CC BY
22объектов;
- федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану);
- региональный государственный контроль в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.
Сказанное заставляет полагать, что, несмотря на наличие разногласий в научном толковании отдельных норм статьи 1.3 КоАП РФ, наличие указанной статьи, во взаимосвязи с Конституцией РФ и другими законами, повышает легитимность принимаемых в субъектах РФ законов об административных правонарушениях и позволяет им обеспечивать охрану правопорядка и общественную безопасность на своих территориях.
Литература и источники
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года // СЗ РФ 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.
2. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 № 6 ФКЗ от 30 декабря 2008 № 7 ФКЗ, от 05 февраля 2014 № 2 ФКЗ, от 21 июля 2014 № 11 ФЗ) // Российская газета. 1993. № 237; Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
3. Федеральный закон от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. №42. Ст.5005.
4. Кодекс города Москвы об административных правонарушениях: Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года № 45 // Ведомости Московской городской Думы. 2008. № 12. Ст. 251; Кодекс Хабаровского края об административных правонарушениях" от 24 июня 2009 года № 256 // Приамурские ведомости. 2009. № 104; Кодекс Республики Дагестан об административных правонарушениях от 13 января 2015 года № 10 // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2015. № 1. Ст. 10.
5. Кодекс Пензенской области об административных правонарушениях: Закон Пензенской обл. от 2 апреля 2008 года № 1506-ЗП0 // Ведомости ЗС Пензенской области. 2008. № 4 (часть 1). С. 180.
6. Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях от 20.05.2003 N 34-З // Правовая среда. 2003. № 18-19 (464-465).
References and Sources
1. Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah ot 30 dekabrya 2001 goda // SZ RF 07.01.2002, № 1 (ch. 1), st. 1.
2. Konstituciya Rossijskoj Federacii prinyata vsenarodnym golosovaniem 12 dekabrya 1993 g. (s uchetom popravok, vnesennyh Zakonami RF o popravkah k Konstitucii RF ot 30 dekabrya 2008 № 6 FKZ ot 30 dekabrya 2008 № 7 FKZ, ot 05 fevralya 2014 № 2 FKZ, ot 21 iyulya 2014 № 11 FZ) // Rossijskaya gazeta. 1993. № 237; Sobranie zakonodatel'stva RF. 2014. № 31. St. 4398.
3. Federal'nyj zakon ot 6 oktyabrya 1999 goda №184-FZ «Ob obshchih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii» // SZ RF. 1999. №42. St.5005.
4. Kodeks goroda Moskvy ob administrativnyh pravonarusheniyah: Zakon goroda Moskvy ot 21 noyabrya 2007 goda № 45 // Vedomosti Moskovskoj gorodskoj Dumy. 2008. № 12. St. 251; Kodeks Habarovskogo kraya ob administrativnyh pravonarusheniyah" ot 24 iyunya 2009 goda № 256 // Priamurskie vedomosti. 2009. № 104; Kodeks Respubliki Dagestan ob administrativnyh pravonarusheniyah ot 13 yanvarya 2015 goda № 10 // Sobranie zakonodatel'stva Respubliki Dagestan. 2015. № 1. St. 10.
5. Kodeks Penzenskoj oblasti ob administrativnyh pravonarusheniyah: Zakon Penzenskoj obl. ot 2 aprelya 2008 goda № 1506-ZPO // Vedomosti ZS Penzenskoj oblasti. 2008. № 4 (chast' 1). S. 180.
6. Kodeks Nizhegorodskoj oblasti ob administrativnyh pravonarusheniyah ot 20.05.2003 N 34-Z // Pravovaya sreda. 2003. № 18-19 (464-465).
ТАРАН ОЛЬГА АЛЕКСАНДРОВНА - старший преподаватель кафедры административного и финансового права СевероКавказского филиала Российского государственного университета правосудия.
TARAN OLGA A. - Senior Lecturer, Department of administrative and financial law, North-Caucasian branch of Russian State University of Justice (olg_taran@mail.ru)
УДК 342.92:347.123
АЛЯМКИН С.Н. ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА В СФЕРЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
Ключевые слова: муниципальное правотворчество, градостроительное законодательство, органы местного самоуправления, территориальное планирование, вопросы местного значения, генеральный план, правила землепользования и застройки, градостроительное развитие территорий.
В статье рассматриваются теоретические и практические аспекты реализации вопросов местного значения по утверждению генерального плана муниципального образования, правил землепользования и застройки, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Обращается внимание на возникающую проблему несоответствия правил землепользования и застройки генеральному плану муниципального образования. Проанализирована судебная практика Верховного суда Российской Федерации, Новосибирского областного суда по указанному вопросу, подтверждающая законодательный приоритет генерального плана перед правилами землепользования и застройки. Сделан вывод о необходимости разработки рекомендаций для работников органов местного самоуправления, содержащих методику составления градостроительных документов, которая позволила бы исключить возникающие противоречия.
ALYAMKIN, S.N.
PROBLEMS OF THE MUNICIPAL LAW-MAKING IN THE SPHERE OF TERRITORIAL PLANNING:
THEORETICAL AND PRACTICAL ASPECTS.
Keywords: municipal law-making, town planning legislation, local government bodies, territorial planning, local issues, master plan, land use and development rules, urban development of territories.
In the article views the theoretical and practical aspects of realization of questions of local value on the statement of the general plan of municipal formation, rules of land tenure and building on which the representative body of local self-government are accepted municipal legal certificates are considered. It drawn the attention to the emerging problem of non-compliance of land use rules and development of the general plan of the municipal formation. It analysed the judicial practice of the Supreme Court of the Russian Federation, the Novosibirsk Regional Court on this issue, which confirms the legislative priority of the master plan before the rules of land use and development. It makes the conclusion about the necessary of development of recommendations for employees of local self-government authorities, which contain a methodology for compilation of town planning documents, which would allow eliminating the arising contradictions.
Центральным источником в системе законодательства в сфере территориального планирования является Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) [1]. Несмотря на централизацию правового регулирования градостроительной деятельности, муниципальному уровню власти также принадлежит значительный объем правотворчества. Органы местного самоуправления разрабатывают генеральные планы, правила землепользования и застройки. Однако принятые акты органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению, часто противоречат Гражданскому Кодексу РФ. С другой стороны, отсутствие генеральных планов и правил землепользования и застройки в муниципальных образованиях порождает проблему самовольного строительства, самовольного занятия земель, сокращение зеленых насаждений и т.п. [2].
Одним из злободневных вопросов градостроительной практики органов местного самоуправления является соблюдение баланса частных и общественных интересов.
В.А. Колясников, М.В. Мацкова акцентируют внимание на том, что в управленческой, законодательной, инвестиционно-строительной деятельности в области градостроительства дают о себе знать негативные стороны рыночной экономики, не нацеленной на развитие общественных пространств и социальной инфраструктуры как объектов, не приносящих бизнесу прибыль [3, с. 19]. С другой стороны, в некоторых случаях возникает проблема необоснованного ограничения свободы предпринимательства. Так, Г.Г. Лянной считает, что при принятии генеральных планов городов, для того чтобы обеспечить баланс интересов частных собственников и государства, свободу предпринимательства, реализовать идею развития, учитывая экономические, социальные, политические и иные аспекты, существующие в государстве, при принятии или изменении генеральных планов, при принятии и изменении правил землепользования и застройки муниципалитетам следует согласовывать с собственниками участков устанавливаемую в отношении их земельных участков зону, к которой планируется отнести участок [4, с.28]. С.А. Бурмистрова в качестве дополнения института публичных слушаний, предлагает применять адресное информирование правообладателей земельных участков, объектов капитального строительства, других заинтересованных субъектов о предстоящих изменениях режима использования указанных объектов [2].
Часто эпицентром столкновения частных и общественных интересов в градостроительной практике становятся вопросы соотношения генеральных планов с правилами землепользования и застройки, которые недостаточно исследованы в литературе и отражены в существующем законодательстве [5, с. 24].
Проанализируем правовую основу данных отношений. Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6], а также пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ, утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты. В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.
Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Рассмотрим реализацию указанных норм на конкретных примерах из судебной практики.
1. Гражданин С. обратился в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Совета депутатов города Новосибирска от 22 октября 2014 г. № 1199 "О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 г. № 1288 «О правилах землепользования и застройки города Новосибирска», как противоречащего положениям пункта 3 статьи 9 ГрК РФ, Генерального плана города Новосибирска и нарушающим его права на использование земельных участков в соответствии с их назначением.
Решением Совета депутатов города Новосибирска от 26 декабря 2007 г. № 82 утвержден Генеральный план застройки города Новосибирска (далее - Генеральный план города Новосибирска). Решением Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 г. № 1288 утверждены Правила землепользования и застройки города Новосибирска.
В дальнейшем решением Совета депутатов города Новосибирска от 22 октября 2014 г. № 1199 «О внесении изменений в решение Совета депутатов Новосибирска от 24 июня 2009 г. № 1288 "О правилах землепользования и застройки города Новосибирска"» (далее -Решение № 1199) внесены изменения в приложение 2 Правил землепользования и застройки города Новосибирска, в том числе и в графическую часть. Согласно ним, ранее установленная территориальная зона в отношении земельных участков с кадастровыми номерами <...> и расположенных на <...>, - зона делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1) изменена на зону озеленения (Р-2) в границах территории согласно приложению 140, содержащему фрагмент карты градостроительного зонирования территории города Новосибирска (пункт 1.2.139 Решения № 1199).
Решением Новосибирского областного суда от 6 июня 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.
В апелляционных жалобах представители административных ответчиков: мэра города Новосибирска и Совета депутатов города Новосибирска, просили решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. По мнению подателей жалоб, судом были допущены нарушения норм процессуального права, выразившиеся в принятии решения о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, - Общероссийской общественной организации «Всероссийское общество охраны природы», выступившей с инициативой внесения оспариваемых изменений в Правила землепользования и застройки города Новосибирска. Также ответчики полагали, что оспариваемая норма не может нарушать прав административного истца, поскольку она направлена на сохранение и развитие территории озеленения - приоритетное направление развития города, закрепленное Генеральным планом города Новосибирска. Согласно позиции общества выводы суда о том, что оспариваемое решение создает препятствия для использования спорных земельных участков, являются ошибочными, поскольку один из земельных участков находится в 50-метровой санитарно-защитной зоне торгового комплекса, в которой не допускается размещать жилую и иную застройку.
С учетом норм федерального законодательства Судебная коллегия нашла правильным вывод суда первой инстанции о том, что отнесение спорных земельных участков к зоне озеленения (Р-2) осуществлено без учета Генерального плана города Новосибирска, согласно которому названный земельный участок расположен в функциональной зоне общественно-делового использования, и тем самым нарушает требования градостроительного законодательства.
Доводы апелляционных жалоб о том, что оспариваемая норма не может нарушать прав административного истца, были отклонены, так как отнесение земельного участка к территориальной зоне озеленения не позволяет его использовать в соответствии с законно установленными параметрами для разрешенного использования этого земельного участка.
Также не был принят во внимание и довод апелляционных жалоб о нарушении судом норм процессуального права, выразившегося в принятии решения о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле - Общероссийской общественной организации «Всероссийское общество охраны природы», выступившей с инициативой внесения оспариваемых изменений в Правила землепользования и застройки города Новосибирска. Решение суда первой инстанции никаких обязанностей на данную организацию не возложило, вопросы о его правах не разрешило, поэтому отсутствовали основания для отмены решения суда.
На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила решение Новосибирского областного суда от 6 июня 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы мэра города Новосибирска и Совета депутатов города Новосибирска без удовлетворения [7].
2. В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 06.04.2017 № 32-АПГ-17-1 отмечено, что исходя из системного толкования положений части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что указанным законом установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования [8; 9].
Подобная позиция поддерживается и в теории. Так, Н.В. Кичигин полагает, что территориальные зоны правил землепользования и застройки должны соответствовать
функциональным зонам генеральных планов. Таким образом, выстраиваются соотношение и взаимосвязь генерального плана и правил землепользования и застройки, а также преемственность указанных документов градостроительного регулирования [5].
С.И. Санок, Н.В. Переверзева констатируют, что на сегодняшний день отсутствует единый методологический подход к подготовке правил землепользования и застройки как полноценного механизма правового регулирования градостроительной деятельности [10].
Таким образом, существующие отдельные разработки, касающиеся муниципального правотворчества в сфере территориального планирования, не всегда позволяют работникам местных администраций разрабатывать и принимать юридически выверенные муниципальные правовые акты в данной области. Часто возникают вопросы при практическом применении положений о градостроительном зонировании. Проанализированная судебная практика подтверждает приоритет генерального плана перед правилами землепользования и застройки. Уменьшить количество судебных дел об оспаривании муниципальных правовых актов, регулирующих градостроительные вопросы, позволила бы разработка соответствующих методических рекомендаций для органов местного самоуправления. В указанные рекомендации целесообразно включить норму, согласно которой при принятии или изменении генеральных планов, правил землепользования и застройки муниципалитетам следует согласовывать с собственниками участков устанавливаемую в отношении их земельных участков зону, к которой планируется отнести участок.
Литература и источники
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Доступ из справочной правовой системы Консультант Плюс.
2. Бурмистрова С.А. Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Дисс. канд. юрид. наук. Челябинск, 2009. 238 с.
3. Колясников В.А., Мацкова М.В. Принципы проектирования общественных пространств в генеральных планах городов России // Академический вестник УралНИИпроект РААСН. 2014. № 3. С. 18-22.
4. Лянной Г.Г. Защита интересов собственника земельного участка при разработке и утверждении документов территориального планирования и генерального плана города // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2017. № 3 (41). С. 24-28.
5. Кичигин Н.В. Актуальные проблемы применения генеральных планов и правил землепользования и застройки // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 2 (149). С. 24-33.
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Доступ из справочной правовой системы Консультант Плюс.
7. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 12.10.2017 № 67-АПГ17-7 // Доступ из справочной правовой системы Консультант Плюс.
8. Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 13 июня 2017 г. N 307-КГ16-18929 // Доступ из справочной правовой системы Консультант Плюс.
9. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ № 4 (2017) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 15 ноября 2017 г.) // Доступ из справочной правовой системы Консультант Плюс.
10. Санок С.И., Переверзева Н.В. Необходимость разработки методики правил землепользования и застройки // Академический вестник УралНИИпроект РААСН. 2017. № 2 (33). С. 14-18.
References and Sources
1. Gradostroitel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 29.12.2004 № 190-FZ // Dostup iz spravochnoj pravovoj sistemy Konsul'tant Plyus.
2. Burmistrova S.A. Polnomochiya organov mestnogo samoupravleniya v oblasti gradostroitel'noj deyatel'nosti. Diss. kand. yurid. nauk. CHelyabinsk, 2009. 238 s.
3. Kolyasnikov V.A., Mackova M.V. Principy proektirovaniya obshchestvennyh prostranstv v general'nyh planah gorodov Rossii // Akademicheskij vestnik UralNIIproekt RAASN. 2014. № 3. S. 18-22.
4. Lyannoj G.G. Zashchita interesov sobstvennika zemel'nogo uchastka pri razrabotke i utverzhdenii dokumentov territorial'nogo planirovaniya i general'nogo plana goroda // YUridicheskaya nauka i pravoohranitel'naya praktika. 2017. № 3 (41). S. 24-28.
5. Kichigin N.V. Aktual'nye problemy primeneniya general'nyh planov i pravil zemlepol'zovaniya i zastrojki // Imushchestvennye otnosheniya v Rossijskoj Federacii. 2014. № 2 (149). S. 24-33.
6. Federal'nyj zakon ot 6 oktyabrya 2003 g. № 131-FZ "Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii" // Dostup iz spravochnoj pravovoj sistemy Konsul'tant Plyus.
7. Apellyacionnoe opredelenie Verhovnogo Suda RF ot 12.10.2017 № 67-APG17-7 // Dostup iz spravochnoj pravovoj sistemy Konsul'tant Plyus.
8. Opredelenie SK po ehkonomicheskim sporam Verhovnogo Suda RF ot 13 iyunya 2017 g. N 307-KG16-18929 // Dostup iz spravochnoj pravovoj sistemy Konsul'tant Plyus.
9. Obzor sudebnoj praktiki Verhovnogo Suda RF № 4 (2017) (utv. Prezidiumom Verhovnogo Suda RF 15 noyabrya 2017 g.) // Dostup iz spravochnoj pravovoj sistemy Konsul'tant Plyus.
10. Sanok S.I., Pereverzeva N.V. Neobhodimost' razrabotki metodiki pravil zemlepol'zovaniya i zastrojki // Akademicheskij vestnik UralNIIproekt RAASN. 2017. № 2 (33). S. 14-18.
АЛЯМКИН СЕРГЕЙ НИКОЛАЕВИЧ - кандидат философских наук, доцент, Мордовский гуманитарный институт. ALYAMKIN, SERGEY N. - Ph.D. in Philosophy, Associate Professor, Mordovian Humanities Institute (sergeyalyamkin@mail.ru)
УДК 342.57
ЯХИНА О.В.
К ВОПРОСУ ГЛАСНОСТИ ИНФОРМАЦИИ О МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГАХ
Ключевые слова: информация, муниципальные услуги, принцип гласности, удовлетворенность деятельностью органов местного самоуправления
Муниципальные услуги являются важнейшим институтом местного самоуправления, они призваны обеспечивать потребности населения в сфере публичных правоотношений в максимально комфортной и доступной форме. Такой способ взаимодействия общества и органов, наделенных публичной властью появился сравнительно недавно. Вот почему в настоящее время необходимо уделять особое внимание вопросам гласности сведений о муниципальных услугах, которые предоставляются на уровне муниципальных образований. Целью исследования является оценка существующей практики размещения информации о муниципальных услугах в сети Интернет.
YAKHINA, O.V.
TO THE QUESTION ON TRANSPARENCY OF THE INFORMATION ABOUT MUNICIPAL SERVICES
Keywords: information, municipal services, the principle of transparency, satisfaction with the activities of local self-government
Municipal services are the most important institution of the local self-government, they are designed to meet the needs of the population in the field of public relations in the most comfortable and accessible form. This method of interaction between the society and other bodies vested with public authority has appeared recently. It is necessary to pay attention to the issues of transparency of the information about the municipal services which can be provided on local territories. The aim of the study is to assess the current practice of posting information on municipal services in the Internet.
Каждое демократическое государство предполагает создание эффективных механизмов для защиты институтов гражданского общества, подотчетности субъектов публичной власти, соблюдения и защиты прав человека. В этой связи государственные и муниципальные услуги показывают качество и уровень отражения в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления потребностей и интересов физических и юридических лиц [1, с.30]. Функция предоставления муниципальных услуг населению является первичной функцией в деятельности органов муниципального управления. Она позволяет получить местному сообществу представление о деятельности органов местного самоуправления, их эффективности, выявить недостатки [2, с.178]. Однако для того, чтобы предоставляемые государством возможности были известны населению, необходимо осуществлять своевременное информирование. В связи с этим, вопрос гласности информации вызывает значительный исследовательский интерес.
Правоотношения по предоставлению муниципальных услуг населению представляют собой разновидность публичных властных отношений, поскольку один из субъектов, - орган местного самоуправления, всегда наделен властными полномочиями. Вместе с тем, этим муниципальные услуги имеют своим назначением посредством решения вопросов местного значения сделать комфортнее жизнь населения конкретного муниципального образования.
Такой точки зрения придерживается О.В. Симагина. Она обращает внимание на публичный характер как государственных, так и муниципальных услуг. При этом автор предлагает отличать государственные и муниципальные услуги по основанию их направленности. Через государственные услуги публичная власть обеспечивает целостность государства, а через муниципальные - удовлетворение потребностей общины (населения
