принцип целенаправленности предполагает обоснование в концепции стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития. Этот принцип реализуется уже самой разработкой концепции, ядро которой составляют, во-первых,
комплекс стратегических целей развития, во-вторых, стратегический выбор города, включающий перечень приоритетных функций (отраслей и видов деятельности), намечаемых к реализации в стратегической перспективе.
Следование принципу социальности означает, что при формировании стратегических целей развития города, механизмов их реализации во главу угла должны быть положены интересы населения, приоритетное решение проблем повышения качества жизни.
Соблюдение требований принципа комплексности при формировании концепции перспективного комплексного социально-экономического развития города означает рассмотрение приоритетных функций, реализуемых городским самоуправлением, в контексте всей совокупности прогнозных социально-экономических характеристик и факторов развития муниципального образования. При этом, как отмечалось ранее, в качестве главного внутреннего источника развития муниципального образования городского типа можно рассматривать структурно-функциональное противоречие между специализацией и комплексностью.
Принцип системности тесно связан с принципом комплексности; следование его требованиям означает, что определение стратегических целей развития города и механизмов их реализации должно осуществляться с учетом взаимосвязей, характеризующих взаимозависимость его развития с субъектом РФ, на территории которого он дислоцируется, с другими регионами и муниципальными образованиями, страной в целом. Реализация принципа системности предполагает, что при разработке концепции города должны быть учтены предпосылки и ограничения его развития, формируемые на различных иерархических уровнях: местном (муниципальном), региональном, межрегиональном, федеральном.
Следование требованиям принципа адаптивности означает, что формирование концепции городского развития необходимо осуществлять с учетом возможных изменений внешней среды, которые могут обусловить корректировку целей, приоритетов и механизмов их реализации. Такая корректировка должна проводиться с минимальными политическими, социальными и экономическими издержками.
Соблюдение принципа эффективности при формировании концепции развития города означает необходимость доказательства, что именно предлагаемый набор целей экономического развития, функций, определенных в качестве приоритетных, намеченные пути их реализации, обеспечат до-
стижение требуемого качества жизни населения с наименьшими финансовыми затратами и социальными издержками.
Принятие концепции развития города — это, в конечном счете, весьма ответственное управленческое решение, сопряженное с риском. Поэтому следование принципу минимизации риска означает, что в процессе формирования стратегического выбора города должны быть оценены (по возможности) различные риски, обусловленные выполнением городом тех или иных приоритетных функций в будущем. Характеристики прогнозируемых рисков должны быть учтены при сравнительном анализе вариантов стратегического выбора города.
Принцип баланса интересов многозначен и предполагает нахождение консенсуса как между властными структурами различного уровня, так и профессиональными и общественными группами населения, относительно стратегических целей и приоритетов развития города, механизмов их практической реализации.
Принцип легитимности предусматривает обязательность рассмотрения и принятия предложенного варианта концепции развития города на уровне представительного органа местного самоуправления.
С принципами легитимности и баланса интересов тесно связан принцип демократичности, означающий гласность и открытость хода и результатов работ по формированию концепции, привлечение к рассмотрению и экспертизе проектов документов научной общественности и населения.
Реализация принципа профессионализма при формировании концепции обеспечивается специальной подготовкой участников работ, созданием необходимой методической и информационной базы, привлечением к разработке специалистов из системы управления городом, специализирующихся на решении отдельных городских проблем, организацией независимой экспертизы.
И, наконец, весьма важный принцип «первогору-ководителя», следование которому означает «включенность» в ход работ по формированию концепции «первых лиц» города. Решение сложной задачи стратегического планирования социально-экономического развития города, безусловно, предполагает привлечение ученых, специалистов, так как связано с большим объемом прогнозно-аналитических работ. Однако осуществление стратегического выбора города, сравнительная оценка стратегических альтернатив являются прерогативой высших руководителей городского самоуправления, несущих, в
конечном счете, всю полноту ответственности за результаты комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Как следует из сущности и основных принципов формирования концепции перспективного комплексного социально-экономического развития города, обоснование стратегических целей и механизмов их достижения предполагает выполнение целого ряда работ прогнозно-аналитического характера. В связи с этим попытаемся сформулировать некоторые принципиальные положения, которые следует учесть при организации исследований по формированию концепции, предложить укрупненную технологическую схему, раскрывающую последовательность выполнения основных прогнозно-аналитических работ.
Во-первых, главным целевым ориентиром всех работ в области стратегического планирования комплексного городского развития является повышение качества жизни населения до уровня, нижняя граница которого определяется системой государственных социальных стандартов.
Во-вторых, при разработке стратегических целей развития и механизма их реализации следует, в первую очередь, ориентироваться на эффективное использование городского социально-экономического потенциала.
В-третьих, результативность прогнозно-аналитических работ, связанных с определением целей стратегического развития города, обоснованием его стратегического выбора, разработкой других элементов городской концепции комплексного социально-экономического развития, в значительной мере определяется наличием полной и достоверной информации о внутренних закономерностях развития города, факторов местного и внешнего характера, определяющих в совокупности своей исходную социально-экономическую ситуацию, сложившуюся в городе к началу работ в сфере стратегического планирования его развития.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Виноградов В. Н., Эрлих О. В. Социальное проектирование становления и развития гражданского общества: создание стратегического плана района, города, региона: Научно-методическое пособие. — СПб. : Леонтьевский центр, 2003. — 120 с.
2. Жихаревич Б. С. , Лебедева Н. А. Стратегическое планирование на муниципальном уровне: принципы использования в современных российских условиях // Гуманитарные науки. 2007. № 8. С. 40-47.
