Проблемы модернизации государственно-территориального устройства России. Перспективы социально-экономического развития регионов в условиях их интеграции и создания новых субъектов Российской Федерации. 2-й этап. Обеспечение национальных интересов России в процессе модернизации ее государственно-территориального устройства Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

11(14) - 2004

Комплексное исследование

ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ.

ПЕРСПЕКТИВЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ В УСЛОВИЯХ ИХ ИНТЕГРАЦИИ И СОЗДАНИЯ НОВЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

2-Й ЭТАП.

ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ РОССИИ В ПРОЦЕССЕ МОДЕРНИЗАЦИИ ЕЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО

УСТРОЙСТВА

В. К. СЕНЧАГОВ,

научный руководитель -доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист России,

вице-президент РАЕН

Редакция журнала продолжает знакомить читателей с результатами совместной работы ученых и специалистов ЦЕНТРА ФИНАНСОВО-БАНКОВСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ ИНСТИТУТА ЭКОНОМИКИ РАН, ЭКСПЕРТНОГО СОВЕТА ПО ЭКОНОМИЧЕСКИМ ВОПРОСАМ НП «ЕДИНАЯ КОНСАЛТИНГОВАЯ ГРУППА» И СЕКЦИИ ПРОБЛЕМ МАКРОЭКОНОМИКИ И СОЦИАЛЬНОГО РЫНОЧНОГО ХОЗЯЙСТВА РАЕН.

В июле нынешнего года в номере 7(10) журнала был опубликован «Анализ сложившегося государственно-территориального устройства России и тенденций в сфере его модернизации». Предлагаем вашему вниманию продолжение исследования, в котором рассматриваются вопросы обеспечения национальных интересов России в процессе модернизации ее государственно-территориального устройства. Главное внимание уделено анализу методологических основ существующих концепций формирования новой структуры Российской Федерации. Авторы будут признательны тем читателям, которые выскажут свои соображения по поводу предлагаемых подходов и критериев оценки интеграционных процессов. Авторский коллектив:

Сенчагов В.К. — д.э.н., проф., заслуженный экономист России (научный руководитель), Багин А.М., Губин Б.В. - д.э.н., проф., Дадалко В.А. - д.э.н., проф., Иванов Е.А. — к.э.н., Казанцев C.B. - д.э.н., проф., Коренев Н.Г. - к.э.н., Логвина A.M. — к.э.н., Львов Л.С., Мальцева И.Г., Павлов В.И. — д.э.н., проф., Потапов В.А. — к.э.н., доц., Рогова О.Л. — д.э.н., проф., Румянцева Е.Е. — д.э.н, проф. Научные консультанты: академики РАН Абалкин Л .И., Гранберг А.Г.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ. ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ И НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ СТРАНЫ...............................................................................................26

1. СУЩЕСТВУЮЩЕЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СВЯЗАННЫЕ С НИМ ПРОБЛЕМЫ.................................................................................29

2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА

КАК ВАЖНЕЙШИЙ КОМПОНЕНТ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ......................................................33

3. НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РФ............................................................................................................................................39

4. ВАРИАНТ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РФ НА ОСНОВЕ ПРИНЦИПОВ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЙОНИРОВАНИЯ.................................................43

5. ИНФРАСТРУКТУРНЫЙ АСПЕКТ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЕДИНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА СТРАНЫ......................................................................................49

5. /. Проблема формирования и развития производственно-технологической инфраструктуры

единого экономического пространства страны.......................................................................................49

5.2. Один из возможных подходов к формированию инфраструктуры единого экономического пространства страны.............................................................................................................................52

6. ГЕОПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ КЛЮЧЕВЫХ ГРУПП РЕГИОНОВ И ИХ РОЛЬ В МОДЕРНИЗАЦИОННОМ ПРОЦЕССЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ.................................................................................................................................58

6.1. Роль трансграничных регионов в модернизации государственно-территориального устройства России......................................................................................................................................................58

6.2. Стратегия развития субъектов РФ, составляющих ядро природно-ресурсного потенциала страны.....................................................................................................................................................62

6.3. Перспективы административно-территориальной трансформации регионов российского

Севера......................................................................................................................................................65

7. ВАРИАНТЫ ИНТЕГРАЦИОННО-ОБЪЕДИНИТЕЛЬНЫХ ПРОЦЕССОВ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СТРАНЫ....................................................68

8. МЕТОДИКА ОЦЕНКИ ПОТЕНЦИАЛЬНОГО ЭФФЕКТА И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ ............................................................................................................75

8.1. Методические подходы к оценке потенциального эффекта различных вариантов объединения.......75

8.2. Методические подходы к оценке результативности процессов модернизации государственно-территориального устройства РФ.........................................................................................................81

9. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ КОРРЕКТИРОВКИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

И ФИНАНСОВЫХ ПОТОКОВ В ПРОЦЕССЕ ИНТЕГРАЦИИ СУБЪЕКТОВ РФ.....................................84

10. МОДЕРНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РФ

И ВОПРОСЫ ОПТИМИЗАЦИИ ФИНАНСОВЫХ И ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНЫХ ПОТОКОВ.................93

11. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ПРОГНОЗИРОВАНИЮ ДИНАМИКИ ЧИСЛЕННОСТИ НАСЕЛЕНИЯ, ТРУДОВЫХ РЕСУРСОВ И МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РФ..........................100

12. ОТНОШЕНИЕ НАСЕЛЕНИЯ РЯДА СУБЪЕКТОВ РФ К ВОЗМОЖНОСТИ ИХ ОБЪЕДИНЕНИЯ...........................................................................................................................................104

ПРИЛОЖЕНИЕ. УТОЧНЕНИЕ ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА ПРОБЛЕМАТИКИ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РФ..........................107

ВВЕДЕНИЕ

государственно-территориальное устройство россии и национальные интересы страны

Процесс реформирования экономики и общества происходит в Российской Федерации в контексте рыночных преобразований во всех сферах жизнедеятельности страны. В частности, это касается трансформации государственно-территориального устройства России. Распад системы жесткого централизованного контроля над экономикой и отмирание отраслевых управленческих вертикалей, естественно, повлияли на пространственную структуру страны. Однако сохранение (в основных чертах) схемы государственно-территориального деления страны, на которую наложился ряд новых внепространственных задач (ранее относившихся к компетенции Центра), спонтанно происходящая перегруппировка и даже разрыв хозяйственно-экономических связей бывшего единого народнохозяйственного комплекса страны усложнили многоуровневую секториальную структуру пространства различного рода ограничениями, новыми зависимостями.

Постановка задачи реформирования административно-территориального деления России именно на данном этапе развития экономики -явный признак перехода страны к политике активного экономического роста. Актуализация этой темы означает, что Центр обратил самое серьезное внимание на особый резерв подъема экономики, каким является цивилизованное и целесообразное объединение ряда субъектов Российской Федерации. Не должно быть объединения ради объединения, этот процесс не должен носить «поголовный» характер — только экономическая и социальная целесообразность, воплощаемая в системном экономическом эффекте для участников объединения,

* Под государственно-территориальным устройством федеративного государства понимается завершенная форма закрепленного конституцией мирного деления его территории на отдельные части, принадлежащие субъектам Федерации.

Ключевые категории и понятия рассматриваемой проблематики приводятся в Приложении 1.

** Термин «регион» используется преимущественно как синоним субъекта Российской Федерации.

может служить основанием для практической реализации тех или иных вариантов слияния субъектов РФ.

Это должна быть «точечная» работа по подготовке социально, экономически и национально ориентированных проектов. Объекты объединительного процесса следует отбирать чрезвычайно тщательно, процесс должен быть организован с максимальной гласностью, особенно важно исключить возникновение каких бы то ни было социальных напряжений.

В настоящих условиях назрела необходимость сконцентрироваться на поиске механизмов, гарантирующих интеграцию не только количественно, но и качественно разнородных хозяйственных комплексов в единое рыночное пространство. Новой России пока не удалось уйти от схемы территориального устройства, когда экономика страны рассматривалась как «единая фабрика» (народнохозяйственный комплекс), а регионы" с их особенностями и специализацией выступали своеобразными «цехами» такой фабрики. Это обусловило сочетание высокого уровня неравномерности социально-экономического развития регионов с глубокими территориальными различиями в плане удовлетворения социально-культурных потребностей населения.

Государственно-территориальное деление нашей страны исторически было основано на национально-региональном принципе. А этот принцип ориентирован в первую очередь на достижение политического эффекта и только потом, сквозь призму последнего, — экономического эффекта от межрегиональной кооперации.

Все это в совокупности объективно предопределило различную реакцию регионов на рыночные преобразования. А игнорирование этих различий усугубило территориальную дезинтеграцию экономического, социального, правового и политического пространств, породив процесс стихийной федерализации, вылившийся в ряде случаев в автаркиза-цию региональных экономик.

В этой ситуации тезис об однородности экономического пространства страны выглядит достаточно спорно, и прежде всего здесь необходимо избегать упрощенной трактовки российского экономического пространства как объекта управления.

На современном этапе ключевое значение приобретают региональные аспекты обеспечения национальных интересов России, связанные с реализацией идеи национального единства, формированием общероссийского рынка, блокированием контрреформистских и сепаратистских тенденций на местах, развитием интеграционных процессов как внутри страны, так и в отношениях с зарубежными стратегическими союзниками.

Рыночные преобразования пока не привели к сглаживанию неравномерности социально-экономического развития регионов, сохраняется значительный разрыв между регионами-донорами и депрессивными регионами, происходит свертывание традиционных экономически эффективных связей, рост взаимных задолженностей предприятий. Натурализация хозяйства регионов порождает тенденции экономического обособления отдельных субъектов Федерации, что является питательной средой регионального сепаратизма и ведет к разрыву единого экономического пространства, нарушению единой финансово-банковской, денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики страны.

Причины многих сегодняшних угроз экономической безопасности страны имеют отчетливо выраженный региональный характер, так как эти угрозы, первоначально возникая в определенных регионах, как правило, затем распространяются и на другие территории, то есть выходят за рамки локальных факторов.

Для стабилизации экономики в регионах требуется восстановление разрушенных экономически выгодных и развитие новых региональных хозяйственных связей. Развитие отношений между субъектами Российской Федерации предполагает преодоление центробежных и автаркических тенденций, принятие концепции взаимовыгодного сотрудничества на основе единства экономического пространства России и единого общероссийского рынка. Необходимо также определение оптимальных соотношений доходов федерального и региональных бюджетов, образование фондов для межрегионального перераспределения финансовых ресурсов на экономические и социальные программы.

Главным направлением работы по обеспечению реинтеграции экономики России должно быть

формирование на системной основе государственно-правового и хозяйственного механизмов стимулирования развития свободного общероссийского экономического пространства и рационального сочетания методов государственного и рыночного регулирования развития регионов.

Социально-экономическая политика государства должна быть направлена на недопущение и сглаживание резких территориальных диспропорций, особенно кризисных социально-экономических ситуаций в отдельных регионах. Необходимо учитывать, что несогласованное вступление регионов в полосу стабилизации и подъема производства может стать причиной усиления факторов межрегиональной социально-экономической дифференциации и усиления центробежных тенденций в Российской Федерации.

Решение региональных проблем страны в современных условиях целесообразно осуществлять в русле новой парадигмы рыночной региональной политики, ориентированной на саморазвитие регионов, более полный учет интересов территориальных сообществ, повышение ответственности местных администраций за эффективное использование специфических экономических и финансовых активов регионов.

Воссоздание единого социально-экономического пространства страны возможно при условии активной трансформации региональной политики от пространственной экспансии, моноцентризма и централизма к принципам полицентризма, федерализма, дифференциации и интеграции, на которых должна строиться региональная стратегия обеспечения национальных интересов страны.

Экономическая основа противодействия интеграционным процессам на региональном уровне заключается в противоречивом характере отношений между крупным капиталом и региональными властями. Крупный капитал, в силу своей природной центростремительности, ориентирован на контроль за наиболее перспективными в стратегическом плане экономическими объектами на основе их интеграции в единую структуру. Региональные власти, вследствие приобретенной центробежное™, при слабой федеральной политике сопротивляются этому процессу или же идут на вынужденное паллиативное сотрудничество. В этой борьбе за право распоряжения национальным ресурсным потенциалом позиции Центра существенно ослаблены, чему особенно способствовала ситуация, когда и регионы, и корпорации имеют возможность действовать практически легитимно.

Вместе с тем они нередко идут на коррупционный сговор между собой, стоит им усмотреть в интеграции угрозу собственным узкокорыстным интересам.

Федеративный характер государственного устройства, различия в условиях жизнедеятельности и производства, культурная самобытность народов России определяют особенности ее национальных интересов. Их нельзя отождествлять с интересами федерального Центра или отдельных мегаполисов. Национальные интересы России — это общие интересы страны, учитывающие специфику отдельных ее регионов. Их общность основывается на главной цели - самосохранении и развитии России как единого целого. Формирование национальных интересов представляет собой сложный и противоречивый процесс, и никто не имеет монополии на их постулирование - ни федеральный Центр, ни мегаполисы, ни отдельные субъекты РФ, обладающие мощным природно-ресурсным и финансовым потенциалом. Эти интересы определяются во взаимодействии Центра, субъектов Федерации, ведущих национальных корпораций по анализу и прогнозированию природно-ресурсного потенциала, специфических, экономических и финансовых активов и разработке на этой основе долгосрочной стратегии развития страны, а также соответствующих стратегий регионов.

Говоря о системе общенациональных интересов и субнациональных интересов субъектов РФ, следует иметь в виду не интересы региональных бюрократий и крупных корпораций, а интересы

граждан России, проживающих в границах конкретных регионов. Консолидация местных элит и действующих в соответствующих субъектах Федерации олигархических групп служит одним из главных препятствий для проведения региональной политики, отвечающей национальным интересам страны.

Очевидно, что самостоятельность регионов в решении большинства вопросов социально-экономического развития означает одновременно и ответственность их руководителей перед своими гражданами и государством, а не перед альянсами олигархов и региональных элит. Необходим эффективный механизм контроля за ситуацией в регионах, делающий прозрачными все их финансовые потоки и своевременно высвечивающий болевые точки экономики и общества. Должны быть определены возможные превентивные меры стратегического характера для нейтрализации напряжений в схеме «Центр — регионы — корпорации».

Интеграционные процессы, укрупнение, слияние регионов нельзя рассматривать как кампанейщину, преходящее явление. Они должны являться органическим элементом реформы государственно-территориального устройства России, призванной обеспечить не только политическую, но и экономическую стабильность в регионах. Очевидные недостатки существующего устройства Российской Федерации позволяют утверждать, что рассматриваемая проблема самым непосредственным образом затрагивает весь комплекс национальных интересов страны.

1. существующее государственно-территориальное устройство российской федерации и связанные с ним проблемы

Сегодня федеративное устройство России представляет собой структуру из 89 субъектов РФ, в том числе 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значения, 1 автономной области и 10 автономных округов. Количество субъектов РФ и наличие шести разных статусов базовых государственно-территориальных единиц не имеют аналогов в мировой практике строительства федеративных государств. Беспрецедентны также диапазоны различий в размерах, населении, ресурсах, уровне социально-экономического развития (табл. 1.1).

При таком многообразии субъектов РФ имеет смысл рассматривать в рамках проблематики государственно-территориального устройства не каждый из них в отдельности, а группы субъектов, классифицированных по определенным признакам. В качестве основы классификации может быть использован следующий набор признаков, по которым различаются регионы России: конституционный, географический, природно-климатический, проблемный, экономический.

Диапазоны различий

(данные

Конституционные различия регионов закреплены в главе 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя» и в ряде статей других ее глав, в соответствии с которыми в составе Российской Федерации существуют следующие типы субъектов РФ:

1) республики (государства);

2) односубъектные края и области;

3) многосубъектные края и области (в их состав входят автономные округа);

4) автономная область;

5) автономный округ, не входящий в состав другого субъекта РФ;

6) города федерального значения.

Согласно Конституции РФ все субъекты Федерации равноправны, однако на практике это положение реализуется не в полной мере. Достаточно красноречивым примером нарушения принципа равноправия является установка флагштоков у здания Совета Федерации только для субъектов РФ, имеющих статус республик.

Таблица 1.1

ежду субъектами РФ

12002 г.)

Параметры Различия, раз Субъекты РФ, находящиеся в крайних точках диапазона

Площадь территории (не считая Москвы и С.-Петербурга), тыс. кв. км 408 Республика Саха-3 103,2 Республика Адыгея - 7,6

Численность населения, тыс. чел. 474 Москва - 8 540 Эвенкийский АО - 18

Плотность населения (не считая Москвы и С.-Петербурга), чел./кв. км Более 4 600 Московская область - 138 Эвенкийский АО - 0,03

Валовый региональный продукт номинальный, млрд рублей 380 Москва-2 217,90 Республика Ингушетия - 5,84

ВРП на душу населения, тыс. рублей 34 Ханты-Мансийский АО - 431 Республика Ингушетия - 12,7

Инвестиции в основной капитал на душу населения, тыс. рублей 189 Ненецкий АО - 152,9 Республика Тыва - 0,81

Бюджетные доходы на душу населения, рублей 22 Эвенкийский АО - 120 405 Курская область - 5 553

Соотношение среднедушевых доходов и среднедушевого прожиточного минимума, раз 15 Москва - 5,73 Агинский Бурятский АО - 0,38

Уровень регистрируемой безработицы, % 23 Корякский АО - 9,14 Агинский Бурятский АО - 0,4

Географические особенности субъектов РФ определяются их размерами и расположением в рамках территории страны, а также близостью к границе либо соседством с иностранными государствами. Кроме того, здесь же учитывается такой параметр, как плотность населения. К основным географическим особенностям относятся:

1. Появление после распада Советского Союза 17 новых приграничных субъектов РФ, граничащих с бывшими республиками СССР — ныне суверенными государствами.

2. Пространственная удаленность ряда регионов от федерального Центра, с тяготением к государственной границе России. К регионам данного типа относятся прежде всего субъекты РФ, расположенные на Дальнем Востоке. Они находятся под постоянным экономическим влиянием (в том числе латентным) со стороны сопредельных иностранных государств, причем степень этого влияния не в полной мере подконтрольна федеральному Центру. Характерно, что если российский Дальний Восток в целом имеет низкую плотность населения, то по другую сторону границы этот показатель, напротив, высок. Кроме того, сопредельные страны в последние несколько десятилетий развиваются в 2-3 раза быстрее, чем дальневосточный регион России. Эта диспропорция потенциально является источником угрозы для целостности России. Часть территорий субъектов РФ исторически является предметом многолетних претензий иностранных государств. В этих условиях для указанных субъектов РФ актуальны проблемы нерегулируемой миграции иностранных граждан и обеспечения территориальной целостности России, а также изыскания возможностей более динамичного развития.

3. Анклавное расположение одного из субъектов РФ (Калининградская область). В результате вступления ряда стран бывшего соцлагеря и государств Балтии в Евросоюз и НАТО данный регион оказался под угрозой полной изоляции от России. Опасность усиливается отсутствием долгосрочной стратегии социально-экономического развития этого региона.

4. Отсутствие четко установленных административно-территориальных границ между отдельными субъектами РФ на Северном Кавказе. Это обстоятельство при определенных условиях может превратиться в фактор роста напряженности. В последние годы Северный Кавказ становится самым уязвимым звеном в системе угроз национальной безопасности, единства территорий РФ и экономического пространства.

5. Низкая по сравнению с развитыми странами средняя плотность населения (8,7 чел. на 1 кв. км) и крайне неравномерное распределение населения по территории России. Наиболее резко контрастируют европейская и азиатская части страны, ее север и юг, центральные и периферийные районы. В европейской части России, занимающей 25% территории, проживает более 78% всего населения страны. В азиатской части страны (75% территории) сосредоточено менее 22% населения, то есть плотность населения почти в 11 раз меньше. Еще резче контраст между северной и южной частями России, граница между которыми проходит по линии Санкт-Петербург - Киров - Екатеринбург - Омск - Томск -Красноярск - Иркутск - Чита - Хабаровск. В южной части (приблизительно 26% территории) проживает 95% населения, тогда как в северной части - лишь 5%. Значительны различия между центральными районами и периферией. Так, только в центре и на северо-западе на площади, занимающей 4% территории, проживает четверть населения страны.

Природно-климатические различия субъектов РФ связаны в первую очередь с экстремальными условиями Севера, которые обусловили сугубо сырьевую моноспециализацию хозяйства соответствующих регионов, неразвитость их инфраструктуры и минимальную плотность населения.

Население регионов с такими экстремальными условиями в советский период имело устойчивую государственную поддержку в форме дополнительных гарантий и льгот. При переходе к рыночным отношениям государство отказалось от своей прежней регулирующей роли. Отчасти компенсационные функции приняли на себя региональные органы государственной власти, которые через собственные бюджетные механизмы обеспечивают социальную поддержку малоимущим гражданам, осуществляют программы переселения из районов Крайнего Севера.

Проблемный признак характеризует достаточно устойчивые политико-правовые и иные существенные особенности регионов, как-то:

1. «Суверенизация» регионов, осуществляемая соответствующими органами государственной власти ненасильственными методами, которые основаны на законодательно установленных процедурах (выборах, принятии конституций, уставов). Результатом подобных действий является нарушение в субъекте Федерации норм Конституции РФ и федерального законодательства.

2. Попытки установления в отдельном регионе (Чеченская Республика) неконституционных

форм управления на основе действий незаконных вооруженных формирований, которые пользуются финансовой и организационной поддержкой международных террористических организаций. В региональный вооруженный конфликт вовлечена значительная часть населения. В соседних субъектах РФ возникают масштабные проблемы, вызванные актами террора и неупорядоченными потоками беженцев.

3. Искусственное обострение в субъекте РФ его органами государственной власти этно-миграци-онного фактора. Используемые при этом средства и организационные механизмы приводят к существенным нарушениям на территориях этих регионов прав и свобод, предусмотренных нормами Конституции РФ и международного права. В процессы этнического противостояния вовлекаются отдельные группы населения.

4. Депрессивное состояние экономики ряда субъектов РФ, спровоцированное рыночными реформами, в результате которых многие предприятия оказались в состоянии либо на грани банкротства, а значительная часть трудоспособного населения — без достаточных средств к существованию.

5. Подверженность социально-экономической ситуации в отдельных регионах влиянию природных катаклизмов (наводнений, землетрясений и проч.), периодически наносящих существенный ущерб жилому фонду, сельскому хозяйству, инфраструктуре и т.д.

Экономические различия между регионами весьма значительны, причем разрыв между наиболее и наименее развитыми сильнее всего увеличился именно в последнее время. Если в 1990 г. на долю десяти наиболее развитых субъектов Федерации приходилось 40% общего объема ВРП, то в 2000 г. - 48%. На долю же 20 регионов с наименьшими объемами ВРП приходится всего 4% суммарного ВРП.

Инвестиции в основной капитал в 2002 г. распределялись следующим образом: более 60% общего объема инвестиций было сконцентрировано в 21 субъекте высокого и среднего уровня социально-экономического развития и только 16% средств было направлено в 45 регионов низкого и крайне низкого развития.

Ситуация4 с иностранными инвестициями аналогична: более 55% средств было сосредоточено в 8 субъектах высокого уровня социально-экономического развития и лишь 20% инвестиций - в 45 регионах с низким и крайне низким уровнем развития.

К регионам с высоким уровнем развития относятся Москва и Санкт-Петербург, Республика

Татарстан, Липецкая, Московская, Самарская и Тюменская области, Ханты-Мансийский автономный округ.

Регионы с крайне низким уровнем развития: Республики Дагестан, Ингушетия, Тыва, Карачаево-Черкесская Республика, Читинская область, Коми-Пермяцкий, Агинский Бурятский, Эвенкийский, Усть-Ордынский Бурятский автономные округа.

Важнейшим показателем уровня развития и роли субъектов РФ в общероссийской системе хозяйствования является характер их бюджетных взаимоотношений с федеральным Центром. Под «регионом-донором» подразумевается субъект РФ, у которого разность между собранными на его территории и зачисленными в федеральный бюджет доходами и суммой финансовой помощи и прямых расходов федерального бюджета на территории региона положительная, в то время как у «региона-реципиента» эта разность - отрицательная.

Если руководствоваться таким критерием, то по итогам 2003 г. регионами-донорами могут считаться 10 субъектов РФ - Москва, Санкт-Петер-бург, Республики Башкортостан и Татарстан, Красноярский край, Иркутская, Пермская и Ярославская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Экономическая основа у регионов-доноров различна, их преимущественное положение связано с двумя типами экономических факторов. Первый - бюджетные поступления за счет рентных платежей от разработки природных ресурсов (примеры: Республика Татарстан, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Второй -концентрация в некоторых субъектах РФ центральных управленческих структур крупных промышленных компаний, а также деятельности финансовых учреждений (Москва, Санкт-Петербург).

С другой стороны, получателями федеральных трансфертов являются 80 субъектов РФ из 89, а в 39 из них доля собственных доходов регионального бюджета составляет менее 50%. Подавляющее большинство регионов России имеет дотационные бюджеты или находится в депрессивном состоянии.

Один из парадоксов нынешнего федеративного устройства заключается в том, что субъект РФ с максимально высоким конституционно-правовым статусом (республики) может иметь крайне низкий уровень экономического развития, выживая лишь за счет дотаций из федерального бюджета.

Либерализация внешнеэкономической деятельности, несомненно, ускорила рыночные пре-

образования российской экономики и позволила активнее использовать преимущества международного разделения труда. Однако для различных регионов эта либерализация имела существенно разные последствия. Выигрывают в основном регионы - экспортеры продукции, пользующейся устойчивым внешним спросом (нефти, газа, цветных металлов, алмазов), а также крупные торгово-по-среднические центры (обе столицы, портовые города). Одновременно в трудное положение попали регионы, концентрирующие производства, которые не выдерживают конкуренции с импортируемой продукцией или сильно зависят от дорогого импортного сырья (например, «текстильные» районы).

Вместе с тем следует отметить, что по мере освоения региональных ресурсов, перераспределения инвестиций в различные отрасли промышленности, вовлечения в оборот новых экономических факторов (в том числе земель), а также полноценного запуска рыночных механизмов формирования цен возможен рост числа субъектов РФ, способных обеспечить все свои потребности за счет собственных доходных источников.

Многие региональные напряженности в экономике переходного периода являются следствием противоречия между инерционностью размещения материальных элементов национального богатства (природных ресурсов, основных производственных и непроизводственных фондов) и возрос-

шей динамичностью экономических условий производства, труда, жизнеобеспечения. Острота региональных проблем часто обусловливается также несбалансированностью рыночных преобразований в разных сферах. Например, рыночному саморегулированию занятости в регионах препятствуют отсутствие настоящего рынка жилья (способствующего мобильности рабочей силы) и медленное развитие малого и среднего бизнеса (поглощающего высвобождающуюся рабочую силу из стаг-нирующих или реконструируемых крупных предприятий).

Фактор региональной дифференциации затрудняет проведение единой политики социально-экономических преобразований и формирование общенационального рынка, несет опасности региональных кризисов (особенно в маргинальных регионах) и межрегиональных конфликтов, дезинтеграции национальной экономики, ослабления целостности общества и государства. Напротив, уменьшение пространственной дифференциации, то есть сближение регионов по уровню социально-экономического развития, создает более благоприятные условия для эффективного выстраивания общенационального рынка, гармонизации социально-экономических преобразований, формирования на качественно более высоком уровне общероссийского национального менталитета, укрепления единства Российского государства.

, Т '~2 к-- * -J-**^*

Издательский дом «Финансы и Кредит»

ПРИГЛАШАЕТ К СОТРУДНИЧЕСТВУ НА ВЗАИМОВЫГОДНЫХ УСЛОВИЯХ ОРГАНИЗАЦИИ, ЗАНИМАЮЩИЕСЯ РАСПРОСТРАНЕНИЕМ И РЕАЛИЗАЦИЕЙ ПЕЧАТНОЙ ПРОДУКЦИИ.

Тел./факс: 8(095) 237-86-57 Информация в Интернете:

8(095) 237-86-59 http:Wwww.financepress.ru

8(095) 959-69-79 E-mail: [email protected]

РЕДАКЦИЯ

2. совершенствование государственно-территориального устройства как важнейший компонент региональной политики

Государства пространственно не трансформируются в одночасье. Если не считать случаев единовременного распада, то это, как правило, длительный, постепенный процесс, поскольку государственные образования обладают значительной инерционностью. Если обратиться к новейшей истории России, то можно констатировать, что преобразование РСФСР в современное цивилизованное федеративное государство носит весьма противоречивый характер. Эта противоречивость заключается в том, что определенные рудименты «советской федерации» не только сохраняются, но и развиваются в новых, рыночных условиях. В частности, административный диктат Центра во многом сменил окраску и теперь зачастую проявляется в форме экономического давления — через систему трансфертов, дотаций, субсидий, являющихся инструментами бюджетного федерализма. Ранее налицо было противоречие между юридической нормой «равноправие субъектов Федерации» и реальным их положением. Ныне это противоречие воплотилось в более изощренную формулу «банкротства (финансово-административной несостоятельности) субъектов РФ».

Демократическое федеративное государство — это объединение равноправных субъектов на основе общности интересов, которые включают обеспечение прав человека, безопасности, экономической свободы и т.д. Так должна была строиться новая Российская Федерация, но на деле ее строительство свелось в основном к борьбе за перераспределение полномочий в системе «Центр — регионы». В результате усилилось недоверие к Центру, снизилась управляемость по вертикали, а неурегулированность федеративных отношений превратилась в тормоз рыночных преобразований.

В свете этого в настоящий момент с особой остротой встает проблема выработки эффективной

*' «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» (утверждены Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803).

региональной политики , главными целями которой являются:

• обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства страны;

• обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов;

• выравнивание условий социально-экономического развития регионов. Генеральной линией региональной политики

должно быть развитие федеративных отношений через последовательную реформу федеративного устройства страны, реализацию в полном объеме его конституционных основ, что предполагает:

• защиту и обеспечение интересов Российской Федерации в целом, сохранение единства и территориальной целостности Российского государства; реальное обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства;

• децентрализацию власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и повышение степени их ответственности перед населением;

• выравнивание реальных прав и компетенции субъектов РФ;

• осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России.

Очевидно, что достижение целей региональной политики и решение перечисленных задач невозможно в рамках сегодняшних реалий Российской Федерации. Так, не может быть и речи о выравнивании условий социально-экономического

развития субъектов РФ в ситуации, когда разница между ними по объемам инвестиций в основной капитал на душу населения достигает почти 200 раз. Это означает, что неравномерность развития регионов в их нынешнем виде закладывается на многие годы вперед, так как стратегические инвестиции дают отдачу через десятилетия.

Отсюда вытекает правомерность постановки вопроса о модернизации существующего государственно-территориального устройства России таким образом, чтобы в новой структуре субъекты Федерации были более однородными по своему потенциалу социально-экономического развития. На первый, поверхностный взгляд этого можно достичь путем укрупнения регионов через выборочное объединение существующих субъектов РФ и создание на этой основе новых субъектов Федерации. Однако на сегодня нет никаких основательных расчетов, доказывающих, что объединение регионов даст некий синергетический эффект, а не выльется, в конечном счете, в простое арифметическое сложение потенциалов объединяемых субъектов РФ и соответственно — в усреднение показателей их социально-экономического развития. Ясно, что последнее абсолютно бесполезно с точки зрения роста экономики России и повышения благосостояния ее граждан.

Пока же можно говорить лишь о том, что укрупнение регионов, а точнее, поглощение одного региона другим, имеет смысл в отношении субъектов РФ, которые были искусственно подняты до этого статуса, как, например, Коми-Пермяцкий, Усть-Ордынский Бурятский и Агинский Бурятский автономные округа, заранее обреченные выживать лишь за счет вливаний из федерального бюджета.

В то же время Ямало-Ненецкий и Ханты-Ман-сийский автономные округа за прошедшее десятилетие доказали свою состоятельность как субъекты Федерации, эффективно используя богатейшие запасы газа и нефти, сосредоточенные в их недрах. Сегодня в ЯНАО и ХМАО производится десятая часть валового внутреннего продукта России. В этой связи уместно напомнить, что к числу целей региональной политики в РФ относится приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение. На данный момент идея объединения ЯНАО и ХМАО с гораздо более слабой в экономическом отношении Тюменской областью не получила достаточно убедительного обоснования. Более целесообразным, нежели механическое слияние этих субъектов Федерации, представляется осуществление комплекса мер по «мяг-

кой» экономической и социальной интеграции.

Вместе с тем нельзя не учитывать, что избыточная финансовая база ХМАО, обусловленная общенациональным достоянием России, может спровоцировать сепаратистские тенденции. Ключ к решению этой проблемы в оптимизации межбюджетных отношений на принципах эффективности и справедливости.

Как уже отмечалось выше, изменить территориальную структуру государства нельзя разом, одним директивным решением. Практическая реализация подобного решения неизбежно дестабилизирует внутриполитическую обстановку в стране и нарушит сложившиеся хозяйственные связи между регионами, резко усилит дезинтеграцион-ные тенденции в масштабах РФ.

Современную цивилизованную Российскую Федерацию нужно выстраивать постепенно и планомерно, создавая необходимые условия для государственно-территориальной трансформации на базе принципов доверия и уважения к нациям и народам, населяющим Россию, обеспечения прав всех ее граждан. При этом любые решения федеральной и региональных властей должны быть всесторонне просчитаны, экономически обоснованы, политически и юридически взвешены. Еще одним требованием является гласность в процессе подготовки этих решений, так как они затрагивают жизненно важные интересы миллионов людей. Поэтому при решении вопросов объединения субъектов Федерации фактически прямое действие имеют главы 2 и 3 Конституции РФ, в которых записано, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, их соблюдение и защита — обязанность государства и носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

Для преодоления недостатков нынешней государственно-территориальной структуры России вот уже более 10 лет предлагаются различные проекты — от объединения отдельных регионов до переустройства страны в целом. Проекты, касающиеся конкретных субъектов Федерации, обсуждаются вполне предметно и в принципе поддаются количественным оценкам (хотя таковых по существу нет), глобальные же проекты выдвигаются преимущественно в форме идей общего характера, которые не подкрепляются сколько-нибудь убедительным обоснованием и потому, как правило, выглядят недостаточно серьезно. Но до недавнего времени и те, и другие привлекали внимание лишь экспертного сообщества и некоторых политиков,

рассчитывавших «заработать очки на еще не вытоптанной поляне».

Тема укрупнения регионов России приобрела новое звучание и актуальность в связи с начавшимся в 2000 г. выстраиванием вертикали власти, включая создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Эти меры, названные федеративной реформой, явились первым этапом преобразования структуры Российской Федерации, на котором главными задачами были:

• ликвидация сложившихся предпосылок к правовому развалу страны, преодоление правового сепаратизма, реинтеграция единого правового поля;

• «деприватизация» федеральной власти на местах, в значительной мере перешедшей в руки региональных элит;

• преодоление асимметричности федеративных отношений, выравнивание конституционных прав субъектов Федерации вне зависимости от принципа, который положен в основу их образования (национальный или территориальный);

• ликвидация разорванности экономического пространства страны, воссоздание единого общероссийского рынка — без межрегиональных барьеров.

В ходе выполнения этих задач в дискуссию о совершенствовании федеративного устройства, до этого носившую «камерный» характер, активно включились СМИ и представители госорганов, придав обсуждению данной проблемы публичность. Соответственно все отчетливее стало просматриваться намерение высшего руководства страны увязать воедино реформирование системы федеральных, региональных и муниципальных органов власти, взаимоотношений Центра и регионов, административно-территориального деления России. Другими словами, на смену спонтанным, несогласованным, а подчас и противоречащим друг другу преобразованиям пришло осознание необходимости последовательной модернизации всего государства.

В настоящий момент в том, что касается совершенствования государственно-федеративного устройства, с одной стороны, имеется политическая воля российского руководства, но с другой —

*) Документ утвержден Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24.

отсутствует ясное видение пути, ведущего к этой цели, власть не располагает детально проработанной и научно обоснованной программой преобразований. В подобных условиях велика опасность дискредитации прогрессивной идеи поспешными ошибочными шагами, которые могут быть совершены вслепую, из желания ускорить ее реализацию.

Помимо выработки указанной программы необходимо также пересмотреть цели и методы государственного воздействия на модернизационные процессы в свете задач будущего развития России. Согласно «Концепции национальной безопасности Российской Федерации»* реализация национальных интересов России возможна только на основе устойчивого развития экономики, поэтому национальные интересы России в этой сфере являются ключевыми. Соответственно, государство должно концентрировать усилия на таких направлениях, как структурная переориентация экономики (с добычи и экспорта сырья на выпуск высокотехнологичной продукции), рационализация использования природных ресурсов (прежде всего невозоб-новляемых) с учетом долгосрочных целей социально-экономического развития, борьба с теневой экономикой, создание условий для роста внутреннего рынка, реформирование социальных и государственных институтов с целью приумножения человеческого капитала страны.

Вместе с тем, принимая за отправную точку приоритетность экономики, нельзя считать экономическую целесообразность единственной основой трансформации государственно-территориального устройства. Это было бы неверно с точки зрения целей региональной политики в части реального обеспечения действия прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства. Власть призвана в первую очередь обслуживать интересы граждан, а потому, рассматривая возможные варианты изменения территориальной структуры Российской Федерации, необходимо учитывать то, как они скажутся на эффективности выполнения указанной функции региональными органами государственной власти.

В процессе реформирования страны одним из ключевых моментов является поиск новых форм взаимодействия в схеме «Центр - регионы», правильное определение тенденций и перспектив регионализации, особенно в экономической сфере. Проблема регионализации, по большому счету, — это проблема более полного использования региональных факторов развития, особенно специфи-

ческих экономических и финансовых активов. Именно на этой основе возможны интеграция региональных экономик и обеспечение целостности экономического пространства России. Основные причины неэффективности реформ, как правило, фокусируются в регионах, поэтому необходим анализ важнейших из них с учетом проблем, возникающих в ходе развития новых экономических отношений. При этом большинство указанных проблем требует разрешения не только на региональном, но и на федеральном уровне.

Неудовлетворительные темпы продвижения реформ во многом обусловлены недоучетом роли субъектов РФ в становлении рыночной экономики. В настоящее время у регионов нет достаточных прав и возможностей для активного участия в проводимых реформах, развития рыночной инфраструктуры. В результате их роль при переходе к рынку иногда пассивна, а в ряде случаев и негативна. Причины этого кроются в следующем:

• отсутствие стратегической концепции реформ в региональном сегменте экономики, выстроенной с учетом особенностей каждого субъекта РФ;

• отсутствие механизма реализации и контроля за реализацией законодательных и иных нормативных актов, создающих правовую основу для перехода к рынку;

• разрыв традиционных хозяйственных связей, замедленный процесс становления связей рыночного типа между Федерацией и регионами, между регионами, между регионами и экономическими субъектами, между экономическими субъектами;

• отсутствие организационного и экономического механизмов взаимодействия всех элементов хозяйственного комплекса по горизонтали и вертикали;

• значительная разница в степени готовности субъектов РФ к реформам, порождающая уродливые формы «суверенизации» и «национального самоопределения», что, в свою очередь, дестабилизирует экономическую и политическую обстановку.

Те меры, которые принимались в новейшей истории России с целью реформировать ее государственно-территориальное пространство, до сих пор не отличались результативностью и эффективностью, а главное, стратегической целесообразностью. В ряду этих мер можно выделить следующие:

• безудержная «суверенизация» (санкционированная знаменитой фразой Президента РФ

Б. Ельцина «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить»);

• предоставление льгот отдельным регионам, подписание двухсторонних договоров о взаимодействии и разделении полномочий между Центром и регионами;

• попытки выравнивания уровней социально-экономического развития регионов и качества жизни их населения с помощью субсидий и трансфертов;

• попытки добиться сокращения дотационнос-ти регионов на основе принципа «экономной асимметрии»;

• попытки реализации крупных комплексных программ «Сибирь», «Дальний Восток», «Юг России» и др.

К этому можно добавить, что взаимоотношения Центра и регионов развиваются на фоне едва ли не ежегодных корректировок бюджетно-налоговых пропорций (40/60, 50/50, 60/40 и т.п.), отнюдь не способствующих конструктивности и стабильности.

Неэффективность перечисленных мер можно объяснить тем, что они не носили системного характера и осуществлялись по существу в старой административно-командной структуре. Практически реализовались отдельные локальные мероприятия, слабо сопряженные с задачей создания общероссийского цивилизованного рыночного пространства и адекватного изменения территориальной организации государства. Вследствие этого на сегодня Российская Федерация не является рыночно ориентированной в плане государственно-территориального устройства. Рыночные инструменты работают в рамках старой схемы управления регионами и межрегионального взаимодействия, а потому нельзя говорить ни о каком равенстве условий конкуренции на всем пространстве России. Элементы советской экономики, работавшей в форме единого народнохозяйственного комплекса с его приоритетами в создании и движении товарных потоков, все еще остаются тормозом для современного функционирования капитала, его перелива между регионами. В то же время сложившаяся модель российского рынка не учитывает специфики товарно-финансовых региональных рынков.

В условиях, когда в ответ на потребности развития общества осуществляется перестройка структуры и механизмов федеративных отношений, особую значимость приобретает принцип суб-сидиарности. В соответствии с этим принципом, вопросы, которые могут быть решены на низовых

уровнях управления, нет смысла передавать наверх*. Иными словами, уровень принятия решений нужно максимально снижать — делать «ближе к земле».

Реализация принципа субсидиарности в федеративных отношениях является одной из важнейших составляющих региональной политики в современных условиях. Другими ее составляющими выступают:

• формирование единого экономического пространства страны;

• формирование товарных и финансовых региональных рынков с перспективой их интеграции в общероссийский рынок;

• максимально возможное единство ценовой и тарифной политики единого экономического пространства;

• восстановление целостности воспроизводственного процесса;

• преодоление разрыва между финансовым и реальным секторами экономики;

• развитие межрегиональной интеграции. Необходимыми факторами преодоления дезинтеграции экономики, формирования единого экономического пространства являются:

• восстановление естественно-экономической цикличности макровоспроизводственных процессов, ориентированных на удовлетворение потребностей общества с учетом реального соотношения между спросом и предложением;

• формирование единого программно-индикативного пространства, базирующегося на системе индикативного планирования укрупненных параметров макроэкономической и ценовой динамики народного хозяйства;

• создание качественно нового уровня технико-технологической общности реального сектора экономики (промышленности);

• превращение финансового капитала в инструмент интеграции финансовой и производственно-хозяйственной сфер экономического пространства;

• повышение эффективности государственного регулирования цен и тарифов монополий;

• целостность системы инфраструктурного обеспечения, создание новых транспортных ар-

* Указанный принцип относят также и к взаимоотношениям общественных и властных институтов: властные органы должны вмешиваться лишь тогда, когда граждане и создаваемые ими в порядке самоорганизации объединения не в состоянии самостоятельно решить какую-то проблему.

терий, развитие коммуникаций (включая широкое использование интернета и т.п.), модрени-зация энергетики и коммунального хозяйства. Естественные требования к модернизации, осуществляемой в обоих измерениях — вертикальном и горизонтальном, — заключаются в следующем:

• синхронизация процессов реформирования, охватывающих составные части экономического пространства;

• совместимость друг с другом новых элементов, вводимых в соответствующие сферы и уровни экономического пространства;

• адаптивность всех уровней и подпространств, образующих в своей совокупности единое экономическое пространство;

• постепенность перехода от модели вертикальной субординации во взаимоотношениях федерального Центра и регионов к модели ры-ночно-партнерского их взаимодействия и межрегионального сотрудничества;

• взаимосвязанность и вазимообусловленность системы мер макроуровневого (федерального) и мезоуровневого (регионального) порядка, направленных на развитие ключевых производственных секторов экономики регионов. При этом введение в структуру единого экономического пространства новых элементов, особенно рыночного типа, должно происходить синхронно и адекватно. Если какие-то изменения вводятся в систему экономических отношений, то аналогично, а точнее, адекватно должны меняться и финансовые основы экономических отношений в рамках единого экономического пространства.

Для выработки и осуществления эффективной региональной политики необходимо понимание того, что региональное экономическое пространство — это не слой, не сектор единого экономического пространства, а его составная часть в горизонтально-географическом плане, отличающаяся спецификой экономических и финансовых активов, географическим положением, особенностями воспроизводственного процесса в каждом регионе, обусловленными природными, ресурсными, структур-но-отраслевыми и другими факторами.

Однако, несмотря на региональные особенности воспроизводственного процесса, последнему должна быть объективно присуща определенная органическая целостность, под которой подразумевается адаптивная связь фаз воспроизводственною цикла на всех уровнях общественного производства, их сбалансированность в рамках

воспроизводственного процесса, а равно и их увязка (субъектная, территориально-пространственная). Такая целостность не может быть обеспечена одними лишь директивами «сверху» — для этого требуется максимально полный учет местной специфики, и, следовательно, соответствующие решения надо по возможности принимать на региональном уровне.

Региональная политика должна на базе учета особенностей того или иного региона ориентироваться на многообразие конкретных подходов к решению проблем отдельных регионов, на преодоление замкнутости регионов и усиление интенсивности межрегиональных связей, на развитие двустороннего итеративного движения общефедеральных и региональных проектировок в соответствии с методологией моделирования таких двуху-ровневых систем, как «Центр — регионы». Необходимо также сбалансированное сочетание регионально дифференцированных мер по реализации экономических реформ с мерами по централизации определенной части ресурсов на федеральном уровне и их межрегиональному перераспределению в целях обеспечения стабильности и надежности социально-экономической и политической системы Российской Федерации.

Принципиально важно, чтобы субсидиарность во взаимоотношениях между федеральным Центром

и субъектами РФ распространялась не только на вопросы развития рыночных реформ, но и на вопросы совершенствования государственно-территориального устройства. Ключевым моментом здесь является то, что речь идет о модернизации федеративного государства. Если преобразования «спускаются», навязываются Центром без учета мнения регионов, то субъекты Федерации превращаются в ее объекты, а значит, Федерация как таковая перестает существовать. Напротив, если инициатива, например, по объединению двух или более регионов (подкрепленная необходимыми расчетами и обоснованием) исходит от них самих (всех без исключения!), тогда имеет место реализация этими регионами своих правомочий как субъектов Федерации и происходит укрепление основ самой Федерации.

Следует отметить, что любой договор об объединении регионов — это комплекс компромиссов, определяемый уровнями их социально-экономического развития и потенциалом партнерства. Отправной точкой интеграционного процесса должна быть совместная разработка концепции развития будущего нового субъекта РФ, предусматривающей механизмы достижения положительного эффекта от объединения в экономике и социальной сфере, в области образования, культуры, экологии, демографии, обеспечения прав и свобод граждан.

3. нормативно-правовая база модернизации государственно-территориального устройства рф

В данном разделе рассматриваются правовые аспекты совершенствования государственно-территориального устройства Российской Федерации применительно к межрегиональным интеграционным процессам, укрупнению субъектов РФ.

Правовой основой любых решений по модернизации государственно-территориального устройства России, то есть по изменению состава, количества, наименования, границ субъектов Федерации, является Конституция Российской Федерации, где в ст. 5 (глава 1) поименованы виды субъектов РФ и в главе 3 зафиксировано федеративное устройство страны, в частности в ч. 1 ст. 65 определен состав Российской Федерации.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта (то есть изменение состава субъектов РФ, не связанное с принятием в РФ иностранного государства или его части), согласно ч. 2 ст. 65 Конституции осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Такой закон был принят почти три года назад - это Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Следует отме-

Президент РФ

Уведомление, консультации

Предложение об образовании в составе РФ нового субъекта РФ путем объединения субъектов РФ 1 иг

к к

Субъект РФ 1 Субъект РФ 2

Совет Федерации

Государственная Дума

Правительство РФ

Рис. 3.1.

Процедура внесения и рассмотрения предложения об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ

тить, что данным законом предусмотрен только один способ образования нового субъекта в составе РФ — путем объединения двух или более граничащих между собой субъектов Федерации, которое осуществляется на добровольной основе. Инициатива образования нового субъекта РФ принадлежит субъектам Федерации, на территориях которых образуется новый субъект. При этом субъекты РФ, территории которых подлежат объединению, могут прекратить существование.

Порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта определен главой III Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ. Схематически процедура внесения предложения об образовании нового субъекта РФ и его реализации изображена на рис. 3.1 и 3.2.

Предложение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту РФ. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе РФ нового субъекта.

В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются:

а) предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов РФ в отношениях с органами государственной власти РФ, другими субъектами РФ;

б) предложения о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием в составе РФ нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

в) предложения о функционировании

государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации;

г) предложения о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;

д) сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.

Проект федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта РФ, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов) РФ, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы:

а) формирование органов государственной власти нового субъекта РФ;

б) внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование в составе РФ нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

в) правопреемство нового субъекта РФ в отношении собственности заинтересованных субъектов РФ в отношениях с органами государственной власти РФ, другими субъектами РФ, иностранными государствами и международными организациями;

г) функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта РФ;

д) функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ;

е) действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ.

Частью 1 ст. 137 Конституции

РФ установлено, что изменения в ст. 65Конституции, определяющую состав РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта Федерации (пример: Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»).

Статья 135 Конституции РФ не допускает пересмотра положений Главы 1 Конституции РФ Федеральным Собранием и требует, чтобы при наличии трех пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в поддержку предложения о пересмотре указанных положений было созвано Конституционное Собрание. Оно должно либо подтвердить неизменность Конституции РФ, либо разработать проект новой Конституции, который принимается двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания или выносится на всенародное голосование. Между тем созыв Конституционного Собрания на сегодня невозможен, так как по Конституции он должен осуществляться в соответствии с федеральным конституционным законом, которого до сих пор нет, хотя дискуссии по вопросу о его разработке ведутся уже почти 10 лет и в Гос-

Президент РФ

к к

Проект федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта Федерации

Официальные данные о результатах референдумов по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта РФ

Государ Д ютвенная ума

* Г

Совет Федерации

Рис. 3.2.

Процедура реализации предложения об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ

думу неоднократно вносились проекты такого закона.

Следовательно, действующая Конституция РФ накладывает достаточно жесткие (в настоящий момент по ряду позиций — непреодолимые) ограничения на те изменения в государственно-территориальном устройстве, которые могут быть осуществлены в процессе его модернизации. Так, в соответствии со ст. 5 Основного закона, не подлежащей пересмотру Федеральным Собранием, в новой структуре Российской Федерации обязательно должны присутствовать все шесть ныне существующих видов субъектов РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, причем автономная область должна быть одна, а субъектов каждого из пяти других видов — не менее двух.

Это означает, что, например, статус Москвы и Санкт-Петербурга как городов федерального значения практически не может быть изменен, поскольку тогда надо будет наделить этим статусом другие города. (Сохранение за двумя столицами их статуса при объединении с соответствующими областями было бы нонсенсом — два таких конгломерата ни по каким меркам не могут считаться городами.) Еврейская автономная область также не может быть лишена своего статуса при объединении с другим субъектом Федерации, иначе придется одновременно образовывать другую автономную область. Аналогично нельзя прекратить существование всех или девяти из десяти существующих автономных округов, присоединив их к краям и областям, либо это необходимо делать параллельно с образованием новых автономных округов.

Очевидно, что в любом из вышеназванных случаев «передача» соответствующего статуса будет носить чисто искусственный характер и никоим образом не улучшит федеративного устройства РФ. Если же рассматривать гипотетическую возможность объединения Москвы и Московской области (или Санкт-Петербурга и Ленинградской области) с сохранением за каждым из этих субъектов Федерации его нынешнего статуса, то такой вариант выглядит вовсе бессмысленным. В России уже существуют сложносоставные субъекты РФ — края и области с входящими в них автономными округами, следствием чего является определенное противоречие между положением Конституции РФ о равноправии субъектов Федерации (ст. 5) и вхождением одних субъектов в состав других.

Преодолению этого противоречия должно было способствовать принятие Федерального зако-

на от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон " Об обидах принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"». Данным законом предусматривается осуществление ряда полномочий органами государственной власти субъекта РФ (края, области) на территории автономного округа, входящего в состав указанного субъекта РФ. Эти полномочия перечислены в ст. 263 Федерального закона № 95-ФЗ.

По идее реализация указанного закона должна способствовать более тесной интеграции субъектов РФ за счет своего рода «диффузии» власти. Однако Федеральный закон № 95-ФЗ не свободен от определенных недостатков, которые снижают эффект от его принятия.

Само по себе установление федеральным законом возможности осуществления функций органами государственной власти одного субъекта РФ (края, области) на территории другого субъекта РФ (автономного округа) вытекает из положений Конституции РФ, где установлена определенная специфика конституционно-правового положения такого субъекта Федерации, как автономный округ. Согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Вместе с тем особенности статуса автономного округа определяются и постановлением Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области». Несмотря на то, что в данном постановлении КС допускается возможность для федерального законодателя определять случаи распространения юрисдикции органов власти края, области на территорию автономного округа по предметам совместного ведения, Конституционный Суд счел необходимым проведение согласительных процедур, а также принятие федерального закона, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе края, области и автономного округа.

Вопреки этому, в п. 3 ст. 266 Федерального закона № 95-ФЗ содержится императивная норма об осуществлении органами государственной власти края, области определенных полномочий на тер-

ритории автономного округа, если федеральным законом об отношениях между органами государственной власти края, области и органами государственной власти автономного округа и договором между этими органами не установлено иное.

Данная формулировка соответствует только ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, не учитывая при этом нормы ч. 3 ст. 66 Конституции. Тем самым новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» практически лишает автономные округа (и автономную область) предусмотренного ч. 3 ст. 66 права на принятие федерального закона об автономном округе (автономной области). Таким законом, в частности, могут регламентироваться вопросы разграничения полномочий между автономным округом и краем, областью.

Если принять во внимание то обстоятельство, что отсутствие договора между органами государственной власти края, области и органами государственной власти автономного округа не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ, то автономные округа были по существу поставлены перед фактом безусловной передачи краю, области большей части своих полномочий — 24 из 41, в том числе наиболее значимых с точки зрения социально-экономического развития.

Это не могло не вызвать напряженности в тех сложносоставных субъектах РФ, где автономные округа достаточно сильны в экономическом плане. Не удивительно, что наиболее острая ситуация возникла в отношениях Тюменской области с входящими в нее автономными округами — Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским. Разрешилась же она благодаря возвращению взаимоотношений этих трех субъектов Федерации в конституционное русло через заключение между ними соответствующего договора.

Следует отметить, что проблемы, возникающие в связи с вхождением автономного округа в состав края, области, в принципе могут быть сняты кардинальным образом — через его непосредственное вхождение в состав Российской Федера-

ции, то есть путем изменения статуса автономного округа. Частью 5 ст. 66 Конституции РФ установлено, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П указывается, что вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса — территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. «Вхождение» не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта РФ, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией РФ.

Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями, тем, что для изменения его статуса в соответствии со ст. 66 (ч. 5) Конституции РФ не требуется согласия или предварительного разрешения края, области.

В настоящее время, однако, нет федерального конституционного закона об изменении статуса субъекта РФ. Проект такого закона в 2001 г. был внесен в Госдуму Правительством РФ, но депутаты сочли его принятие «неактуальным», очевидно, из опасения второй волны «суверенизации», которая могла создать реальную угрозу для целостности Российского государства. Поэтому в ближайшем будущем отсутствие законодательной базы не позволит изменять статус субъектов Федерации. В перспективе же для осуществления масштабного проекта модернизации структуры Российской Федерации закон об изменении статуса субъекта РФ будет необходим и вопрос о его принятии неизбежно встанет на повестку дня.

Что касается возможного изменения границ между субъектами РФ в процессе совершенствования государственно-территориального деления страны, то в соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции РФ границы между субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.

4. вариант реформирования государственно-территориального устройства рф на основе принципов экономического районирования

В связи с необходимостью совершенствования территориального управления в Российской Федерации Государственное научно-исследовательское учреждение «Совет по изучению производительных сил» (СОПС) при участии ученых-государ-ствоведов провело в 1990-х гг. цикл инициативных комплексных исследований по вопросам функционирования государственно-территориального устройства России и создания территориально-организационной системы, адекватной новому политическому типу государства и рыночным экономическим отношениям.

В 2003 г. вышла коллективная монография, подготовленная участниками исследований и посвященная теоретико-методическим и практическим вопросам состояния и реформирования государственно-территориального устройства России*. Авторы монографии предлагают проектдвух-этапной административно-территориальной реформы с образованием федеральных округов и крупных, унифицированных административно-экономических регионов - субъектов Федерации. Ниже приводится краткое изложение некоторых ключевых идей проекта, в основу которого положены принципы экономического районирования. Этот проект заслуживает внимания уже хотя бы потому, что его авторы рассматривают проблему в глобальной постановке, применительно к масштабам всей страны и обосновывают свои рекомендации с позиций экономической науки. Можно критиковать те или иные аспекты предлагаемой системы, но имеющееся в ней рациональное зерно не должно быть отвергнуто по частным, конъюнктурным причинам.

В отличие от многих экспертов, ученые СОПС считают, что большой разброс экономических показателей между регионами вызван не столько не-

* Государственно-территориальное устройство России: экономические и правовые основы. Ред.: А.Г. Гранберг, В В. Кис-танов (отв. редакторы), A.A. Адамеску, П.Е. Семенов, Ю.А. Тихомиров, Б.М. Штульберг. М.: Дека, 2003.

равномерным реформированием экономики по территории, сколько чрезмерной дифференциацией самой региональной системы, которая во многом порождает указанную неравномерность. Нельзя сводить проблему и к неравноправию республик и субъектов РФ (разный круг предметов ведения в некоторых случаях) как причине невозможности реализовать значительную часть закрепленных за регионами полномочий, тогда как главное — в разнице экономических потенциалов.

Сложилась мозаика весьма разнородных, выделенных в разное время и по различным основаниям административно-территориальных единиц. Отход от принципов экономического районирования привел к тому, что эти образования представляют в массе своей не хозяйственные комплексы, а простые «учетные единицы». Собственно, и «учет», различные оценки при таком положении стали формальными, весьма условными, ибо данные регионы являются, скорее, только частями административного, а не экономического пространства.

Это существенно затрудняет производственно-коммерческую ориентацию товаропроизводителей, формирование емких и разносторонних региональных рынков, территориально-комплексное планирование и прогнозирование, хозяйственное и социальное самофинансирование регионов, что в свою очередь мешает успешной реализации экономической реформы, ее целесообразной регионализации, развитию прогрессивных тенденций к территориальной интеграции хозяйства.

Создание федеральных округов заложило основу для качественного улучшения контроля и управления регионами из Центра. Однако наряду с экономической маломощностью большинства субъектов Федерации сохраняется их фактическая неоднородность и неравноправность.

Определение границ регионов любого таксономического уровня должно проводиться исходя не только из анализа существующего административ-

но-территориального деления, но также из установок региональной политики и стратегии государства и с обязательным строгим учетом принципов административного и экономического районирования. Позиция специалистов СОПСа заключается в том, что базовыми принципами административно-территориального деления должны быть:

1) учет экономических и естественноистори-ческих условий развития регионов (прежде всего экономического районирования), позволяющий реализовать благоприятные возможности для гармоничного сочетания экономических и административных границ (экономический принцип) ',

2) максимальное приближение территориальных органов власти и управления к населению и хозяйству, последовательное осуществление задач развития реальной демократии, местного самоуправления, создание условий для активного участия граждан в управлении государственными и общественными делами (организационный принцип);

3) максимально полное удовлетворение социальных потребностей и культурно-бытовых запросов населения {социальныйпринцип)',

4) осуществление ведущей роли городов и поселений городского типа, что достигается приданием им статуса административных центров {«центристский» принцип)',

5) учет национального состава и культурно-бытовых особенностей населения; это проявляется в создании национальных образований, отражении интересов всех национальностей, проживающих на соответствующей территории, при сохранении единства, целостности и неприкосновенности территории государства {национально-культурный принцип).

Что касается методологической базы административного деления — экономического районирования, то его важнейшими принципами, разработанными экономической наукой и подтвержденными практикой территориального регулирования, являются следующие требования к выделяемым экономическим районам:

• оптимальная концентрация населения и производства (для районов определенного масштаба);

• рациональная специализация хозяйства в системе общественного территориального разделения труда;

• комплексность, диверсификация и интеграция хозяйства;

• рациональная внутрирайонная организация расселения, производства, транспортно-эко-номических связей;

• эффективные межрайонные производственно-технологические и транспортно-экономи-

ческие связи.

Материальную основу экономических и соответствующих административных районов должны образовывать территориально-хозяйственные (производственные) комплексы различного ранга; для единиц государственно-территориального деления это макро- и мезокомплексы. Исходя из этого, специалисты СОПСа полагают целесообразным для руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным развитием принять трехуровневую систему экономического и административного деления и территориального управления (табл. 4.1). Главное в ней — это укрупненные (а не дробные) и единые (а не раздельные) административно-экономические регионы.

Предлагаемое территориальное устройство включает 3 уровня и 6 звеньев и имеет две отличительные особенности и два серьезных преимущества:

1) выделяется новый верхний уровень территориального деления из одного звена — административно-экономического макрорегиона (территориально-народнохозяйственного комплекса) первого порядка, где формируется федеральный (межрегиональный) уровень территориального управления; Центр, будучи «управляющим» всей страны, но не имея своего территориально-организационного звена, получает его в виде федеральных округов; одновременно происходит сужение роли второго звена — крупного экономического района;

2) укрупняется средний уровень территориального деления, им становятся административно-экономический мезорегион (территориально-народнохозяйственный комплекс) первого порядка и его подрайон; к ним привязывается региональный (субъектов Федерации) уровень территориального управления; региональная власть приобретает для государственного регулирования крупную, много-и разноресурсную (в том числе финансово самодостаточную) и хозяйственно маневренную территорию, что более важно, чем формальное расширение прав (без материального подкрепления) в рамках мелких регионов; второе (подрайонное) звено территориального деления необходимо из-за большого числа в крупной губернии низовых районов, управление которыми из губернского центра затруднено.

Можно предположить, что такое преобразование территориального деления даст ощутимый народнохозяйственный эффект (экономический,

'Для обозначения республик, а также краев и областей с входящими в них автономными округами (если таковые имеются) специалисты СОПСа используют термин территориальные единицы областного уровня. К этой категории не отнесены города федерального значения, Чукотский автономный округ и Еврейская автономная область.

Таблица 4.1

Система экономического районирования и административно-территориального деления России

(проект)

Подсистемы Экономические районы (комплексы) Административно-территориальные единицы Кол-во единиц (оценка) Уровни управления Основные функции

Экономические Социальные

Макро Основная экономическая зона (макрокомплекс 1) Федеральный округ 7 Федеральный + +

Крупный экономический район (макрокомплекс 2) - 15 - 18 + -

Мезо Средний экономический район (мезокомплекс 1) Губерния 25-30 Региональный ++ +

Подрайон среднего экономического района (мезокомплекс 2) Республика, край, область 76 или 150- 200 + +

Микро Низовой экономический район (микрокомплекс 1) Город, низовой административный район 2,0 - 2,5 тыс. Местный + ++

Первичный социум (микрокомплекс 2) Территория муниципального совета, сельсовета +

социальный, экологический, организационный), поскольку:

• образуются масштабные, многоресурсные народнохозяйственные комплексы и региональные рынки, создаются лучшие возможности для формирования их благоприятных торговых, финансовых и других балансов, самофинансирования территорий и т.д.;

• остаются под надежным контролем социальная защита граждан и природопользование;

• налаживаются эффективные формы демократического самоуправления;

• четко разграничиваются функции федерального Центра, регионов и структур, регулирующих производство и рынки;

• обеспечиваются хорошая управляемость, контроль вышестоящих звеньев за выполнением управленческих функций нижестоящими звеньями;

• достигается экономия организационных расходов.

Предлагаемую сетку территориального деления (7 федеральных округов) отличают: а) сходство характеристик с действующим экономическим районированием (11 районов) при уменьшении количества макрорегионов и б) значительное отличие от разукрупненной сетки (18 районов). При 7 укрупненных единицах заметно уравно-

вешиваются нагрузки Центра и округа: на 7 «связок» первого (число округов) приходится 11 «связок» второго (среднее число входящих в округ областных единиц). Система из 7 федеральных округов фактически построена на базе 11 экономических районов: только два округа — Приволжский и Уральский — существенно отличаются по составу от Поволжского и Уральского экономических районов. В Приволжский округ включены Волго-Вятский район и группы средне-волжских и западно-уральских регионов, в Уральский округ — восточ-но-уральские регионы с добавлением Тюменской области (Западная Сибирь). Некоторые расхождения состава федеральных округов с экономическим районированием не столь существенны в сравнении с их главным достоинством: впервые за долгое время для высшего государственного управления выделены крупные территориальные единицы.

Два основных условия формирования единиц государственно-территориального устройства на региональном уровне заключаются в том, что они должны:

1) выделяться на основе экономического районирования, то есть быть административно-экономическими образованиями;

2) представлять собой гораздо более крупные и унифицированные территориальные единицы, нежели существующие.

По соображениям историко-культурного порядка наиболее подходящим названием для них представляется «губерния».

С учетом требования о существенном сокращении числа территориальных единиц мезоуров-ня и при наличии уже созданных 7 федеральных округов количество губерний должно составить от 20 до 30. К такому масштабу территориального деления склоняются многие ученые и специалисты.

Не углубляясь в вопросы обоснованности существующего «областного» деления, надо отметить, что, несмотря на его недостатки, оно действует ужедесятки лети, следовательно, кореннаялом-ка сложившихся границ неизбежно будет очень болезненной во многих отношениях. Поэтому можно пойти по пути группировки нынешних единиц

областного уровня в более крупные образования с условием, что при этом губернии должны совпадать с экономическими районами или их подрайонами.

При подготовке проекта целесообразность отнесения республик, краев, областей к тем или иным административно-экономическим районам проверялась по разработанной специалистами СОПСа в 1970-1980-е гг. экономико-математической модели территориально-экономического деления страны.

В рамках предлагаемой схемы 7 губерний объединяют по два нынешних субъекта РФ, 14 губерний — по три субъекта, 3 — по четыре, 3 — по пять и 1 - шесть субъектов РФ. Всего выделено 28 губерний (табл. 4.2).

Таблица 4.2

Губернское государственно-территориальное устройство РФ

(проект)

Губерния Состав Центр Территория, тыс. кв. км Население, тыс. чел. (2002 г.) Сельских районов

1. Центральная г. Москва, Московская область Москва 47,0 17 002 39

2. Западная Брянская, Калужская, Смоленская области Смоленск 114,6 3 470 76

3. Верхневолжская Тверская, Ярославская области Ярославль 120,5 2 839 53

4. Вол го-Окская Владимирская, Ивановская, Костромская области Иваново 110,9 3 409 61

5. Приокская Рязанская, Тульская области Тула 65,3 2 904 48

6. Западно-Черноземная Белгородская, Курская, Орловская области Курск 81,6 3 606 73

7. Восточно-Черноземная Воронежская, Липецкая, Тамбовская области Воронеж 115,8 4 770 73

8. Северо-Западная г. С.-Петербург, Ленишрадская, Калининградская, Новгородская, Псковская области Санкт-Петербург 213,6 8 740 75

9. Карело-Мурманская Республика Карелия, Мурманская область Мурманск 317,3 1 608 15

10. Северная Республика Коми, Архангельская, Вологодская области, Ненецкий автономный округ Архангельск 1149,0 3 624 58

11. Волго-Донская Республика Калмыкия, Астраханская, Волгоградская, Ростовская области Ростов-на-Дону 334,9 8 400 100

12. Причерноморская Республики Адыгея, Карачаево-Черкесская, Краснодарский край Краснодар 98,0 6 012 53

13. Северо-Кавказская Республики Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Северная Осетия, Чеченская, Ставропольский край Ставрополь 156,6 8 495 104

14. Среднероссийская Республика Мордовия, Нижегородская область Нижний Новгород 103,1 4413 70

15. Волго-Вятская Республики Марий Эл, Чувашская, Кировская область Киров 162,3 3 546 74

Окончание табл. 4.2

Губерния Состав Центр Территория, тыс. кв. км Население, тыс. чел. (2002 г.) Сельских районом

16. Волго-Камская Республика Татарстан, Ульяновская область Казань 105,3 5 162 64

17. Средневолжская Пензенская, Самарская, Саратовская области Самара 197,0 7 361 93

18. Западно-Уральская Удмуртская Республика, Пермская область, Коми-Пермяцкий автономный округ Пермь 202,7 4 390 60

19. Южно-Уральская Республика Башкортостан, Оренбургская область Уфа 267,6 6 283 89

20. Восточно-Уральская Курганская, Свердловская, Челябинская области Екатеринбург 353,7 9 109 78

21. Обско-Иртышская Тюменская область, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа Тюмень 1 435,2 3 265 38

22. Западно-Сибирская Новосибирская, Омская, Томская области Новосибирск 634,8 5 817 78

23. Южно-Сибирская Республика Алтай, Алтайский край, Кемеровская область Кемерово 357,2 5 709 89

24. Восточно-Сибирская Республики Тыва, Хакасия, Красноярский край, Таймырский, Эвенкийский АО Красноярск 2 572,1 3 818 72

25. Прибайкальская Республика Бурятия, Иркутская, Читинская области, Агинский Бурятский, Усть-Ордынский Бурятский АО Иркутск 1 550,7 4719 85

26. Приамурская Хабаровский край, Амурская область, Еврейская авт. область Хабаровск 1 088,3 2 530 42

27. Тихоокеанская Приморский край, Камчатская, Сахалинская области, Корякский АО Владивосток 725,3 2 977 52

28. Северо-Восточная Республика Саха (Якутия), Магаданская область, Чукотский авт. округ Якутск 4 302,3 1 186 49

В губерниях как обширных регионах из-за большого количества низовых (сельских) административных районов потребуется второе региональное звено управления — средние административно-экономические подрайоны. Представляется целесообразным хотя бы на первом этапе сохранить в этом качестве существующие республики, края, области, а также автономные округа (без включения в края и области), оставив им (кроме, может быть, республик) прежние названия. Важно то, что управление ими более или менее отлажено. Ими могут управлять администрации во главе с вице-губернаторами, ранг которых получат нынешние руководители этих регионов. Тем самым сохраняется децентрализация и демократизм территориально-организационной структуры. Управлять губерниями могут губернаторы-координаторы, назначаемые Президентом РФ попеременно из числа руководителей входящих в губернии регионов.

Как вариант можно предложить преобразование республик — бывших АССР и автономных областей — в области с национальным наименованием, например Чувашская область, Якутская область и т.д.

Объединенные в губернию субъекты РФ взаимно расширяют и усиливают территориальный хозяйственный комплекс. К главным отраслям основной индустриальной области добавляются новые отрасли промышленности или усиливаются имеющиеся. Например, в Западной губернии Смоленская область имеет ведущие отрасли: энергетику, химическую, строительных материалов, легкую промышленность. Присоединение Калужской и Брянской областей добавляет в качестве отраслей специализации машиностроение, легкую, пищевую промышленность и усиливает энергетику (Калужская), промышленность строительных материалов, легкую.

Основные экономические и социальные параметры вновь образуемых губерний отличаются

гораздо более высокими значениями, качественным преимуществом и меньшей территориальной дифференциацией, чем в существующих субъектах РФ.

Самые большие губернии по численности населения — Центральная (17,0 млн чел.), Восточно-Уральская (9,1 млн), Волго-Донская (8,4 млн), самые малые — Северо-Восточная (1,2 млн), Карело-Мурманская (1,6 млн). Разрыв между губерниями составляет менее 11 раз, а без северных территорий — около 7 раз. Это соответственно в десятки раз и впятеро меньше, чем при нынешнем делении.

Первые места по объему валового регионального продукта занимают Центральная (19,4% от ВВП России) и Обско-Иртышская (8,4%) губернии, за которыми следуют Восточно-Уральская, Северо-Западная и Средневолжская (4,7-5,8%). Замыкают ряд Западная, Приокская, Волго-Окская и Карело-Мурманская губернии (1,4-1,5%). Диапазон показателей достигает 14 раз, а без сверхмощных Центральной и Обско-Иртышской губерний — всего 4 раза.

Заметно выравнивается налоговый потенциал, что положительно скажется на межбюджетных отношениях. Если прежде областных единиц с высокими налоговыми поступлениями (2% и более по РФ) было всего 1/8, то таких губерний может быть уже половина. Лидирующее положение занимают Центральная (27,2%), Обско-Иртышская (10,5%) и Восточно-Уральская (6,4%) губернии. Различие уменьшается с 20 до 6 раз.

Средним и высоким уровнем экономического развития (по производству ВРП на душу населения) характеризуются 19 губерний, низким - 9. Разрыв Обско-Иртышской губернии с Северо-Кавказской достигает 9,3 раза, а с Западной — 6,8 раза, то есть вдвое меньше, чем между существующими субъектами РФ.

Соответственно уменьшаются различия уровней социального развития. Например, по розничному товарообороту на душу населения диапазон сокращается с 6 раз между областными единицами (Самарская область — Дагестан) до 2,2 раза между губерниями (Средневолжская — Северо-Кавказская).

Таким образом, при переходе к губернскому территориальному устройству дифференциация важнейших региональных экономических показателей сокращается вдвое-втрое. Следует отметить, что при этом внутрирегиональные различия станут в основном заботой губернских властей.

Разработанная специалистами СОПСа схема государственно-территориального устройства России повышает степень концентрации политической власти и экономического потенциала регионов и, вероятно, может способствовать улучшению управляемости в экономической и социальной сферах. Вместе с тем возможность реализации этой схемы остается под большим вопросом. При всех минусах существующего государственно-территориального устройства нельзя игнорировать тот факт, что оно сформировалось в ходе эволюционного исторического процесса и представляет собой реально функционирующий и развивающийся организм, тогда как предлагаемая структура есть не что иное, как революционный слом этой структуры с неясными социально-экономическими последствиями.

Альтернативой концепции простого механического объединения регионов является концепция их поэтапной, шаговой интеграции с учетом не только общенациональных интересов Российской Федерации и субнациональных интересов субъектов РФ. При этом субнациональные интересы должны определяться на основе не только принципов экономического районирования, но и анализа таких фундаментальных факторов, как геополитическое положение регионов, уровень их социально-экономического развития, а также оценки сепаратистских тенденций и прочих негативных воздействий.

В особую группу следует выделить регионы, для которых характерны повышенные риски и угрозы с точки зрения целостности страны и иных аспектов национальной безопасности. Это — трансграничные регионы, регионы, составляющие ядро природно-ресурсного потенциала России, регионы, предрасположенные к техногенным катастрофам, регионы с чрезвычайно низкой финансовой обеспеченностью и т.д.

5. инфраструктурный аспект проблемы формирования единого экономического пространства страны

5.1. Проблема формирования и развития производственно-технологической инфраструктуры единого экономического пространства страны

Оценивая различные проекты модернизации государственно-территориального устройства России, необходимо принимать во внимание состояние производственно-технологической инфраструктуры субъектов Федерации — основных производственных фондов инфраструктурных предприятий государственной, смешанной, частной, иностранной собственности в регионах — и наличие кооперационных технологических связей с предприятиями инфраструктуры других регионов, прежде всего соседних. Также следует проанализировать возможность за счет диверсификации деятельности, более тесных взаимосвязей и взаимодополнения инфраструктурных отраслей (предприятий) получить синергетический эффект в плане социально-экономического развития вновь образуемых субъектов РФ.

При этом надо учитывать специфику развития производственно-технологической инфраструктуры в зависимости от состава и специализации модернизируемых государственно-территориальных образований. Как вариант рациональной модернизации в этом смысле может рассматриваться объединение субъекта РФ, входящего в состав ядра при-родно-ресурсного потенциала страны, с субъектом РФ, обладающим развитой производственно-технологической инфраструктурой и имеющим технологические кооперационные связи с субъектом РФ со значительным сельскохозяйственным потенциалом.

Ожидаемое получение синергетического эффекта от такого объединения объясняется следующими факторами интенсификации экономики этих государственно-территориальных образований: • повышением коэффициента использования мощностей предприятий, расположенных в субъектах РФ с развитой производственно-технологической инфраструктурой, за счет

более тесных кооперационных связей с предприятиями, расположенными в субъекте, входящем в состав ядра природно-ресурсного энергетического потенциала;

• оптимизацией заказов для государственных нужд и сокращением расходов бюджетных средств на содержание административно-управленческого аппарата;

• упрощением схем обеспечения предприятий, добывающих сырье, современным технологическим оборудованием и сокращением сроков поставок нового оборудования;

• организацией совместных перерабатывающих производств;

• формированием более благоприятных условий для подготовки кадров необходимых профессий и повышением маневренности в создании дополнительных рабочих мест;

• расширением возможностей для диверсификации производства продукции, работ и услуг и завоевания новых внутренних и внешних рынков;

• созданием сквозных межрегиональных и международных транспортных коридоров. Проблематика формирования единого экономического пространства страны и развития его производственно-технологической инфраструктуры включает проблемы, имеющие правовую, организационную, экономическую, географическую, природно-климатическую, территориальную, экологическую, социальную, научно-техническую, бюджетно-налоговую, денежно-кредитную, фи-нансово-банковскую природу. Часть их носит объективный характер, другая часть — субъективный.

Проблемы объективного характера порождены географическими, территориальными и при-родно-климатическими факторами, которые или непосредственно затрудняют выполнение поставленной задачи, или вызывают необходимость в значительных финансовых, материальных и трудовых затратах. Объективно существующие географические, природно-климатические и территори-

альные различия между регионами обусловливают непропорциональное размещение населения и производительных сил по территории страны. Значительная часть территории Российской Федерации находится либо в зоне вечной мерзлоты, либо в неблагоприятных климатических условиях, либо в труднодоступных и отдаленных районах. Это осложняет решение на местах вопросов строительства жилья и производственных объектов, создания дорожной сети, обеспечения жизнедеятельности соответствующих региональных сегментов экономики России. Отсюда и все более усугубляющееся отставание в социально-экономическом развитии таких регионов, имеющее своим прямым следствием нарушение единства экономического пространства страны.

Для обеспечения равномерного и устойчивого социально-экономического развития страны необходимо направить усилия на сглаживание межрегиональных контрастов, во многом порожденных чрезмерной концентрацией экономической активности в весьма ограниченном числе субъектов РФ, обладающих либо богатыми сырьевыми ресурсами, либо мощными финансово-банковскими институтами, либо развитой инфраструктурой, либо еще ка-кими-то преимуществами перед другими регионами.

В настоящее время хозяйствующие субъекты в регионах имеют довольно широкую самостоятельность в выборе направлений своей экономической деятельности и в вопросах развития производства товаров и услуг. Однако степень этой самостоятельности все же ограничена и зависит от уровня развития транспортной, банковской, информационной инфраструктуры, от наличия кадров требуемой квалификации, от платежеспособного спроса потребителей продукции, работ, услуг.

Решение проблем субъективного характера, к которым следует отнести правовые, организационные, экономические, социальные, экологические, научно-технические, бюджетно-налоговые, денежно-кредитные и финансово-банковские, требует проведения общей оценки экономического потенциала субъектов РФ с учетом состояния их произ-водственно-технологической инфраструктуры.

Особое значение здесь имеет ситуация в бюджет-но-налоговой, денежно-кредитной и финансово-банковской системах, обеспечивающих гармонизацию экономического роста в целом. Обязательными требованиями к названным сферам являются: • стабильность на длительный период принимаемых нормативных актов и используемых инструментов;

• прозрачность финансовых потоков;

• доступность информации о финансовом положении (платежеспособности) всех хозяйствующих субъектов в производственно-технологической цепочке;

• равноправие всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от форм собственности и масштабов бизнеса;

• оптимальный уровень налогообложения как компаний, так и физических лиц.

В западной экономике к отраслям производственной инфраструктуры относят транспорт, связь, энергетику, так как эти отрасли фактически обслуживают все виды производственной деятельности и затраты на их развитие связаны не только со специфической технологией производства того или иного вида промышленной и сельскохозяйственной продукции, но и со строительством производственных зданий и сооружений, жилищного фонда, объектов культурного, социально-бытового и образовательного назначения.

Мировая практика свидетельствует, что современная и рационально организованная производственно-технологическая и жизнеобеспечивающая инфраструктура позволяет эффективно решать задачи, связанные с дальнейшим развитием специализации и кооперирования отраслей и производств с большой долей добавленной стоимости как в межрегиональном, так и в международном масштабе.

Однако необходимо отметить, что до настоящего времени отсутствует единая четкая классификация отраслей инфраструктуры. В самом простом варианте разделяют производственные услуги (транспорт, связь, энерго-, тепло-, водоснабжение) и услуги, связанные с обслуживанием человека (здравоохранение, образование, розничная торговля и т.д.).

В другом варианте классификации различают три вида инфраструктуры: материальную, персональную и институциональную.

К материальной инфраструктуре относят весь комплекс стационарных сооружений, связанных с обеспечением экономики энергией, транспортом, связью, водой, газом и пр., то есть все наземные и подземные коммуникации. К этому же виду относят все капиталоемкие сооружения, обеспечивающие сельскохозяйственную и природоохранную деятельность (плотины, дамбы, мелиоративные, ирригационные системы, лесозащитные полосы, очистные сооружения), а также здания и иные сооружения органов государственного управления,

образовательных, медицинских, научно-исследовательских учреждений и т.п. Таким образом, материальную инфраструктуру образует та часть «реального» капитала, которая обеспечивает прибыльные условия для производства товарной продукции.

К персональной инфраструктуре относят все организации, занятые совершенствованием человеческого капитала в общеобразовательном плане и повышением профессиональной квалификации кадров.

К институциональной инфраструктуре относят совокупность норм и методов хозяйственной деятельности.

Можно спорить о правомерности такой классификации, но одно бесспорно: и материальная, и персональная, и институциональная инфраструктуры связаны с производством товаров. Их можно с полным основанием называть производственно-технологической инфраструктурой, так как без них не может функционировать экономика, рассматриваемая в любом ракурсе, — реальный сектор, базовые отрасли, сфера материального производства и обращения, отрасли, производящие товары, и отрасли, оказывающие рыночные и нерыночные услуги, формальная и неформальная экономика.

В плане обеспечения единства экономического пространства России решающее значение имеет развитие всего инфраструктурного комплекса, и важно выделить те отрасли инфраструктуры, которые требуют приоритетного отношения. Прежде всего следует учитывать, что в начальный период рыночных преобразований мало внимания уделялось тем видам производственно-технологичес-кой инфраструктуры, которые требуют больших капитальных вложений. Результатом этого стало снижение темпов роста отраслей сферы материального производства. Так, ожидается, что с 2005 г. строители будут вынуждены снижать объемы строительства из-за нехватки сетевых мощностей, которые окупаются за 15—20 лет, при этом частных инвесторов для реализации таких проектов трудно привлечь как на региональном, так и федеральном уровне.

Аналогичная картина наблюдается на железнодорожном транспорте. ОАО «РЖД», разрабатывая стратегию своего развития, предусматривает передачу части убыточных железных дорог (называемых дорогами «местного значения») в ведение региональных властей, что, естественно, не пойдет на пользу производственно-технологической инфраструктуре российской экономики в целом.

Из-за отсутствия надежной связи населения муниципального образования со своим районным

или региональным центром приходит в упадок его хозяйственная деятельность. Примером может служить город Вайссвассер в Германии, бывший в 1920-х гг. одним из мировых центров стекольной промышленности. В настоящее время город оказался на грани краха, в частности, из-за того, что расположен в стороне от магистральных автомобильных и железных дорог. Единственная ведущая к Вайссвассеру узкоколейка была приватизирована железнодорожной компанией, которая затем решила продать станцию.

Как показал опыт объединения ФРГ и ГДР, несмотря на то, что за 15 лет, прошедших после падения Берлинской стены, правительство Германии инвестировало более 1,2 трлн евро (1,47 трлн дол.) в развитие инфраструктуры, программы социального обеспечения и другие проекты на территории бывшей ГДР, ее экономику так и не удалось поднять до уровня западногерманской. Между тем указанный объем затрат практически соответствует ВВП России, созданному за пятилетие, или консолидированному бюджету нашей страны за 15 лет. В России же не обойтись даже такими громадными вложениями в инфраструктуру, поскольку ее территория не идет ни в какое сравнение с территорией Германии.

Финансовая инфраструктура была необходима и в советской экономике, а в условиях рыночных преобразований неразвитость финансово-банков-ского сектора стала одной из болевых точек социально-экономического развития России. Сегодня все еще не создан финансовый рынок, главными функциями которого являются:

• кредитование малого и среднего бизнеса под приемлемые проценты, особенно на начальном этапе;

• предоставление кредитов государству для долгосрочного финансирования проектов развития инфраструктуры, невыгодных частному бизнесу;

• превращение сбережений населения в инвестиционные ресурсы.

Сложность развития финансовой инфраструктуры объясняется также и тем, что не используется механизм, автоматически формирующий денежные ресурсы для финансового рынка за счет сверхприбыли, получаемой хозяйствующими субъектами. Это позволило бы иметь на рынке достаточный объем денежных средств в отечественной валюте и обходиться для инвестирования российского бизнеса без иностранных финансовых вложений.

Серьезной проблемой финансового сектора экономики как для страны в целом, так и для отдельных субъектов Российской Федерации и, что особенно опасно, — для регионов, составляющих ядро ее природно-ресурсного потенциала, становится ускоренный рост внешнего долга российских компаний, который к началу 2004 г. достиг 45% годового объема экспорта товаров и услуг. По опыту стран с переходной и развивающейся экономикой, с точки зрения экономической безопасности «пороговое» значение внешней долговой нагрузки на экспорт находится в пределах 55—60%. После превышения этого порога существенно возрастают экономический, межстрановый и политический риски масштабных корпоративных дефолтов, наблюдаются скачок безработицы и резкое ухудшение финансовой ситуации в стране или отдельных ее регионах со всеми негативными последствиями для населения.

Громадные размеры территории России делают развитие транспортной инфраструктуры императивом обеспечения тесного сотрудничества субъектов РФ, создания дополнительных возможностей для развития транзитных территорий и деятельности международных транспортных коридоров. Это, помимо увеличения поступлений финансовых средств в федеральный и региональные бюджеты, повысит уровень кооперации российских и зарубежных товаропроизводителей, что благотворно скажется на конкурентоспособности отечественных товаров.

Сегодня основными проблемами транспортной инфраструктуры России являются:

• высокая степень износа основных фондов во всех звеньях транспортной системы;

• отсутствие скоростных внутренних, межрегиональных и международных трасс, обходящих крупные города и дополняемых трассами, которые обеспечивают круглогодичную связь с объектами промышленного и сельскохозяйственного производства;

• недостаточное развитием портовой инфраструктуры, пограничных и припортовых станций;

• отсутствие эффективных механизмов смешанного финансирования с четким разделением прав, обязанностей и рисков государства и частного капитала.

В сфере информационной инфраструктуры также сохраняется большое количество проблем, мешающих укреплению межрегиональных связей. К ним в первую очередь относятся:

• отсутствие необходимой правовой базы в вопросах защиты интеллектуальной собственности;

• существенный разрыв в уровне обеспеченности услугами цифровой связи между мегаполисами и регионами, а в регионах — между региональными центрами и другими населенны,-ми пунктами;

• недостаточный уровень профессиональных знаний и опыта у менеджеров компаний в части применения компьютерных управленческих технологий.

Модернизацию государственно-территориального устройства России следует рассматривать как комплексный стратегический социально-экономический и общественно-политический проект. Осуществление такого проекта возможно только на основе государственной программы, в которой должна быть четко сформулирована конечная цель модернизации, определены ее этапы и ресурсное обеспечение, дан обоснованный социально-экономический прогноз ожидаемых результатов. При этом необходимо также предусмотреть механизмы эффективного использования местных ресурсов, оптимизации отраслевой и территориальной промышленной, сельскохозяйственной и строительной структуры и инфраструктуры региональной экономики для ликвидации диспропорций между добывающими, перерабатывающими и инфраструктурными комплексами, реструктуризации и защиты региональных и межрегионального рынков, консолидации и координации действий всех ветвей и уровней власти.

5.2. Один из возможных подходов к формированию инфраструктуры единого экономического пространства страны

Предлагаемый подход к решению проблемы формирования единого экономического пространства страны и развития его инфраструктуры опирается на три имманентных характеристики России — огромная территория, суровые природно-климатические условия, национальное достояние (прежде всего человеческий потенциал, образование, наука, культура и большие запасы разнообразных природных ресурсов). Территория

Обширная территория Российской Федерации заселена неравномерно (табл. 5.1). О различиях в плотности населения между субъектами РФ говорят такие показатели: Москва и Московская об-

Таблица 5.1

Различия регионов России по макроэкономическим характеристикам территории (среднее значение показателя по РФ = 1)

Показатель Плотность Расстояние от регионального центра до Москвы

населения железных дорог автомобильных дорог

Мах 317,7 (Москва и Московская обл.) 11,4 (Москва и Московская обл.) 6,9 (Москва и Московская обл.) 8,3 (Корякский АО)

Min 0,002 (Эвенкийский АО) 0 (Чукотский АО) 0 (Таймырский АО, Эвенкийский АО) 0,1 (Тверская область)

Дисперсия 33,5 6,3 3,0 3,5

Полуразмах 18,6 5,7 3,5 4,1

ласть- 318 человек на 1 кв. км, Ленинградская область — 72, Калининградская область — 62, Ханты-Мансийский автономный округ — 2,8, Республика Саха (Якутия) — 0,3, Чукотский автономный округ — 0,1 человека на 1 кв. км.

Неравномерность заселения территорий тесно связана с дифференциацией уровней развития системы дорог в регионах России. Ареалы с более высокой плотностью населения имеют, как правило, более развитую транспортную сеть. Так, коэффициенты линейной корреляции плотности населения с плотностью железных и автомобильных дорог в 2002 г. были соответственно равны 0,7138 и 0,7359.

Далее, низкая плотность населения Сибири и Дальнего Востока резко контрастирует с высокой плотностью населения восточных соседей России (табл. 5.2). Это чревато опасностью возникновения неконтролируемых миграционных потоков из приграничных стран Азии.

При прочих равных условиях угроза попыток посягательства на территорию тем больше, чем обширнее и богаче территория, чем меньше плотность проживающего на ней населения, чем сла-

бее она контролируется государством, которому принадлежит. Все эти моменты присущи современной России: ее территория обширна и богата природными ресурсами, плотность населения к востоку от Урала многократно меньше, чем в сопредельных государствах, экономическая и оборонная мощь страны уступают экономической и совокупной военной мощи соседей.

Обширная территория требует развитой системы дорог. Густота железных и автомобильных дорог в Российской Федерации, особенно в ее восточной части, заметно ниже, чем у вышеназванных сопредельных стран (табл. 5.3). Попутно следует отметить, что неравномерность распределения по территории страны железных и автомобильных дорог в России ощутима, но не столь велика, как различия в плотности населения (см. табл. 5.1).

Чтобы соединить регионы России, приблизить их друг к другу, необходимы как минимум: современная транспортная система, современная система связи и информатики, мобильная финансово-банковская система и, наконец, система тарифов на услуги транспорта и связи, не сдерживающая, а стимулирующая население и хозяйствую-

Таблица 5.2

Плотность населения в России (2002 г.) и странах Северо-Восточной Азии (2001 г.)

(чел./кв. км)

Сибирский федеральный округ Дальневосточный федеральный округ Россия Китай КНДР Япония Южная Корея

3,9 4,2 8,5 129,8 173 334,5 467,9

Таблица 5.3

Плотность железных и автомобильных дорог в России (2002 г.) и странах Северо-Восточной Азии (2001 г.)

Плотность дорог Россия Китай КНДР Япония Южная Корея

Железных, км/10 тыс. км2 50,4 68,4 414,9 627,3 629,4

Автомобильных, км/тыс. км2 31,7 126,0 249,0 3043,9 883,0

щие субъекты активно пользоваться этими услугами.

Транспортная система обеспечивает социально-экономическую жизнедеятельность страны и включает следующие подсистемы: транспортные средства, каналы их передвижения, управление движением транспортных средств, обслуживание транспортных средств, обслуживание каналов их передвижения, утилизация отработавших транспортных средств*, двигатели, топливо.

Основные транспортные средства и каналы их передвижения, развитие которых необходимо в России, отражены в табл. 5.4. Беглого взгляда на нее достаточно, чтобы понять, что создание, поддержание и обеспечение функционирования этой макросистемы единого экономического пространства страны невозможно без участия практически всех секторов экономики.

Представляется, что главным направлением развития системы транспортных средств должно стать ее коренное технологическое перевооружение, так как чрезмерный акцент на модернизацию в известном смысле законсервирует состояние системы и потому лишь закрепит отсталость страны в этой области.

' В Москве и Подмосковье ежегодно на свалки выбрасывается около 230-250 тыс. автомобилей. В реках Сибири и близ морского побережья Дальнего Востока затоплены и брошены тысячи судов.

Основные транспортные сре;

С учетом масштабов территории России, ее сурового климата и высокой затратоемкости (трудоемкость, капиталоемкость, энергоемкость) транспортных средств современный транспорт должен быть высокоскоростным, круглогодичным, всепогодным, экономичным, качественным (табл. 5.5).

Каналы передвижения транспортных средств необходимо создать, обустроить и поддерживать в рабочем состоянии.

Подсистема создания каналов передвижения транспортных средств включает следующие основные элементы: строительная техника; система обеспечения нормальных условий жизни строителей; современные материалы; прогрессивные технологии строительства; системы связи и управления строительством.

Основными элементами подсистемы обустройства и содержания каналов передвижениятрансиор-тных средств являются: дистанционное управление; технические средства ремонта и обслуживания; пункты ремонта, обслуживания, заправки, питания; складское хозяйство; комплекс жизнеобеспечения обслуживающего персонала; средства связи, сигнализация, средства высокоточной навигации; места отдыха.

Суровые природно-климатические условия

Примерно для 60-70% территории России характерны суровые природно-климатические условия. Например, по среднеянварской температуре

Таблица 5.4

ва и каналы их передвижения

Виды транспорта Транспортные средства Основные элементы каналов передвижения транспортных средств

Авиационный Самолет, вертолет, экраноплан, дирижабль Воздушные каналы, аэропорты, аэродромы, взлетно-посадочные площадки, вертолетные площадки, летные поля

Железнодорожный Локомотив, электровоз, тепловоз, вагон, контейнер, платформа, цистерна Железная дорога, железнодорожный вокзал, железнодорожный остановочный пункт

Автомобильный Автомобиль, автопоезд, трейлер, автоцистерна Автомобильная дорога, автостоянка, автовокзал

Водный Судно, баржа, буксир Река, озеро, канал, море, порт, пристань, причал

Трубопроводный Газопроводы, нефтепроводы, продуктопрово-ды Насосные станции и др.

Таблица 5.5

Требования к транспортному средству и факторы, их обусловливающие

Обусловливающий фактор Требование к транспортному средству

Огромные масштабы страны Высокоскоростное, экономичное

Суровые климатические и неблагоприятные погодные условия Всепогодное

Длинная зима, короткое лето (навигационный период) Круглогодичное

Высокая стоимость ремонта, доставки запасных частей, удаленность от крупных специализированных центров ремонта и обслуживания Высокое качество изготовления

различия между регионами России заметно меньше, чем по многим другим показателям, в первую очередь социально-экономическим. Природно-климатический фактор является не только тормозом для экономического роста и катализатором удорожания товаров и услуг, но и одной из причин миграции — переселения людей в районы с более комфортными условиями, что ведет к расширению площади необитаемых территорий. Противопоставить действию этого фактора необходимо в первую очередь технологический прогресс и рациональное размещение хозяйственных и инфраструктурных объектов, населенных пунктов и коммуникаций.

И в России, и за ее пределами довольно широкое распространение имеет теория, согласно которой природно-климатические условия обрекают нашу страну навсегда оставаться неконкурентоспособной. В связи с этим предлагаются проекты массового переселения россиян из «холодных» регионов, причем под такого рода начинания Запад готов выделять России немалые средства.

Однако оголение российских земель, в недрах которых находятся богатейшие запасы нефти, газа, металлических руд и т.д., в корне противоречило бы национальным интересам нашей страны. Недопустимо ликвидировать (на манер «неперспективных деревень») города, ставшие базой освоения уникального ресурсного потенциала, свертывать деловую активность и полноценную жизнедеятельность в тех регионах, с которыми во многом связано будущее движение России по пути процветания, перспективы ее превращения в высокоразвитую державу. Отход от этого магистрального пути был бы наруку конкурентам России, стремящимся отодвинуть ее на периферию современного мира.

Между тем хорошо известно, что скрытая демографическая экспансия в «холодную, неперспективную и неконкурентоспособную» Россию осуществляется с начала рыночных реформ и все более расширяется. Так, в ряде населенных пунктов Приморья численность китайцев уже превышает численность россиян.

В унисон с рекомендациями о переселении россиян из «холодных» регионов звучат предложения в массовом порядке завозить в Россию иностранных рабочих с их последующей натурализацией. О том, какой остроты достигают межнациональные и межрелигиозные напряжения вследствие подобных массовых вливаний трудовых ресурсов, свидетельствуют гфимеры турецкой общины в Германии, латиноамериканской в США, арабов во Франции и албанцев в Италии.

Следует исходить из того, что территория, природа и климат России — это объективная данность для нашей страны. С учетом этого и должна строиться государственная политика в социально-экономической, инфраструктурной, демографической, научно-технической и прочих областях. Надо направить усилия на решение реальных, «земных» задач — создание комфортных условий жизни, развитие транспортной системы и средств коммуникации, обеспечение эффективной защиты здоровья населения, разработку и массовое внедрение ресурсосберегающих технологий и технологий, надежно работающих в агрессивной среде.

Опыт других стран дает ориентировочное представление о том, что предстоит сделать России. Например, объем финансирования арктических исследований у нас в 10-15 раз меньше, чем в США (150-160 млн дол. в год). Норвегия, Исландия, Финляндия, чьи природно-климатические условия ненамного мягче российских, входят в число стран с самым высоким уровнем жизни, чему в немалой степени способствует очень высокая насыщенность информационно-коммуникационными средствами в расчете надушу населения.

Национальное достояние

Основное национальное достояние России — ее народ. Следовательно, в первую очередь следует заботиться о создании условий, обеспечивающих нормальное воспроизводство населения. Это — здравоохранение, образование, уровень жизни.

Для человека единство социально-экономического пространства означает равенство возможностей получить хорошее образование и достойную работу. Регионы России относительно однородны по числу дневных общеобразовательных учреждений и доле занятых в общей численности населения.

Близкая к средней по России занятость характерна для всех регионов РФ. Это способствует укреплению единства социально-экономического пространства страны. Ослабляют же его относительно высокий уровень безработицы и его заметная региональная дифференциация (табл. 5.6).

Различия в уровне жизни населения разных регионов России иллюстрируют данные, приведенные в табл. 5.7.

Главный источник собственных природных ресурсов России в ближайшей и долгосрочной перспективе — Российская Арктика, Сибирь и Дальний Восток.

Основные нефтяные поля эксплуатируются уже по 30-40 лет, они сильно истощены. Потребности экономического развития России и обеспе-

Таблица 5.7

Таблица 5.6

Степень различия удельных макроэкономических показателей регионов России: занятость, образование, НИР

(среднее значение показателя по РФ = 1)

Показатель Число дневных общеобразовательных учреждений Уровень занятости в экономике Уровень безработицы Численность занятых в исследованиях и разработках

Мах 3,9 (Усть-Ордынский Бурятский АО) 1,5 (Ямало-Ненецкий АО) 5,5 (Республика Ингушетия) 4,4 (Москва)

Мш 0,248 (Ярославская область) 0,3 (Республика Ингушетия) 0,2 (Москва) 0 (5 субъектов Федерации)

Дисперсия 0,3 0,03 0,5 0,5

Полуразмах 1,9 0,6 2,7 2,2

Степень различия регионов России по уровню жизни населения

(среднее значение показателя по РФ = 1)

Показатель ВРП на душу населения Средние денежные доходы населения Объем платных услуг на человека

Мах 7,3 (Ямало-Ненецкий АО) 3,8 (Москва) 3,8 (Москва)

Мт 0,001 (Коми-Пермяцкий АО) 0,3 (Республика Ингушетия) 0,1 (Усть-Ордынский Бурятский АО)

Дисперсия 1,3 0,4 0,3

Полуразмах 3,6 1,7 1,8

чения благополучия ее граждан диктуют необходимость:

а) разработки эффективных способов увеличения отдачи нефтяных и газовых пластов. Определенные достижения в этом есть. Так, например, ученые Сибирского отделения РАН создали метод волнового воздействия на нефтяные пласты с использованием мощной вибрации;

б) разведки новых перспективных месторождений полезных ископаемых и заблаговременной подготовки к их освоению.

Существует вероятность того, что ввиду недостатка у отечественных компаний собственных средств поиском, разработкой и эксплуатацией новых месторождений в России будут заниматься преимущественно иностранные фирмы. Фактически это уже происходит. Следовательно, необходимо проработать вопросы защиты национальных интересов РФ, прежде всего в сфере экономической безопасности, в условиях активной деятельности иностранных фирм на российской территории и фактического установления ими частичного контроля над месторождениями полезных ископаемых. При этом надо учитывать, что иностранные государства для защиты интересов своих фирм, как правило, используют всю свою мощь, вплоть до военной, и что лоббистами интересов иностранных

фирм и государств могут выступать различные влиятельные группы российского общества.

Нельзя забывать о том, что внешние угрозы в постперестроечный период претерпели определенную трансформацию, но не перестали существовать. К Российской Арктике с флангов непосредственно примыкают чужие военные плацдармы. В конце 1980-х — начале 1990-х гг. целостность развернутой по арктическому периметру — от Кольского полуострова до Чукотки и Камчатки — системы российских военно-морских и авиационно-ра-кетных баз, радиоэлектронных комплексов и других элементов оборонного потенциала была существенно ослаблена. В то же время США нарастили свое военное присутствие на Аляске, укрепили авиаракетную базу, находящуюся на севере Гренландии.

Поэтому в плане обеспечения территориальной целостности Российской Федерации следует обратить особое внимание на необходимость ускорения работ по обоснованию границ территориальных вод России в пределах Северного Ледовитого океана. Надо осуществить организационные и технологические мероприятия по закреплению за Россией права на шельф как продолжение материковой части (особенно в районах хребта Ломоносова и поднятия Менделеева).

Выше были рассмотрены 17 показателей, характеризующих экономическое пространство России с позиций ее территории, природно-климатических условий и национального достояния. Но товарному хозяйству, каковым является экономика России, объективно присущ еще один атрибут — деньги. Поэтому необходимо учитывать также индикаторы, характеризующие состояние и развитие денежно-финансовой и бюджетно-кредитной системы страны*.

Все рассмотренные показатели объединены в 6 групп. Для каждой из них найдены дисперсия и

" Анализировались два таких индикатора — размер доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ и объемы поступления налоговых и других платежей регионов в Федеральную бюджетную систему.

полуразмах, по величине которых эти группы ранжированы в порядке важности для укрепления единого экономического пространства РФ на современном этапе (табл. 5.8).

Таблица 5.8

Ранжирование факторов, укрепляющих единство экономического пространства России

Группа факторов Ранг

Хозяйствующие субъекты 1

Транспортная система 2

Денежно-финансовая и бюджетно-кредитная система 3

Уровень социально-экономического развития 4

Условия хозяйствования 5

Система связи 6

ЧЕТВЕРТОЕ ВСЕРОССИЙСКОЕ СОБРАНИЕ БУХГАЛТЕРОВ И АУДИТОРОВ

23-24

НОЯБРЯ

2004 г.

по практическим вопросам реформирования системы учета и отчетности Москва, Кремль, Государственный Кремлевский Дворец

СООРГАНИЗАТОРЫ ФОРУМА:

Ассоциация бухгалтеров и аудиторов «Содружество»,

Оргкомитет

Международного форума «Мировой опыт и экономика России»

Академия международного учета

Международная Академия экономики и финансов.

ЦЕЛЬ ФОРУМА:

Обсудить вопросы модернизации всех компонентов системы учета и отчетности в России в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности и с современными тенденциями развития мировой практики трансформации системы учета и отчетности и реализацией принятых мер по формированию новой модели государственного управления.

В ПРОГРАММЕ ФОРУМА:

23 ноября

Пленарное заседание: выступление представителей Правительства РФ, федеральных министерств, агентств и служб, Совета Федерации и Госдумы ФС РФ, глав администраций регионов России, российских и международных бухгалтерских и аудиторских организаций, ведущих ученых и практиков.

Вручение лучшим бухгалтерам страны национальных общественных наград Выставка - экспозиция «Российский бухгалтер - 2004»

24 ноября

Практический семинар по актуальным вопросам бухгалтерского и налогового учета.

V.

(095)785-4072,215-6454,216-7889 www.intert.ru Е-таП: [email protected]

6. геополитические аспекты развития ключевых групп регионов и их роль в модернизационном процессе государственно-территориального устройства россии

В реализации модернизационного проекта по совершенствованию административно-территориального устройства страны отдельные регионы имеют свои особенности и играют различную роль. Представляется, что наибольшее значение в этом плане имеют следующие группы регионов, от решения проблем развития которых зависит реализация всего проекта:

• трансграничные регионы;

• регионы, составляющие ядро природно-ресур-сного потенциала страны;

• регионы российского Севера.

6.1. Роль трансграничных регионов в модернизации государственно-территориального устройства России

На нынешнем этапе в качестве первоочередных стратегических задач перед Россией стоят задачи обеспечения динамичного и устойчивого роста экономики страны, достижения ее конкурентоспособности на мировой арене, существенного повышения уровня и качества жизни граждан. Вполне естественно, что в свете этих задач особое значение приобретает вопрос о развитии всех субъектов Российской Федерации. Обеспечение национальных интересов России предполагает, с одной стороны, активизацию внутренних источников развития и ресурсов каждого региона, а с другой — создание федеральными органами государственной власти условий, способствующих переводу региональной экономики в режим финансовой устойчивости, самообеспечения и безопасности на основе более эффективного использования как собственных возможностей, так и международного и межрегионального разделения труда. Иными словами, речь идет о поиске органичного сочетания современных экономических императивов, носящих, по существу, общецивилизованный характер, с особенностями региона, его экономических, природных и финансовых активов.

Современная Россия и ее регионы, прежде всего прилегающие к другим странам и удаленные от центральных регионов страны, стоят перед новыми вызовами и угрозами безопасности начала XXI в.

Трансграничные регионы, то есть удаленные от центра страны и имеющие (как правило) границу сразу с несколькими государствами, испытывают на себе «особое» давление, связанное с глобализацией мировой экономики. В основе использования термина «трансграничные регионы» лежит необходимость выделения особой группы субъектов РФ, расположенных по периметру территории страны и активно участвующих в транснациональных экономических отношениях с приграничными государствами, что, в свою очередь, обусловливает их особые отношения с примыкающими к ним российскими регионами, которые также становятся участниками транснациональных отношений. Критериями трансграничности регионов являются:

• активный перелив транснационально ориентированных финансовых и материальных ресурсных потоков;

• выполнение функций своеобразных транспор-тно-инфраструктурных коридоров, связывающих экономику России с приграничными государствами;

• активная социально-этническая диффузия населения и развивающаяся совместная со-цио-культурная среда;

• присутствие значимых элементов оборонного потенциала страны и наличие соответствующих структур.

Группу трансграничных регионов образуют три подгруппы регионов, удовлетворяющих указанным критериям:

• в Северо-Западном федеральном округе - Ленинградская область, Республика Карелия, Мурманская область;

• в Дальневосточном федеральном округе — Приморский край, Хабаровский край, Сахалинская область, Иркутская область;

• в Южном федеральном округе — Республика Дагестан, Республика Осетия, Республика Калмыкия, Краснодарский край, Астраханская область.

Геополитическое положение России делает объективной необходимостью многостороннюю ориентацию ее экономической политики, включая активное развитие приграничных регионов страны. Косновным особенностям геостратегического положения субъектов РФ, определенных нами как трансграничные регионы, относятся:

• выгодное географическое и транспортное расположение в зоне политической и экономической активности стран соответствующего региона* (Западноевропейского, Азиатско-Тихоо-кеанского, Ближневосточного);

• остро стоящие проблемы выработки эффективной региональной политики, ориентированной на активное использование ресурсного потенциала региона, обеспечение его безопасного и устойчивого развития;

• первоочередная поддержка находящихся в регионе стратегически важных инфраструктурных систем, имеющих федеральное значение;

• государственная поддержка базовых военно-промышленных и функциональных производств, связанных с обеспечением обороноспособности страны;

• необходимость сопряжения инструментов рыночного хозяйства, встроенных в мировые экономические отношения, с задачами развития региона и страны в целом;

• потребность в формировании целостной взаимоувязанной системы внутрихозяйственной и внешнеэкономической деятельности, таможенного, валютного, налогового и других видов государственного воздействия;

• необходимость эффективной регламентации приграничной торговли, роли и функций муниципальных приграничных образований в соответствии со статусом приграничной территории;

• возможность наделения приграничных муниципальных образований отдельными полномочиями субъектов РФ с передачей им материальных и финансовых средств для осуществления этих полномочий;

' В этом случае термин «регион» использован в его широком, географическом смысле — для обозначения определенной части земной поверхности и находящихся в ней государств.

• актуальность вопроса о создании свободных экономических зон на приграничных территориях;

• создание объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия органов местного самоуправления приграничных муниципальных образований с зарубежными партнерами;

• необходимость действенного контроля за миграционными процессами в регионе;

• необходимость жесткого контроля за экспансией иностранных капиталов в региональные экономические сегменты реального и финансового секторов экономики;

• опасность неконтролируемого (инспирированного или стихийного) сближения дальневосточных и южных субъектов РФ с исламскими странами Ближнего Востока и Азиатско-Тихоокеанского региона на основе, противоречащей национальным интересам России. Благодаря своему геостратегическому положению трансграничные регионы способны играть особую роль в развитии межрегиональных интеграционных процессов. Имеются в виду прежде всего «мягкие» формы интеграции с соседними регионами через их вовлечение в реализацию совместных проектов по продвижению товаров и сырьевых ресурсов в сопредельные государства, проектов развития общей для нескольких регионов инфраструктуры (транспорт, телекоммуникации и др.), создание совместных предприятий.

Трансграничные регионы выполняют двуединую функцию своеобразного «моста» между сотрудничающими с ними внутренними регионами России и государствами-соседями РФ. С одной стороны, обеспечивается выход все большего числа российских регионов на зарубежные рынки. С другой стороны, расширяются возможности для движения товаров и капиталов из стран Евросоюза, АТР, Ближнего и Среднего Востока в соответствующие регионы России. Очень важно, что при этом укрепляются финансово-экономические связи между самими субъектами РФ, которые охвачены указанными процессами.

Нормальная финансовая ситуация в ареале трансграничных регионов предполагает сопряженность финансовых интересов субъектов РФ и федерального Центра на основе сохранения целостности правового и экономического пространства. При этом надо учитывать, что на систему управления в регионах существенное влияние оказывает деятельность присутствующих в них крупных финансово-промышленных групп. Это связано в пер-

вую очередь с ограниченностью собственного кредитного и производственного потенциала каждого из регионов. Отсюда проистекают проблемы, которые тормозят рост интернациональных финансово-товарных потоков через трансграничные регионы. В таких условиях целесообразно объединение усилий, создание финансовых альянсов и консорциумов групп регионов для решения задач, отвечающих их интересам и национальным интересам страны. В этом и заключается суть «мягкой» интеграции, позволяющей, в частности, оптимизировать систему финансово-кредитных потоков.

В глобализируемой экономике происходят серьезные изменения, связанные с тем, что экономическое пространство и рынок не являются напрямую адекватными территориальным структурам государств дорыночного периода. Простейшая система «государство-рынок» все больше вытесняется сложными системами, в которые встраиваются дополнительные территориальные элементы: государство трансформируется в определенные интегрированно-укрупненные комплексы, а рынок, становясь всеобщим, дифференцируется по территориально-отраслевым образованиям, связи между которыми неадекватны связям предыдущих экономических образований.

В России, которая является сложным федеративным образованием, в настоящее время идет процесс реструктуризации, находящей свое выражение в формировании латентных глобальных сетей, по которым происходит быстрое перемещение капитала, причем эти сети, вообще говоря, не соответствуют старой «нарезке» административно-территориальных единиц.

Формирование современных сетей перемещения товаров и капитала. Актуальность данной проблемы в сегодняшних условиях неуклонно возрастает. Государство стремится контролировать товарно-финансовые потоки и, используя свои довольно ограниченные возможности, воздействовать на процессы экономической внутренней «субглобализации». Конкуренция меняет структурно-административные отношения в рамках федеративного устройства. Государство с помощью отдельных мер, к которым относится и создание федеральных округов, пытается создать систему контроля и стимулирования процессов роста экономики и повышения конкурентоспособности. Сложность нынешнего устройства Российской Федерации в сочетании с огромными размерами ее территории ставит государство перед необходимостью задей-

ствования такого инструмента, как структуризация экономического пространства России.

Одной из прикладных задач создания федеральных округов является выработка стратегии обеспечения крупным компаниям определенных конкурентных преимуществ, а также формирования условий экономической безопасности для сохранения этих преимуществ. Применительно к Сибирскому и Дальневосточному округам с их ресурсной ориентацией и малой численностью населения, а также наличием у трансграничных регионов активных конкурентов из соседних государств данная задача особенно актуальна.

В этой связи и встает проблема выстраивания субглобальных экономических сетей, которые служат основой для решения указанной задачи.

Формирование межрегиональных экономических сетей в рамках (и вне их) федеральных округов есть инструмент «внутренней геоэкономики страны». Сотрудничество регионов страны в геоэкономическом разрезе не противопоставляет федеральные округа — речь идет об усилении их экономик, развитии внутренних рынков, повышении конкурентоспособности.

Внутренняя геоэкономика имеет два стратегических аспекта: оборонительно-стабилизационная стратегия и стратегия активного наступления (экономического роста и повышения эффективности использования ресурсов). В условиях России нужен симбиоз этих стратегий, и если стабилизационная стратегия — это реальность сегодняшней хозяйственной практики, то активно-наступательная стратегия скорее видится в перспективе.

По существу, делаются попытки реализации современных форм экономического протекционизма на следующих условиях:

• активизация конкуренции на внутреннем рынке, приоритетное развитие технологических производств и переработки природных ресурсов;

• наличие необходимого ресурсного потенциала для развития национальной экономики;

• использование протекционистских мер в качестве инструмента экономического подъема и обеспечения экономической безопасности. Следует отметить, что на сегодня специфика

активов многих трансграничных регионов, те преимущества, которые они обеспечивают России в геополитическом и экономическом плане, пока еще слабо отражены в системе национальных интересов страны. Между тем очевидно, что только реальная политика, учитывающая особенности и

потребности развития таких важных в геостратегическом отношении регионов, способна дать эффект в деле укрепления безопасности на дальних рубежах Российской Федерации.

В свете этого представляется целесообразным использовать подходы к оценке социально-экономического положения регионов страны, основанные не только на общих индикаторах развития экономики, но в первую очередь на оценке роли и места отдельных регионов в общероссийском пространстве с позиций реализации в них национальных интересов и обеспечения экономической безопасности.

Необходимо сформулировать и подкрепить реальными механизмами концептуальные положения региональной идеологии с учетом специфики и особенно трансграничного положения ряда регионов Северо-Запада, Дальнего Востока и Северного Кавказа. Это касается прежде всего обеспечения многообразия форм региональных экономических субъектов в противовес преобладающему стремлению унифицировать подходы к проблемам отдельных регионов. Сегодня вполне очевидны изъяны перераспределительного подхода, порождающего иждивенческие настроения. В приграничных регионах пока уделяется мало внимания трансграничному деловому сотрудничеству — как внешнему, так и внутреннему. Там же, где оно развивается, зачастую происходит трансформация его в искаженные, полулегальные формы, которые в конечном счете выливаются в бесплатное использование инфраструктуры (транспорта, связи, трубопроводных систем), неэффективное совместное использование природных ресурсов (лесных, минеральных, земельных), нерегулируемую миграцию и др.

Нарастание глобализационных процессов требует адекватных подходов к региональной политике, повышенного внимания к проблемам обеспечения безопасного и устойчивого развития регионов путем перехода от дотационной системы к стимулированию эффективного использования и наращивания их внутреннего потенциала. Речь прежде всего идет об автономных механизмах развития регионов, их эндогенного потенциала, сфокусированного в специфических экономических, природных и финансовых активах, которые объективно определяются выгодным географическим и геополитическим положением Северо-Запада, Дальнего Востока и Юга России. Приоритетное задействование эндогенного потенциала регионов послужит мощным импульсом для совершенствова-

ния федеративной структуры российского государства.

Примером того, как недостаточное внимание к проблемам регионов осложняет положение ряда субъектов РФ, может служить Приморский край. В схеме евразийского геополитического положения России Приморский край, как и весь Дальневосточный регион, тяготеет к азиатскому сегменту, что предопределяет особенности его социально-экономического развития, стратегическую специализацию его экономики, позиционирование во внешнеэкономических отношениях.

Приморье объективно ориентировано на взаимодействие и соразвитие, контакте крупнейшими цивилизациями по периметру российского азиатско-тихоокеанского пространства в рамках общей российской государственности. Это — константа, постоянно действующий фактор развития региона, который становится важным каналом конструктивного взаимообогащения с соседними индустриально развитыми странами. Более того, в условиях глобальных экономических, информационных и транспортных потоков Приморский край должен стать трансконтинентальным мостом для торгово-промышленной и научно-технической кооперации регионов, расположенных в европейской и азиатской частях страны, прежде всего на Дальнем Востоке.

Россия стоит перед жесткой необходимостью активного использования зоны, прилегающей к тихоокеанскому побережью и юго-восточным рубежам страны, в плане мобилизации своих внутренних ресурсов, долговременного цивилизованного сотрудничества с государствами АТР. При этом Россия должна занять свою нишу в этой схеме сотрудничества как промышленная, экономически развитая держава, в противном случае ей будет грозить потеря не только рынков, но и значительной части территории страны. То есть вопросы реализации национальных интересов в этом регионе, обеспечения его экономической безопасности требуют самого серьезного отношения к себе.

Стратегия России в XXI в. нуждается в таких механизмах, которые бы обеспечивали региональную трансформацию национальных интересов и сопряжение с ними интересов субъектов РФ. Эта стратегия должна включать механизмы адаптации внутриэкономической политики России к глобальным и региональным тенденциям.

Региональный аспект обеспечения национальных интересов России связан с региональны-

ми факторами, и прежде всего с ресурсами. В региональном аспекте особенно значимы:

• необходимость отслеживания изменений в геополитическом положении регионов, в первую очередь трансграничных, с учетом тенденций развития сопредельных стран и разработка концепции выравнивания геополитических дисбалансов, представляющих угрозу целостности российского государства;

• фактор сепаратизма, ведущего к разрушению сложившегося социально-экономического и технологического пространства, сырьевых, товарных и информационных потоков;

• задачи развития депрессивных регионов;

• процессы формирования новых полюсов и региональных центров роста. Регионы должны самостоятельно решать вопросы освоения и использования природных ресурсов, развития торговли, сферы услуг, инфраструктуры регионального и локального значения, использования недвижимости, поддержания правопорядка, развития специальных форм культуры, образования и здравоохранения. При этом следует сохранять единое военно-политическое, социально-экономическое и финансово-информационное пространство, обеспечивающее беспрепятственное перемещение товаров, сырья, трудовых ресурсов по всей России.

В регионах, имеющих геостратегическое значение, глобализация должна сочетаться с регионализацией, в рамках которой таким регионам принадлежит роль полюсов роста для целых групп субъектов Федерации.

6.2. Стратегия развития субъектов РФ, составляющих ядро природно-ресурсного потенциала страны

Общим в стратегии развития субъектов РФ, составляющих ядро природно-ресурсного потенциала страны (энергетического, сырьевого, продовольственного, интеллектуального, лесного, рыбного и т.д.), является то, что их развитие возможно лишь на базе высокой эффективности использования научно-технического потенциала для повышения качества жизни населения, экологизации производственной и непроизводственной деятельности, наращивания человеческого потенциала — главного капитала России.

Основной проблемой всех субъектов РФ, образующих ядро одного или нескольких видов природно-ресурсного потенциала, является то, что

большая часть этого потенциала используется в настоящее время с низкой эффективностью, так как в российском экспорте преобладают сырая нефть, природный газ, лес, рыба, относящиеся к продукции с незначительной долей добавленной стоимости, а следовательно, и невысоким уровнем оплаты труда и бюджетных поступлений. Это связано с тем, что промышленные предприятия оснащены физически и морально устаревшим оборудованием, а коэффициент выбытия и обновления основных фондов за годы рыночных реформ сократился в несколько раз по сравнению с дореформенным периодом. И этот фактор — фактор старения активной части основных производственных фондов российских компаний, — по мнению экспертов, стал серьезнейшей угрозой экономической безопасности России, а также существенным препятствием модернизации страны.

Для субъектов РФ, составляющих ядро природно-ресурсного энергетического потенциала и сырьевого потенциала таких важных видов полезных ископаемых, как алмазы, рудное и нерудное сырье, необходимо принятие законодательных актов по вопросам воспроизводства ресурсов (запасов), согласно которым ежегодно пополняемые разведанные запасы должны как минимум в два раза (в натуральном выражении) превышать объемы извлекаемого сырья.

При модернизации государственно-территориального устройства РФ для субъектов РФ, являющихся ядром природно-ресурсного энергетического потенциала страны, следует предусмотреть возможность, в случае необходимости, создания федеральными органами власти природно-ресурсных энергетических баз федерального значения с учетом перспектив прироста их запасов и установлением годовых квот на объем извлекаемого углеводородного сырья.

При выдаче лицензий на добычу полезных ископаемых, прежде всего углеводородного сырья, необходимо оценивать возможности добывающих компаний по применению безотходных, ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий природопользования и заключать с ними соглашение о налоговых платежах, благоустройстве отработанных месторождений, развитии как общегосударственной инфраструктуры, так и инфраструктуры соответствующего субъекта РФ, отказавшись при этом от правила «двух ключей» в пользу федеральной власти.

Необходимо преодолеть ценовую монополию на топливно-энергетические ресурсы, прежде всего

на нефть. Высокие цены на нефть на мировых рынках ограничивают ее поступление на внутренний рынок, что приводит к росту цен на бензин в России. Поэтому целесообразно законодательно установить порядок, согласно которому при повышении внутренних цен на бензин, вызванном ростом мировых цен на нефть, получаемая нефтедобывающими и нефтеперерабатывающими компаниями сверхприбыль автоматически перечисляется в бюджетную систему, а затем поступает на финансовый рынок для кредитования высокоэффективных инвестиционных проектов, реализуемых частными предприятиями, либо социально ориентированных инвестиционных проектов, реализуемых государственными предприятиями. При этом приоритетность должна отдаваться объектам инфраструктурных отраслей.

Необходимо отметить, что в долгосрочной перспективе состав субъектов РФ, образующих ядро природно-ресурсного потенциала, может изменяться как за счет исчерпания невозобновляе-мых запасов и открытия новых месторождений, так и за счет внедрения и широкомасштабного использования новых, альтернативных видов энергии, особенно возобновляемых (энергия Солнца, ветра, рек, морских приливов и отливов и др.).

Разработка под влиянием научно-техническо-го прогресса альтернативных видов топлива, с одной стороны, и диверсификация хозяйственной деятельности нефтяных компаний, стратегической целью которых становятся добыча и переработка газа, угля, а также развитие электроэнергетики, с другой стороны, обусловливают создание крупных национальных энергетических компаний, конкурентоспособных на мировых рынках. Это требует заблаговременной подготовки федеральных и региональных органов власти к стратегическому сотрудничеству во всех сферах деятельности с учетом того, что нефте-, газо- и угледобыча и глубокая переработка углеводородного сырья должны в обозримом будущем перейти в разряд наукоемких производств с высокой долей добавленной стоимости, что обеспечит в конечном счете самодостаточность и высокий уровень жизни населения субъектов РФ, на территории которых находятся соответствующие производства.

Существенное преимущество субъектов РФ, составляющих ядро природно-ресурсного энергетического потенциала, перед другими субъектами РФ, не обладающими такими ресурсами, не вечно, так как запасы нефти и газа физически ограниченны, а следовательно, уже сегодня надо думать

о завтрашнем дне нефтегазовых регионов. Несмотря на достаточно благоприятную ситуацию с экспортом нефти, экономику этих регионов нельзя считать свободной от так называемого «проклятия природных ресурсов». По мнению Нобелевского лауреата по экономике Джозефа Стиглица, оно не позволяет развиваться экономике более динамично по сравнению с тем, если бы получаемые от экспорта нефти доходы использовались продуктивнее, предусматривалась бы целенаправленная диверсификация экономики как самого субъекта РФ, так и соседних регионов, обладающих другими преимуществами (климатическими, технологическими, инфраструктурными, кадровыми и т.д.).

Коль скоро наличие богатых запасов невозоб-новляемых природных ресурсов (например, нефти и газа) нельзя считать постоянным конкурентным преимуществом соответствующих регионов, то следует заблаговременно оценивать прямой выигрыш от высоких темпов роста экспорта нефти и газа и социально-экономические последствия такой долгосрочной специализации субъектов РФ. Экспортно-сырьевым компаниям следует иметь в виду, что для компенсации выбытия мощностей и освоения новых экспортных направлений капиталовложения в течение ближайших лет должны быть увеличены в несколько раз, а комплектование производственных мощностей должно обязательно производиться отечественным оборудованием. Это связано с вероятностью того, что в целях ограничения экспорта углеводородного сырья из определенных субъектов РФ зарубежные поставки технологического оборудования могут быть заблокированы, так как долговременная политика ряда мировых держав во главе с США предусматривает раздробление России на несколько самостоятельных государств.

Определенным ограничением бурного роста экспорта российской нефти и газа должна стать экологическая ситуация. Контроль за ее состоянием должен осуществляться прежде всего федеральными органами власти, так как она оказывает непосредственное влияние на качество жизни населения не только того субъекта РФ, где добывается углеводородное сырье, но и других, прилегающих к нему субъектов РФ.

Высокая нагрузка на окружающую среду в сырьевых экспорто-ориентированных субъектах РФ связана с энерго- и материалоемкой структурой их экономики. В связи с этим дальнейшее резкое возрастание добычи и экспорта углеводородного сырья, сопровождающееся ростом цен на нефтепро-

дукты на отечественном рынке, выступает как фактор обострения социальной, экономической и политической обстановки в России. Все это, в конечном счете, отрицательно сказывается на взаимоотношениях субъектов РФ.

Вместе с тем нельзя не учитывать, что экспорт энергосырья в ближайшей и среднесрочной перспективе будет оставаться одним из немногих вы-сококапитализированных потенциальных конкурентных преимуществ субъектов РФ, являющихся ядром природно-ресурсного энергетического потенциала страны. Поэтому необходимо самым серьезным образом подходить к разработке стратегии развития инфраструктуры не только конкретного региона, но и других регионов, через которые будут проходить транспортные нефтяные и газовые коммуникации. Создание инфраструктуры, ориентированной на новые рынки энергоносителей и обеспечивающей необходимую пропускную способность, требует высокоэффективной и постоянно корректируемой координации экспортной политики в отношениях со странами ближнего и дальнего зарубежья.

По данным Госкомстата РФ, в 2002 г. на промышленность, сельское хозяйство и строительство, то есть отрасли реального сектора, приходилось 41,6% общей численности занятых в экономике и около 36% ВВП, а также 48,7% общего объема инвестиций в экономику, в то время как на отрасли, оказывающие рыночные и нерыночные услуги, — 51,3% объема инвестиций. Это свидетельствует о значимости инфраструктурных отраслей для экономики страны, так как особенности географического положения и огромная территория (10 часовых поясов) требуют непосредственного участия государства в реализации инвестиционных проектов развития инфраструктуры.

Например, в Западной Европе инфраструктурные сооружения (электростанции, газо- и водопроводы, железные и автомобильные дороги, предприятия коммунального обслуживания) являются преимущественно государственной собственностью. Более того, в настоящее время, несмотря на давление Еврокомиссии, одобрившей план реформирования двух французских монополий — Electricite de France и Gaz de France, — правительство Франции заявило, что немедленной приватизации электрической и газовой монополий не будет.

Опыт структуризации двух французских монополий, которые могут быть отнесены как к базовым отраслям экономики, так и к ее инфраструктурным отраслям со 100%-м участием государства,

может быть полезен при решении вопросов модернизации государственно-территориального устройства России. Наибольший интерес в этом плане представляют такие инструменты, как:

• право компаний-монополистов брать дешевые кредиты под гарантию государства, в связи чем отпадает необходимость кредитования в частном секторе;

• получение служащими этих монополий статуса государственных служащих, дающего право на бульшую пенсию, чем у работников других корпораций.

В случае приватизации указанных французских монополий их работники получат преимущественное право выкупа значительной части акций.

Естественно, использование таких инструментов в российской практике потребует некоторой их модификации, но само их применение в стране с высокоразвитой рыночной экономикой, какой является Франция, доказывает, что в условиях рынка роль государства в стратегически важных отраслях остается чрезвычайно значимой.

Стратегия развития субъектов РФ, составляющих ядро природно-ресурсного энергетического потенциала России, должна учитывать процессы глобализации мировой экономики в части интеграции российских нефтяных компаний в мировую систему нефтеобеспечения. При этом нефтяные компании, являющиеся основными налогоплательщиками в таких субъектах РФ, обязаны строить свою корпоративную стратегию с учетом не только собственных интересов, но в первую очередь интересов региона и страны в целом, так как природные, экономические, научно-технические, демографические и политические факторы обусловливают необходимость формирования и транснациональной, и единой государственно-региональной производственной инфраструктуры. В частности, концентрация капитала нефтяных компаний в субъектах РФ может стать фактором роста конкурентоспособности как этих компаний, так и регионов России.

Необходимо иметь в виду, что наряду с субъектами РФ, образующими ядро природно-ресурсного энергетического потенциала России, важное значение для обеспечения жизнедеятельности страны имеют и субъекты РФ, представляющие другие виды природно-ресурсного потенциала, например продовольственного (зерновые культуры, прежде всего пшеница и рожь, прочие сельскохозяйственные товары, составляющие основной питательный рацион населения страны, а также

пресная вода). Поэтому процессы модернизации страны, в том числе ее государственно-территориального устройства, должны обеспечивать гармонизацию всех видов природно-ресурсного, производственно-технологического, кадрового, интеллектуального потенциала и получение за счет их комплексного использования синергетического эффекта.

6.3. Перспективы административно-

территориальной трансформации

регионов российского Севера

Одним из аспектов региональной политики являются вопросы, связанные со спецификой северных территорий - прежде всего автономных округов, для которых характерно сочетание коренного населения, составляющего абсолютное меньшинство и занятого в основном традиционными промыслами (охота, рыбная ловля, оленеводство), с наличием экономически активного населения, занятого в первую очередь разработкой недр. Налицо противоречие между формально национальным характером субъекта РФ и его реальной социально-экономической сущностью. Однако снять такого рода противоречие путем присоединения, а фактически поглощения автономных округов соответствующими краями и областями невозможно, не говоря уже о том, что в этом плане имеются определенные ограничения конституционного порядка.

Нынешний свой статус субъектов Федерации автономные округа обрели с принятием Конституции РФ 1993 г., и первоначально их самостоятельность рассматривалась прежде всего в разрезе «суверенитета в отношении недр». С течением времени, однако, стала отчетливо видна разница в том, каково действительное место этих новых административно-территориальных единиц в народном хозяйстве и государственной структуре Российской Федерации.

Если обратиться к примеру Ненецкого автономного округа, то с позиций экономической науки можно констатировать, что НАО и Архангельская область (вне зависимости от устава) сохраняют черты единого социально-экономического территориально-производственного комплекса. Во-первых, их общность обусловлена единой региональной инфраструктурой. Во-вторых, базы освоения природных ресурсов НАО находятся в Архангельске, который является центром и геологоразведки, и планирования завоза грузов в районы Крайнего Севера, и полярных исследований.

С другой стороны, Ненецкий автономный округ граничит с Республикой Коми, на территориях обоих субъектов РФ находится одна и та же нефтегазоносная провинция. Кроме того, ряд транспортных артерий может быть построен именно через территорию Республики Коми.

Тем не менее интересам региона и национальным интересам России в большей мере отвечала бы интеграция НАО с Архангельской областью. Дело в том, что реальному и эффективному развитию Ненецкого округа зачастую противостоят узкокорпоративные интересы. Известно, что только в условиях крупного субъекта РФ может быть обеспечено действительно справедливое перераспределение природной ренты от эксплуатации минерально-сырьевых ресурсов. Справедливость же «по-ненецки» сводилась к тому, чтобы оставить природную ренту, получаемую благодаря условиям, которые созданы Архангельской областью, на территории округа.

Пример противоположного характера дает Ханты-Мансийский автономный округ. После того как ХМАО получил самостоятельный бюджет, в округе появились современные города, достигнуты значительные успехи в системе образования, здравоохранения, в жилищном и промышленном строительстве, отстроены тысячи километров автодорог, миллионы квадратных метров жилья. 95% собственности акционировано — ХМАО, по оценкам некоторых специалистов, становится своего рода форпостом капитализма в России, во всяком случае в сфере нефтегазодобычи. На территории округа работают крупнейшие нефтяные и газовые компании - «ЛУКойл», «ЮКОС», ТНК-ВР, «Сибнефть», «Сургутнефтегаз», «Тюментрансгаз», «Сур-гутгазпром». Эти компании начали быстро обучать свой управленческий персонал, сформировался самый передовой менеджмент, произошел резкий интеллектуальный скачок, в том числе и в органах государственной власти округа и муниципалитетов. Отстраивается эффективная система взаимоотношений региональной администрации и бизнеса, в рамках которой осуществляется жесткий экологический и налоговый контроль. На несколько сотен тысяч выросла численность населения, сегодня она составляет почти 1,5 млн чел., только в прошлом году в округе родилось 20 тыс. детей. Объем промышленной продукции ХМАО сопоставим с суммарным объемом Москвы и Санкт-Петербурга. Округ занимает первое место в России по добыче нефти, выработке электроэнергии и производству лесопромышленной продукции. В

2003 г. рост валового регионального продукта составил 12%, в федеральный бюджет от ХМАО поступило более 200 млрд руб.

В свете вышеприведенных данных любой проект государственно-территориальной трансформации, предусматривающий лишение ХМАО статуса субъекта Федерации, будет выглядеть сомнительно. И если говорить об объединении Ханты-Мансийского автономного округа с Тюменской областью, которая существенно уступает ему по размерам территории, численности населения и многократно — по уровню социально-экономического развития, то уж во всяком случае не в форме поглощения округа. Особо выверенного анализа заслуживает постановка вопроса о наделении ХМАО и сопоставимого с ним Ямало-Ненецкого округа, ныне входящих в состав Тюменской области (так называемая «тюменская матрешка»), статусом полноправных субъектов РФ.

Но и в этом случае не следует забывать, что мощный социально-экономический потенциал ХМАО зиждется на использовании уникальных природных богатств, которые являются национальным достоянием России. Финансовая избыточность региона в своей основе имеет доходы от рентного товара, хотя, разумеется, нельзя сбрасывать со счетов эффективность регионального менеджмента.

Диспропорции в развитии Ханты-Мансийского автономного округа и Тюменской области нежелательны не только для Тюмени, но и для ХМАО. Стабильное развитие округа не может быть гарантировано в условиях, когда область испытывает трудности в решении жизненно важных проблем. Поэтому необходима «мягкая» интеграция трех субъектов РФ через взаимодействие в таких отраслях, как транспорт, связь, информация, образование, инновационные технологии, экология и т.д., на основе скоординированной экономической и финансово-банковской политики.

Укрупнение регионов должно осуществляться с целью обеспечения устойчивого экономического и социального развития, улучшения жизни населения. Объединение же ради объединения бесполезно. Сама по себе межрегиональная интеграция объективно неизбежна, но она может происходить в различных формах, таких как сотрудничество, кооперация, консолидация ресурсов и активов, объединение регионов. Прежде чем форсировать этот процесс с помощью административно-политических рычагов, надо выяснить, насколько укрупнение регионов целесообразно с экономичес-

кой точки зрения. Создание нового субъекта Федерации на основе объединения двух или более субъектов РФ не должно привести к падению уровня жизни населения, обострению социальных, экономических, политических проблем. Наоборот, объединение должно содействовать их решению.

Существует и общецивилизационный аспект проблемы трансформации регионов Севера. Обсуждение вопросов будущего автономных округов, в частности возможности их объединения с другими субъектами РФ, должно происходить в свободном, демократическом ключе, в обстановке равноправного диалога, так как речь идет не много не мало о сохранении отдельных ветвей человеческой цивилизации — малых народов Севера с их уникальной культурой, языком, образом жизни. Если условия социально-экономического развития региона будут диктовать только нефтяники, газовики, металлурги и т.д., то об этих народностях никто не вспомнит. А они, будучи титульными нациями, уже сейчас составляют в ЯНАО всего 5,5%, в ХМАО - менее 1% населения.

В зависимости от форм и методов реализации реформы государственно-территориального устройства России определится и характер новых федеративных отношений. В этой сфере пока не обозначено ясных перспектив и нет детального плана преобразований. Предпринятые до настоящего момента шаги были по своей сути половинчатыми и не изменили модели взаимоотношений Центра и регионов, сформировавшейся в раннереформен-ной России.

Федеральный Центр сегодня стоит перед дилеммой: или федеральные округа так и останутся декоративными образованиями, всего лишь констатирующими объективную экономогеографи-ческую принадлежность регионов, или они станут основными территориальными единицами страны, в результате чего границы между нынешними субъектами РФ будут иметь лишь административно-хозяйственное значение. Какой из двух этих вариантов будет реализован, зависит от готовности высшего руководства страны существенно расширить полномочия представителей Президента РФ в федеральных округах, и, прежде всего, замкнуть на них основные финансовые потоки по линии Центр-территории.

Сегодняшний уровень политического влияния Центра позволяет воплотить в жизнь самые смелые сценарии второго этапа федеративной реформы. К решительным действиям подталкивает и экономическая ситуация, благоприятствующая

использованию внутренних резервов активного экономического подъема страны. В таких условиях идея корректировки административно-территориального деления оказывается достаточно востребованной.

Очевидно, что реализация проекта укрупнения субъектов РФ будет сопряжена с запуском механизмов серьезнейшего передела сфер влияния, выстраиванием новых хозяйственных и лоббистских связей. Изменится русло бюджетных потоков. Предстоит реформирование местного инвестиционного законодательства. Вполне возможно, что прежнее деление регионов на доноров и реципиентов перестанет быть актуальным — власти «макрорегионов» должны будут взять на себя ответственность и за нынешние депрессивные территории.

Пока, однако, рано говорить о конкретном содержании реформы. Формула «оптимизация управления» слишком размыта и неясна. В общем случае можно выделить три варианта решения проблем такого вида:

1. «Окружной», предусматривающий кардинальное перераспределение полномочий в пользу семи федеральных округов, что становится прологом к введению земельного правления.

2. «Модифицированный конституционный», предполагающий лишь выборочные изменения в государственно-территориальном делении — ликвидацию автономных округов, экономически слабых областей и даже отдельных национальных республик.

3. Комбинированный, включающий, с одной стороны, наделение федеральных округов дополнительными полномочиями, а с другой — создание альтернативных «центров тяготения» в лице наиболее развитых регионов. Например, в пользу расширения полномочий

федеральных округов в области демографической политики говорит ситуация в Уральском ФО, в который входят Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансий-ский автономные округа. По показателям внутри-российской миграции в последние годы в УрФО выбытие превышает прибытие на 63-64 тыс. чел. в год. Сохранение такого положения приведет к тому, что к 2010 г. с учетом естественной убыли населения, равной 50-60 тыс. чел. в год, численность населения Уральского федерального округа, имеющего стратегическое значение для экономики страны, сократится почти на 1 млн чел. А это будет означать острую нехватку трудовых ресурсов требуемых специальностей и квалификации.

Помимо этого, из регионов российского Севера уже не первый год происходит отток населения, уезжающего для постоянного проживания после выхода на пенсию в более благоприятные с точки зрения климата регионы страны. Решить эту проблему нельзя повсеместным переходом на вахтовый метод работы, поскольку на Севере есть крупные города, такие как Норильск, со сложившейся социальной инфраструктурой, которые перевести на вахтовый метод невозможно. Здесь необходимы меры межрегионального характера, то есть относящиеся к компетенции как минимум федеральных округов. Путем перераспределения ресурсов можно было бы создавать в южных районах Сибири социальную инфраструктуру для тех, кто не намерен постоянно жить на Севере.

Понимание того, что проблемы северных регионов требуют консолидации усилий и ресурсов, с каждым годом растет. Об этом, в частности, свидетельствует активное обсуждение идеи создания единого Арктического экономического, правового, социокультурного пространства на европейском Севере России.

7. варианты интеграционно-объединительных процессов модернизации государственно-территориального устройства страны

Ведущей тенденцией развития современной цивилизации становится глобализация жизни человечества. Это проявляется в завершении освоения пространства всех континентов, активном развитии производственной, экономической и социальной инфраструктуры, прежде всего коммуникационных сетей (транспорт, интернет, сотовая связь и т.д.). В целом эти процессы получили название «пространственное развитие».

Модернизация государственно-территориального устройства Российской Федерации происходит в условиях действия двух взаимосвязанных тенденций - глобализации и регионализации финансово-экономических связей. Наступает качественно новый этап в общественном разделении труда в связи с возрастанием стремления региональных социумов к гармоничному развитию по «мировым стандартам» с одновременным укреплением межрегиональных и международных связей, все более обретающих черты органической интеграции в «пространственном развитии». Глобализация проникает в регионы, а гармоничная регионализация не позволяет при этом подавлять специфическое разнообразие региональных социумов.

В последние годы резко возрос интерес к интеграционным аспектам пространственного развития России в целом, ее регионов в масштабах как ассоциаций, альянсов, других форм межрегионального взаимодействия, так и каждого субъекта РФ. Новый импульс этим процессам придало создание федеральных округов.

Регулирование пространственного развития современной России, ее федеральных округов и регионов — субъектов Федерации нуждается в теоретической, методологической и практической корректировке. В основу систематизации процессов совершенствования государственно-территориального устройства могут быть положены следующие исходные виды интеграционных структур: • международные образования с участием отдельных трансграничных регионов (различного рода альянсы, договора, совместные проекты);

• федерально-региональные (федеральные округа);

• межрегиональные (интеграционное взаимодействие регионов, вплоть до слияния);

• межмуниципальные объединения.

В системе пространственного развития принципиальное значение имеет оптимальное сочетание территориального и отраслевого аспектов развития на всех уровнях организации жизнедеятельности социумов. Назрела необходимость разработки единой методологии пространственного развития страны, федеральных округов, субъектов Федерации и муниципальных образований в их составе.

Принятые Правительством РФ «Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (до 2010 г.)» являются программой комплексного развития страны. Для обеспечения концептуального единства в реализации этой программы было бы целесообразно разработать аналогичные программы («основные направления») в федеральных округах, в субъектах РФ, а возможно, и в каждом муниципальном образовании.

В сущности, реальным объектом внутренних интеграционных процессов сегодня являются федеральные округа, территориальная конфигурация которых позволяет обеспечить эффективное экономическое взаимодействие субъектов РФ, накопивших определенный опыт межрегионального взаимодействия. Программы развития федеральных округов не должны быть перегружены деталями развития каждого субъекта Федерации, в них необходимо сосредоточить внимание на системообразующих, прежде всего инфраструктурных, объектах, находящихся в федеральном и совместном ведении.

Основными направлениями развития федеральных округов являются повышение качества жизни населения, выравнивание уровней и обеспечение устойчивого социально-экономического развития регионов, стабилизация и сбалансированность развития хозяйственного комплекса ок-

руга, обеспечение экономической и экологической безопасности.

Степень согласованности действий федерального Центра и регионов по совершенствованию законодательства и его социальной ориентации неуклонно повышается. В последние два года Центр более четко, последовательно и настойчиво проводит стратегическую линию укрепления государства и повышения благосостояния населения. Реализуется программно-целевой подход к решению проблем социально-экономического развития страны в целом и отдельных регионов. В то же время вызывает беспокойство недостаточное внимание к созданию условий для обеспечения устойчивости функционирования региональной экономики, наращивания позитивных тенденций социально-экономического развития и выравнивания уровней развития регионов (табл. 7.1).

Использование целостного подхода кмодерниза-ционным процессам регионального развития. В методике СОПСа (раздел 4) в качестве главного критерия масштабного объединения регионов и создания 28 губерний использован принцип экономического районирования, за счет чего предполагается достичь резкого сокращения различий между вновь создаваемыми образованиями в уровнях важнейших экономических индикаторов (душевые показатели ВРП, доходов населения, розничного товарооборота и др.) по сравнению с различиями между существующими субъектами Федерации.

Казалось бы, радикальное укрупнение и есть магистральный путь эффективного регионального развития. Однако это создаст лишь иллюзию благополучия, так как в действительности бедные регионы со всеми своими трудностями не исчезнут, а просто поменяют статус. Межрегиональные различия и болевые точки перейдут на другой уровень — внутригубернский. Ни у федерального Центра, ни у новообразованных губерний проблем в управлении не убавится: у губерний их будет больше, чем у нынешних субъектов РФ, хотя бы в силу

возросших масштабов, а у Центра появятся заботы, связанные с формированием новой региональной стратегии и укрощением новых региональных элит.

Разработка методологии «модернизации российского регионализма» является специальной научной проблемой. Мы попытаемся выделить «ре-перные» точки и сформулировать принципиальные подходы к проблемам совершенствования государственно-территориального устройства России. Исходя из характера и сложности поставленных задач, можно выделить следующие подходы в этом плане:

Целостный подход, при котором в качестве системообразующего фактора выступает взаимосвязанность, с оценкой как положительной, так и отрицательной неаддитивности (эмерджентности) организационных систем, ориентированных на определенную форму интеграции. Данный подход целесообразен при «жестких» формах интеграции организационных систем — слияниях, поглощениях.

Функциональный подход предполагает обеспечение функционального содействия развитию социально-экономических систем, какими являются регионы. Использование данного подхода связано с тенденциями проявления экономических дисфункций для отдельных систем, то есть с частичной потерей ими функций, свойств и качеств определенной системы.

Структурный подход ориентирован на частичное слияние отдельных взаимодействующих элементов общей социально-экономической системы, например некоторых подразделений управления региональными системами.

Национальная экономика пространственно рассматривается как целостная экономическая система, а отдельные регионы — как качественные образования, трансформирующиеся на основе внутренней необходимости (слияние, договор, содействие и др.), исходя из общенациональных экономических целей. Новая система при целостном

Таблица 7.1

Федеральные округа Темпы роста ВРП, % Территориальная структура ВРП, %

2000 г. к 1999 г. 2005 г. к 2000 г. 2015 г. к 2000 г. 2000 г. 2005 г. 2015 г.

Северо-Западный 104 120-124 205-225 9,3 9,4 10

Центральный 108 128-132 240-260 27,4 26,7 32

Приволжский 107 124-128 210-125 20,3 20,6 21

Южный 106 122-128 195-215 7,9 7,9 8

Уральский 106 115-120 165-175 15,5 14,6 12

Сибирский 107 116-122 180-200 13,8 13.3 12

Дальневосточный 106 117-121 175-190 5,8 5,5 6

Россия в целом 107 122-126 200-220 100 100 100

подходе строится с использованием относительно автономных иерархически мобильных взаимосвязанных технологических, организационно-экономических и социальных подсистем и институтов, через которые осуществляются взаимодействие и взаимосодействие при их возникновении и становлении.

К ведущим институтам, объединяющим системы в целое (с различным уровнем связанности), относятся:

рыночно-хозяйственная сфера с ее иерархической финансовой связью между отдельными частями — как элемент целостной экономической системы, представленной совокупностью ресурсов, рынков, активов и др.;

организационно-административная сфера с ее институтами, функциями, нормативно-правовыми системами, государственно-ориентированными структурными агентами.

Интеграционные процессы в этих сферах имеют свои особенности, но их объединяет финансовая взаимосвязь, степень которой зависит от выбора формы интеграционной модернизации конкретных региональных субъектов.

Ориентация процессов аллокации, то есть перемещения, распределения экономических ресурсов в пространстве рынка, должна основываться на целостном подходе. В идеальном случае региональные и корпоративные образования создают, формируют более эффективные, интегрированные типы координации, распределения ресурсов, поддержания пропорциональности в их использовании, что в общей трактовке может определяться как новая форма регионально-корпоративной аллокации. К основным ее особенностям можно отнести:

• повышение уровня маневренности и вариантности использования ресурсов;

• использование мультипликативных и синерге-тических эффектов при ресурсном обеспечении крупных производств;

• повышение эффективности использования ресурсного потенциала регионов и корпораций за счет интеграционных мер.

Аллокация связывает региональные образования, причем наиболее эффективно тогда, когда осуществляется интеграция региона в доминирующую институциональную среду. В конечном счете почти все варианты интеграционного взаимодействия регионов связаны с различными формами аллокации и использования объединяемых ресурсов.

Опыт показывает, что для построения более сложной организации необходимо когерентно соединить подструктуры внутри нее, синхронизировать темп их эволюции. В результате такого объединенные структуры начинают «жить» согласованно, в одном ритме. Кроме того, при создании новой сложной структуры, особенно территориально разобщенной, следует придерживаться пространственной симметрии.

Перспективы дальнейшего развития экономики России в решающей мере зависят от того, какой из возможных путей будет избран: либо продолжение нынешнего курса со слабым рыночным влиянием на развитие и неэффективным государственным воздействием на социально-экономические процессы, либо становление цивилизованного рынка с активным модернизационным влиянием государства, обеспечивающим реализацию принципов управляемого экономического прогресса, включая его организационно-структурный аспект.

Возможные варианты интеграционно-объединительных процессов и форм взаимодействия регионов. Проблема взаимодействия и интеграции субъектов Федерации имеет много различных аспектов и требует непростых решений. В частности, стремление федерального Центра уменьшить количество субъектов РФ можно понять, если исходить из того, что система государственно-территориального деления страны, включающая 89 регионов, чересчур громоздка с экономической, геополитической, управленческой, бюджетной и социальной точек зрения. Однако вопрос в том, какие конкретно преобразования нужны для оптимизации данной системы.

Обеспечение стабильности и устойчивости региональных экономических систем предполагает сокращение госрегулирования из Центра в сочетании с развитием способностей экономики регионов к саморазвитию и социально-экономическому прогрессу на основе более полного использования потенциала экономических, природных и финансовых активов, их включения в региональные и корпоративные балансы. В этой связи необходим поиск долгосрочно и современно ориентированных механизмов, инструментов и вариантов, способных в комплексе (а не в отдельных сегментах экономики) обеспечить выход большинства регионов страны на траекторию устойчивого цивилизованного развития, активного экономического роста.

Движение по пути взаимодействия, интеграции, единения отдельных региональных образова-

ний («соединения частей в целое») не является простым, равномерным, постоянным и однонаправленным. Эволюционное восхождение к более сложным и эффективным формам, отвечающим национальным интересам страны и интересам регионов, проходит ряд циклов, имеет варианты — как через торможение определенных процессов, так и через их ускорение на том или ином этапе. Это движение носит пульсирующий характер, когда циклы возрастания либо снижения интенсивности заложены в нелинейности социально-экономических процессов, особенно в их организационно-структурном сегменте. Следует отметить, что многое зависит от диффузионных свойств объединяемых объектов: в случае незначительности констант диффузии интенсивность интеграционных процессов затухает и наоборот.

Взаимодействующие субъекты, которые тяготеют к интеграции, определенным образом трансформируются, наслаиваясь друг на друга, пересекаются (при этом одни из них пропадают, другие возникают). Правильно организованное новое целое развивается быстрее составляющих его частей, ускоряя темп развития. При этом даже малые организационные флуктуации способны обеспечить эффективный фазовый переход системы в новое состояние.

Данные общие аксиомы применительно к проблеме модернизации государственно-территориального устройства страны трансформируются в определенные направления (варианты) модернизации и их конкретные формы. Анализ позволяет уже на концептуальной стадии исследования проблемы выделить два основных варианта интеграционно-объединительных процессов:

1. «Жесткий» вариант связан со слиянием регионов в единое целое, в том числе путем поглощения региона-аутсайдера, его превращения в одну из составных частей региона, который выступает в роли «материнского» образования. При этом поглощаемому региону могут быть оставлены отдельные полномочия и установлен особый режим отношений с ним, прежде всего в бюджетно-финансовой сфере.

2. «Мягкий» вариант реализуется через различные формы взаимодействия (установление договорных отношений, осуществление совместных проектов и др.), которые сами по себе не изменяют статуса регионов, а создают нарастающий потенциал их интеграции, вплоть до объединения.

* Предыдущий договор (о дружбе и сот]?удничестве) между Архангельской областью и НАО был заключен в 1996 г.

В общем случае предпочтительным является второй вариант, который характеризуется постепенностью — не предполагает форсированной ломки сложившейся административной и территориальной структур, а обеспечивает накопление «критической массы сближения» регионов, благодаря чему минимизируется вероятность возникновения социально-политических и прочих напряжений при переходе к объединению субъектов РФ.

«Мягкая» интеграция регионов формирует новые региональные товарные, финансовые, технологические и информационные рынки, чему во многом способствуют крупные инвестиционные проекты, реализуемые в интегрируемых субъектах РФ и выступающие связующим элементом нового образования.

К основным разновидностям этого варианта интеграции можно отнести следующие:

• заключение межрегиональныхдоговоров и соглашений о сотрудничестве;

• регламентация разделения полномочий между органами государственной власти регионов (например, области и входящего в ее состав автономного округа);

• заключение кооперационных договоров между регионами;

• разработка консолидированных бюджетов групп регионов;

• создание совместных экспертных групп по отдельным аспектам государственного управления;

• разработка совместных инвестиционных проектов, решающих общие проблемы регионов (инфраструктурные, экологические, энергетические, транспортные и др.);

• создание ассоциаций взаимодействия для решения общих проблем развития регионов;

• создание межрегиональных «центров прибыли»;

• участие в осуществлении крупных регионально-ориентированных программ («Юг России», «Дальний Восток», «Сибирь» и др.).

Ниже приводятся некоторые примеры «мягкой» интеграции субъектов РФ, свидетельствующие о том, что этот процесс в настоящее время наполняется конкретным содержанием.

Договора и соглашения о сотрудничестве регионов

Готовится ряд таких документов, в частности Договор об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом* (дого-

вор касается таких сфер, как образование, экология, поиск и разработка новых месторождений полезных ископаемых), соглашение о подготовке комплексной программы интеграции Тюменской области и Ямало-Ненецкого АО (обоснование основных направлений, этапов и сроков процесса интеграции, использование юга области в качестве базовой территории для освоения месторождений нефти и газа на Севере, стимулирование бизнеса тюменских производителей для нефтегазовой сферы в регионе).

Регламентация разделения полномочий

Между Тюменской областью и входящими в ее состав Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским автономными округами заключен договор, конкретизирующий вопросы реализации положений Федерального закона № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"». Здесь следует заметить, что любое интеграционно-модернизационное решение должно предполагать активное использование общего управленческого потенциала регионов, особенно при перераспределении и делегировании полномочий, независимо от избранного варианта интеграции.

Кооперационный договор

Его механизм основан на кооперационном взаимодействии регионов. Например, общий объем средств на развитие Ямала оценивается в 70 млрд дол., причем налоги от зарегистрированных в Тюмени предприятий могли бы отчасти компенсировать экономические трудности переходного периода. С задействованием потенциала сервисных предприятий юга области связана модернизация изношенных сегодня магистральных трубопроводов. Предложение администрации ЯНАО о приобретении Тюменской областью 10% акций авиакомпании «Ямал» формирует предпосылки для создания в области крупной региональной авиакомпании. Тюменская область планирует за 3 года на 50% занять со своей продукцией водочные рынки северных автономных округов — ЯНАО и ХМАО.

Сегодня программно-целевой подход к решению проблем социально-экономического развития становится основным методом реализации государственной политики в стране и ее регионах. Принципиальное различие программ всех уровней заключается не только в размере программируемой

территории, но и в степени знания проблем. Если на международном уровне достаточно определения основных направлений социально-экономического развития сообществ, то на муниципальном уровне важно предметное изучение каждого вопроса, по степени детализации соответствующее бизнес-плану. Например, к проблемам тюменского Севера надо подходить, по выражению одного из руководителей региона, как к «национально-ориентированному крупному проекту по обустройству важнейшей нефтегазовой провинции России».

Учитывая современные рыночные аспекты модернизации государственно-территориального устройства, необходимо отметить стратегическую тенденцию этого процесса, связанную с влиянием рыночно-конкурентных отношений на будущее территориальное деление России. Прежде всего это выражается (правда, пока не в жестко очерченных организационных рамках) в формировании на территории России крупных промышленно-финансовых ареалов, которые включают несколько регионов, имеющих общую рыночно-отраслевую ориентацию, как правило, с широким спектром экспортных производств и финансовых контактов с зарубежными партнерами.

Такие ареалы (независимо от принадлежности к федеральным округам) образуют:

• группа северных регионов, ориентированных на нефтегазодобычу (ХМАО, ЯНАО, НАО и ДР-);

• группа северо-западных регионов, ориентированных преимущественно на лесозаготовку и переработку древесины (Республика Карелия, Архангельская, Вологодская области и др.);

• группа сибирских регионов, в которых сосредоточены основные мощности гидроэнергетики, алюминиевой промышленности (Красноярский край, Иркутская область, Республика Хакасия и др.);

• группа приморских регионов, ориентированных на добычу и переработку рыбы и морепродуктов (Приморский край, Камчатская, Сахалинская области и др.);

• группа старопромышленных регионов Центральной России (Нижегородская, Самарская, Воронежская, Ульяновская, Ивановская области и др.).

Практически речь идет о процессе формирования полирегиональных рынков, которые в перспективе будут одним из главных факторов трансформации государственно-территориальной структуры России. Крупные геоэкономические ареалы с

выходом на транснациональные воспроизводственные системы, включившиеся в глобализаци-онные процессы, будут определять стратегию развития России уже к середине XXI в.

Сложности модернизации государственно-территориального устройства страны и возможности использования различных вариантов интеграции в условиях отдельного федерального округа можно проиллюстрировать на примере Уральского ФО. Решение общенациональных задач обеспечения ускоренного и устойчивого роста экономики УрФО, как и России в целом, требует модерни-зационно-структурных преобразований, успешность которых непосредственно зависит от качественных изменений в отраслевой и технологической структуре производства, эффективности использования экономического потенциала регионов. Применительно к УрФО это особенно важно с учетом его вклада в общероссийские показатели: в настоящее время на долю округа приходится 23% инвестиций в основной капитал и около 14% всех иностранных капиталовложений в Россию.

Хотя региональные особенности сформировались под влиянием экономико-географических характеристик территории и исторически сложившегося потенциала ее развития, их сегодняшнее своеобразие во многом связано с формированием нового экономического пространства и принципиально новой модели экономического развития последних лет.

Территориальные различия целесообразно рассматривать через призму отраслевой структуры экономики регионов и изменения системы финансирования инвестиционной деятельности.

Субъекты Федерации, входящие в УрФО, можно условно подразделить на три группы в зависимости от специфики размещения производства и его отраслевой структуры — факторов, в наибольшей степени определяющих пропорции распределения инвестиций по территориям:

1. Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа — территории нового хозяйственного освоения.

2. Свердловская и Челябинская области — старопромышленные регионы с высоким удельным весом тяжелой промышленности в экономике.

3. Тюменская и Курганская области — регионы со значительной долей сельскохозяйственного производства в экономике и высоким удельным весом машиностроения в промышленном производстве.

Значение инвестиционных вложений для эко-

номики федерального округа трудно переоценить. Хотя промышленная динамика определяется гораздо более сложной системой факторов, очевидно, что основные тенденции регионального развития демонстрируют прямую зависимость между ускорением темпов промышленного производства и тенденцией роста инвестиций в основной капитал.

Условия для инвестиционной деятельности значительно различаются по регионам, что связано как с разной материальной и ресурсной базой, так и с различным уровнем развития рыночной инфраструктуры, различиями в подходах местных администраций и законодательных органов.

Анализ влияния территориальных факторов на инвестиционную привлекательность региона подтверждает, что факторами, непосредственно влияющими на деловую активность в регионе, следует признать финансовое состояние и капиталоемкость доминирующих в нем производств, а также уровень развития инфраструктуры и экономико-географическое положение. Существенную роль в определении инвестиционной привлекательности региона играют факторы потенциала, включающие в себя исторически сложившуюся материальную базу, географическое положение и формальный либо неформальный статус территории.

Динамика развития отдельных регионов определяется не только масштабами экономических процессов, но и наличием (или отсутствием) необходимой деловой культуры в инвестиционной инфраструктуре. Так, центр Свердловской области — Екатеринбург — исполняет представительские функции «столицы Урала». Такое положение города стимулировало развитие деловой инфраструктуры до высоких, по российским меркам, стандартов, добавив инвестиционной привлекательности региону.

Очевидно, что субъекты Федерации с высокой концентрацией отраслей естественных монополий и высокомонополизированных отраслей экспортной ориентации, имеющих гарантированный спрос как на внутреннем, так и на внешнем рынках, наиболее привлекательны для инвесторов. Такие регионы с высокой степенью инвестиционной активности являются в целом высокоразвитыми: здесь объем валового регионального продукта и промышленного производства на душу населения значительно превышает общероссийские показатели.

Регионы, экономическая структура которых ориентирована преимущественно на внутренний рынок, обладают существенно меньшей инвестиционной привлекательностью и, как правило, ха-

растеризуются более глубоким спадом производства.

Наименьший инвестиционный интерес представляют аграрные регионы, а также территории, в промышленности которых основную роль играют средние и крупные предприятия военно-промышленного комплекса, пострадавшие в результате свертывания госзаказа и нерациональной политики конверсии.

За годы экономических преобразований наибольшие потери понесли регионы с высокой концентрацией обрабатывающих отраслей, прежде всего трудоемкого машиностроения, в том числе оборонного, а также легкой промышленности. Дополнительным фактором риска стала моноотраслевая специализация и в целом недостаточный уровень диверсификации экономики. Например, в Курганской области удельный вес машиностроения в общем объеме производства составил более

45%. Кризис этой отрасли во многом объясняет критические показатели социально-экономического положения региона.

Даже достаточно общий ситуационный анализ развития регионов УрФО позволяет сделать вывод о том, что его региональная модернизация является весьма сложной проблемой. Для выравнивания условий развития регионов округа может быть использован весь комплекс интеграционных механизмов - от договоров о взаимодействии при реализации отдельных проектов (Свердловская, Челябинская, Курганская области) до различных форм консолидации финансово-товарных потоков и делегирования полномочий (Тюменская область — ХМАО, ЯНАО). Выбор этих механизмов требует серьезной проектной проработки на уровне экс-пертно-экономических и национально-политических решений.

Г

Ежегодная конференция «РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОГРАММЫ ВНЕШНИХ ЗАИМСТВОВАНИЙ РОССИИ И ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В 2005 ГОДУ»

2-3 декабря 2004 г., Москва,

конференц-зал гостиницы «Мариотт-Тверская»

Федеральный центр проектного финансирования приглашает представителей российских и иностранных компаний принять участие в ежегодной конференции «Реализация программы внешних заимствований России и Федеральных целевых программ в 2005 году».

В ходе конференции участники будут ознакомлены с программой реализации основных действующих и вновь начинаемых в 2005 г. проектов МБРР, ЕБРР и Федеральных целевых программ, объемами расходуемых средств, процедурами проведения конкурсных закупок, видами и объемами планируемых закупок.

На конференции выступят представители Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, МБРР, ЕБРР, руководители групп реализации проектов МБРР и ЕБРР с российской стороны, а также специалисты ведущих министерств и ведомств - координаторов федеральных целевых программ.

Проведение конференции позволит содействовать установлению деловых связей между поставщиками и организациями, занимающимися реализацией международных проектов и федеральных целевых программ, а также способствовать повышению эффективности расходования средств внешних заимствований и федерального бюджета за счет привлечения более широкого круга поставщиков и подрядчиков.

Для оформления участия в конференции или получения дополнительной информации обращайтесь в учебный центр по тел.: (095) 247-0311, 777-3993; факс: (095) 777 3992; е-таН: [email protected]

8. методика оценки потенциального эффекта

и результативности интеграционных процессов

8.1. Методические подходы к оценке

эффекта разных вариантов объединения

Для решения вопроса о целесообразности интеграции тех или иных субъектов Федерации необходимо оценить потенциальный эффект и результативность соответствующего интеграционного проекта. При всей специфичности интегрируемых (объединяемых) субъектов РФ такая оценка должна осуществляться по единой методике, учитывающей эту специфику. В итоге работы, проведенной на втором этапе данного исследования, определены следующие методические правила осуществления оценки эффекта интеграции регионов.

О базах для сравнения

В имеющихся первых примерах оценки эффекта от объединения (в частности, Пермской области и Коми-Пермяцкого АО) осуществлялось сравнение социально-экономических показателей по регионам «до объединения» и «после объединения». Этот на первый взгляд общепринятый метод сопоставления на самом деле для оценки эффекта от объединения неверен. Дело в том, что социально-экономические показатели по объединяемым регионам могли улучшаться и без объединения в результате естественного развития. Поэтому для оценки целесообразности объединения надо в качестве базы для сравнения выделять именно эффект от объединения без результата естественного роста.

Таким образом, важнейшим методическим положением обоснования эффективности объединения тех или иных субъектов Федерации является обязательное сопоставление индикаторов социально-экономического развития без объединения и при объединении отдельно по каждому объединяемому субъекту Федерации и в целом по всему объединенному субъекту РФ.

Выявление ожидаемых результатов объединения следует осуществлять по схеме, приведенной в табл. 8.1.

Таблица 8.1

ТИПОВАЯ СХЕМА сопоставления социально-экономических индикаторов без объединения и при объединении

Показа- Без объединения При объединении

тели В целом По каж- В целом По каж-

по сумме дому из по новому дому из

объеди- объеди- (объеди- бывших

няемых няемых ненному) самостоя-

субъектов субъектов субъекту тельных

РФ РФ от- РФ субъектов

дельно РФ от-

дельно

При этом в графе «Без объединения» (именно «без», а не «до») следует проставлять показатели социально-экономического развития субъектов Федерации, которые сложились бы в следующем году, если бы объединения не было, а в графе «При объединении» — показатели, которые сложатся в том же году в результате объединения. Таким образом, по всем графам показатели должны быть за какой-либо один год — тогда будет виден социально-экономический эффект объединения.

О системе социально-экономических

показателей

На первом этапе исследования была предложена система таких показателей, включающая 8 блоков и примерно 100 показателей. Безусловно, по такому большому количеству индикаторов весьма трудно давать оценку социально-экономической целесообразности объединения субъектов Федерации. Эти показатели могут иметь разнонаправленное изменение. Поэтому следующим методическим положением, соблюдаемым в ходе оценки эффекта объединения, должно стать деление всех социально-экономических индикаторов на оценочные и аналитические.

Оценочные показатели служат основой для принятия решения об объединении тех или иных субъектов РФ. Таких индикаторов не должно быть много (20—25 максимум).

Аналитические показатели при необходимости дополняют оценочные и используются для их расчета. Их количество может не ограничиваться. Именно эти показатели могут полнее раскрыть специфику регионов.

Представляется, что обязательный перечень оценочных показателей, на основе которых следует принимать решение о целесообразности объединения тех или иных субъектов Федерации, может быть следующим:

1) объем ВРП надушу населения;

2) объем промышленного производства на душу населения;

3) доля промышленности в производстве ВРП;

4) доля обрабатывающих отраслей во всем промышленном производстве;

5) объем производства продукции сельского хозяйства на душу населения;

6) доля сельского хозяйства в производстве ВРП;

7) доля сферы услуг в производстве ВРП;

8) доля занятых на малых предприятиях в общей численности занятых;

9) объем инвестиций на душу населения;

10) основные фонды отраслей экономики на душу населения;

11) степень износа основных фондов;

12) уровень безработицы по методике МОТ;

13) соотношение среднедушевых денежных доходов населения и величины прожиточного минимума;

14) доля населения с доходами ниже прожиточного минимума;

15) обеспеченность жильем (количество кв. м общей площади жилья надушу населения);

16) коэффициент фондов (разрыв в денежных доходах 10% наиболее обеспеченных и 10% наименее обеспеченных);

17) доля затрат на оплату услуг ЖКХ во всех потребительских расходах населения;

18) финансовая обеспеченность региона (сумма бюджетных доходов) надушу населения;

19) начисленная сумма налогов в бюджеты всех уровней;

20) доля и сумма помощи федерального бюджета в бюджетах других уровней;

21) оценка природно-ресурсного потенциала;

22) оценка экономических и финансовых активов регионов;

23) доля ввозимых товаров во внутреннем потреблении;

24) доля ввозимых поставок в стоимостном выра-

жении в общем объеме внутреннего потребления объединяющихся регионов. Итак, в качестве оценочных социально-экономических показателей, на основе которых следует принимать решение о целесообразности объединения тех или иных субъектов Федерации, предлагается принять 24 индикатора. Это те показатели, которые в принципе применимы для решения вопроса об эффекте объединения практически любых субъектов РФ.

Но прежде чем приступить к принятию решения на основе указанных индикаторов, необходимо провести значительную аналитическую работу, которая должна обеспечить процесс принятия решения фактическим материалом. Для этого надо:

1) рассчитать оценочные показатели по каждому субъекту Федерации, проверить их статистическую сопоставимость по различным субъектам Федерации;

2) выявить специфические черты экономического развития предлагаемых к объединению субъектов РФ и определить, какие привлечь индикаторы, отражающие эту специфику;

3) спрогнозировать динамику отобранных оценочных показателей по всем объединяемым субъектам РФ и по региону в целом без объединения и в результате объединения. Методики для всех трех стадий хорошо известны, и нет необходимости их здесь излагать. Для первых двух — это обычные методы, используемые в статистическом учете, для третьей — методы прогнозирования, применяемые и рекомендуемые Минэкономразвития России.

О различных методических подходах к оценке эффекта разных вариантов объединения

Для оценки эффекта объединения тех или иных субъектов РФ с учетом их специфики следует также после приведенных выше подготовительных стадий выполнить еще одну подготовительную операцию, а именно: определить сравнительное социально-экономическое положение объединяемых регионов. Речь идет о том, что оценка эффекта объединения может быть разной в зависимости от того, каков сравнительный уровень социально-экономического развития объединяемых регионов. В принципе с этой точки зрения возможны следующие варианты объединения двух субъектов РФ:

• богатого региона и бедного региона;

• богатого региона и относительно благополучного региона;

• двух в равной мере богатых регионов;

• двух относительно благополучных регионов;

• относительно благополучного региона и бедного региона;

• бедного региона с таким же или даже более бедным регионом.

К этим «базовым» вариантам можно добавить их возможные комбинации в виде вариантов объединения трех и более регионов.

Применительно к каждому из приведенных вариантов могут быть использованы следующие оценки эффекта и результативности объединения.

Если объединяются субъекты Федерации, примерно одинаково экономически благополучные, то нижним пределом эффекта целесообразности их объединения может явиться недопущение ухудшения социально-экономических показателей как по каждому из объединяемых субъектов РФ, так и по объединенному региону. В случае если имеется ухудшение этих показателей хотя бы по одному из объединяемых субъектов Федерации (напомним, что речь идет о результатах именно объединения, а не естественного развития), то такое объединение экономически неэффективно.

Если объединяются субъекты Федерации, примерно одинаково бедные, то нижним пределом эффективности их объединения может быть улучшение социально-экономических показателей хотя бы по одному из объединяемых субъектов Федерации (без ухудшения по другим) и улучшение в целом по объединяемому региону. Если же нет улучшения ни по одному субъекту Федерации, то экономически такое объединение не оправданно.

Если объединяются субъекты Федерации с заметно неравным исходным социально-экономическим положением (богатые с бедными), то нижним пределом эффективности такого объединения может быть некоторое перераспределение ресурсов из богатых регионов в бедные без ухудшения показателей в целом по объединяемому региону. Это наиболее типичный, но и наиболее сложный случай. Здесь методически следует решить ряд вопросов: допустимо ли при этом ухудшение социально-экономических показателей по богатому субъекту РФ в результате перераспределения ресурсов в пользу бедных, по каким показателям это допустимо, а по каким нет, насколько допустимо ухудшение по богатому региону. Во всяком случае, явно не оправданным является объединение, результатом которого будет ухудшение социально-экономических показателей в целом по объединенному региону.

В данных рассуждениях рассматриваются только социально-экономические результаты

объединения и не затрагиваются административно-управленческие, оборонно-военные и национальные аспекты, которые в отдельных случаях могут перевесить социально-экономические мотивы.

О применении критериального метода оценки

эффекта объединения

На первом этапе исследования были названы основные критерии оценки эффекта интеграции (объединения) субъектов Федерации. На втором этапе ставится задача перейти от определения перечней критериев к выработке методических рекомендаций по их применению при оценке социально-экономического эффекта интеграции (объединения). При этом должны выполняться следующие требования (критерии).

1. Приоритетность национальных интересов

России

Законодательная регламентация процесса объединения субъектов РФ в настоящее время такова, что инициатива в данном вопросе должна исходить от этих субъектов РФ, а решение об объединении принимается их населением на региональных референдумах. Понятно, что регионы, их руководство и жители имеют свои определенные интересы и ожидают от объединения результатов, отвечающих этим интересам, которые, безусловно, должны учитываться при определении целесообразности объединительного проекта. Вместе с тем нельзя допускать, чтобы в основе объединения лежало стремление каких-либо финансово-про-мышленных групп или административных структур изменить финансовые потоки ради собственных узкокорыстных интересов. Следует соблюдать приоритетность национальных интересов России в целом.

В самом укрупненном виде национальные интересы России в сфере экономики, которые должны быть учтены при оценке эффекта объединения, были сформулированы выше, когда были названы пределы этого эффекта при объединении субъектов Федерации с примерно равным или, наоборот, разным исходным социально-экономическим положением. Как было определено, главным при этом должна быть недопустимость ухудшения в результате объединения социально-экономических показателей в целом по объединенному региону. Важно, по каким показателям следует соблюдать этот приоритет.

Выше был приведен перечень 24 оценочных показателей, на основе которых следует оценивать эффект объединения субъектов РФ. Для того что-

бы отслеживать выполнение данного критерия, можно ограничиться меньшим числом индикаторов, например шестью:

1) объем ВРП на душу населения;

2) уровень безработицы;

3) соотношение среднедушевых денежных доходов населения и величины прожиточного минимума;

4) доля населения с доходами ниже прожиточного минимума;

5) начисленная сумма налогов в бюджеты разных уровней;

6) доля и сумма помощи федерального бюджета в бюджеты других уровней.

Как уже было сказано, при объединении разных по исходному социально-экономическому положению субъектов РФ допускается перераспределение ресурсов из богатого региона в бедные и ухудшение некоторых показателей по богатому региону. На наш взгляд, это допущение не должно касаться показателя объема ВРП на душу населения. Наиболее типичным может быть перераспределение финансовых ресурсов ради достижения определенной социальной справедливости и улучшения уровня жизни населения бедного региона. Ограничителем здесь должна быть максимально допустимая величина уменьшения социальных показателей уровня жизни населения богатого региона.

Анализ социальной реакции населения на изменение в худшую сторону показателей уровня жизни показывает, что заметно негативная реакция, угрожающая социальному миру и общественной стабильности, возникает при единовременном изменении к худшему на 5—7 %. Поэтому логичным было бы при решении вопроса о целесообразности объединения субъектов Федерации ограничить величину допустимого единовременного снижения уровня жизни населения богатого региона пределом в 5% и при условии, что социальные показатели по этому региону будут выше среднероссийских.

2. Приоритетность результатов объединения в реальном секторе и в социальной сфере с позиций национальных интересов России Изменение отдельных социально-экономических индикаторов в результате объединения тех или иных субъектов Федерации может быть (и, как правило, будет) разнонаправленным: одни показатели улучшаются, другие не изменяются, третьи могут ухудшиться. В этом случае надо выбирать, каким показателям отдавать предпочтение. Наиболее типичным может быть расхождение в направленности изменений показателей между ре-

альным сектором экономики, социальной и финансовой сферами. Безусловно, что при разнонаправленное™ изменений этих показателей приоритет должен быть отдан результатам от объединения в реальном секторе и в социальной сфере.

3. Соблюдение национальных интересов коренных национальностей объединяемых регионов Большинство предлагаемых в настоящее время вариантов объединения касается национальных автономий, причем тех, в которых коренной национальностью являются так называемые малые народы. Сохранение и развитие этих народов должно быть непременным условием осуществления объединительных (интеграционных) проектов. Между тем промышленное развитие указанных регионов подчас приводит к вытеснению малых народов с территорий их традиционных занятий (пастбищ, охотничьих и рыбных угодий и т.д.). Поэтому для оценки эффекта объединения, в котором участвуют автономные образования, необходимо дополнительно привлекать следующие данные:

• о территориях, остающихся у коренной национальности для занятия традиционными видами деятельности, и их соответствии потребностям этой национальности. Речь не должна идти об искусственной привязке коренной национальности к этим видам деятельности — в процессе ее развития все больше детей местных жителей будут учиться и находить работу по полученной специальности. Но та часть коренной национальности, которая остается в условиях традиционного стиля жизни, должна иметь полную возможность для своих традиционных занятий;

• об уровне жизни коренной национальности (денежных и натуральных доходах), жилищно-коммунальных условиях, обеспеченности услугами образования и здравоохранения;

• об условиях и мерах по сохранению культуры, языка, обычаев коренной национальности. Ухудшение этих сторон жизни коренной национальности в результате объединительного процесса категорически недопустимо.

4. Учет производственной специализации объединяемых регионов

Каждый регион имеет свои отрасли специализации, определяющие его экономический и производственный облик, профессиональные характеристики трудовых ресурсов, связанные с этим экономические, образовательные, медицинские и другие проблемы. Можно сказать, что отраслевая специализация региона в значительной мере оп-

ределяет стиль жизни его населения. По этому признаку все регионы можно условно разделить на три группы:

• регионы, имеющие ярко выраженную отраслевую специализацию, когда одна отрасль сильно преобладает и практически полностью определяет экономико-производственный облик региона;

• регионы с неярко выраженной отраслевой специализацией, когда имеется не одна, а 2—3 отрасли специализации, определяющие экономико-производственный облик региона;

• с достаточно диверсифицированной отраслевой структурой производства. Однако и в этом случае имеются отрасли, которые можно считать отраслями специализации, хотя они не доминируют в регионе.

Мо1уг быть следующие варианты объединения субъектов Федерации в зависимости от уровня диверсификации и отраслей специализации:

• субъекты РФ с одинаковыми ярко выраженными отраслями специализации и структурой экономики;

• субъекты РФ с ярко выраженными, но разными отраслями специализации;

• субъект РФ с явными отраслями специализации и субъект РФ с достаточно диверсифицированной структурой производства;

• субъекты РФ, имеющие в равной мере достаточно диверсифицированную структуру производства.

Для анализа характера объединяемых субъектов Федерации по признаку уровня специализации или диверсифицированности структуры производства следует использовать некоторую дополнительную информацию. Важно привлечь данные о кооперационных связях между объединяемыми регионами по взаимным поставкам сырья, материалов, полуфабрикатов, оборудования, предметов потребления и т.д.

Критериями эффективности объединения субъектов'Федерации должны быть: 1) достаточная теснота кооперационных связей между объединяемыми субъектами РФ. Во всяком случае теснота кооперационных связей между объединенными субъектами РФ должна быть не ниже, чем теснота кооперационных связей между объединенным регионом и всеми другими регионами России. При таком подходе объединенный регион станет действительно органично единым экономическим пространством;

2) перспективная возможность усиления кооперационных связей между объединяемыми субъектами РФ.

5. Учет фактора деятельности на территории объединяемых регионов тех или иных крупных компаний

Этот критерий представляет собой несколько трансформированный предыдущий критерий. По сути дела речь идет тоже о кооперационных связях, но не между территориями, а между крупными компаниями.

Необходимо проанализировать перечень наиболее значимых компаний, работающих на территории объединяемых субъектов РФ, и кооперационные связи между ними. При этом возможны следующие случаи, когда на территориях объединяемых субъектов РФ работают предприятия:

• одних и тех же крупных компаний с разной степенью кооперационных связей между ними. В этом случае объединение может быть эффективным даже независимо от тесноты кооперационных связей. В новом, объединенном субъекте РФ значительно упрощаются (и, скорее всего, удешевляются) производственные и финансовые взаимосвязи между этими предприятиями;

• совершенно разных компаний, но эти предприятия имеют между собой достаточно тесные кооперационные связи. Это может послужить фактором эффективности объединения;

• разных компаний с крайне слабыми кооперационными связями. Это дает основания поставить под сомнение эффективность объединения (если, конечно, нет других позитивных результатов объединения).

6. Сохранение взаимосвязей и факторов, скрепляющих все субъекты РФ в единое российское экономическое пространство

Выше отмечалось, что позитивным результатом объединения тех или иных субъектов РФ может быть усиление кооперационных связей между ними. Возможны случаи, когда усиление кооперационных связей между объединяемыми субъектами РФ будет происходить за счет ослабления их связей с другими регионами страны. Если это явилось действительно результатом изменения рыночных условий, а не административного давления, то такой ход событий следует рассматривать как естественный процесс, которому в принципе государство препятствовать не может. Однако необходимо предвидеть возможные негативные последствия от этого для России в целом и других регио-

нов и соответственно учитывать данный фактор при решении вопроса об эффективности объединения. Также необходимо исключить всякие попытки давления со стороны администрации нового, объединенного субъекта Федерации.

Это касается и таких моментов, как изменение загрузки транспортных артерий в пользу нового субъекта РФ, пересмотр своего участия в реализации крупных инвестиционных проектов, затрагивающих интересы многих регионов и России в целом.

Таковы основные критерии, на которые надо ориентироваться при оценке эффективности объединения тех или иных субъектов Федерации. Анализ каждого из этих шести критериев с привлечением дополнительной статистической информации в конечном счете должен вывести на тот небольшой перечень оценочных индикаторов, на основе которых и определяется эффективность объединения по каждому критерию. При этом будет делаться ряд выводов типа: на основе следующих оценочных индикаторов, проверенных и подтвержденных анализом всех необходимых дополнительных показателей, объединение таких-то субъектов Федерации по такому-то критерию экономически эффективно (или неэффективно).

Вместе с тем возможны случаи, когда по одним из этих критериев объединение будет оцениваться как эффективное, а по другим — как неэффективное. Представляется, однако, что такие случаи будут крайне редкими, поскольку все предлагаемые критерии предусматривают приоритетность национальных интересов России, и прежде всего в реальном секторе экономики и социальной сфере. Иными словами, каждый критерий отражает какую-то из сторон этих двух критериев.

Так, критерий учета производственной специализации и критерий производственных связей между крупными компаниями определяют объединение как эффективное в том случае, если оно оптимизирует производственные связи, а значит, способствует росту производства, то есть реального сектора, что отвечает национальным интересам России. Критерий сохранения взаимосвязей объединяемых регионов с другими регионами прямо предполагает обеспечение национальных интересов России, в первую очередь в реальном секторе экономики и социальной сфере, через укрепление единства ее экономического пространства.

В отдельных случаях несовпадения выводов о целесообразности объединения, сделанных на основе разных критериев, следует либо исходить из

приоритетов соответствующих факторов, либо предусматривать возможность проведения дополнительной оценки, позволяющей разрешить возникшее противоречие.

В данном разделе следует остановиться еще на двух методологических вопросах:

1. Подчас в качестве цели объединения называют приближение важнейших социально-экономических показателей по каким-либо из объединяемых субъектов Федерации к среднероссийским значениям. Среди предлагаемых в настоящем исследовании критериев оценки эффекта от объединения такого требования нет. Прежде всего оно имеет отношение только к тем субъектам РФ, по которым социально-экономические показатели хуже среднероссийских (применительно к регионам, в которых показатели выше средних по стране, эта задача бессмысленна). Но и здесь важна степень не столько приближения к среднероссийским значениям, сколько улучшения этих показателей. Конечно, проблема преодоления глубоких различий в социально-экономическом развитии отдельных регионов существует, и ее надо последовательно решать. В то же время надо понимать, что определенные, не угрожающие национальным интересам России различия будут всегда. Они обусловлены многими историческими, климатическими, географическими и другими условиями. Позитивным результатом объединения регионов должно стать не формальное приближение к среднероссийским значениям (если же рост средних по стране значений приостановился, то такая задача вообще абсурдна), а реальное улучшение социально-экономических показателей по конкретным регионам.

2. Нередко говорят о самодостаточности региона, обычно имея при этом в виду финансовую самообеспеченность субъекта РФ. Безусловно, задача уменьшения числа так называемых депрессивных, дотируемых из федерального бюджета регионов существует и тоже требует своего решения. Соответствующий показатель имеется в числе оценочных индикаторов, на основе которых делается оценка эффективности объединения. Но позитивным следует считать такой результат, когда самодостаточность достигается на основе экономического роста, прежде всего в реальном секторе, а не просто за счет изменения финансовых потоков. Предлагаемые критерии для оценки эффективности объединения тех или иных субъектов Федерации предусматривают именно реальный экономический рост, который должен привести и к повышению уровня финансовой самообеспеченности регионов.

8.2. Методические подходы к оценке результативности процессов модернизации государственно-территориального устройства РФ

Методика оценки потенциального эффекта от модернизации государственно-территориального устройства РФ

Потенциальный эффект от объединения субъектов РФ определяется методом сценарного моделирования. Он основан на том, что в результате интеграции могут возникнуть дополнительные возможности для развития экономики за счет объединения усилий при реализации различных программ, роста эффективности управления за счет ликвидации избыточных управленческих звеньев. При оценке потенциального эффекта от процесса объединения необходимо учитывать несколько вариантов развития событий и изменения экономической конъюнктуры.

Методика оценки потенциального эффекта от процессов модернизации должна соответствовать тем же методическим принципам, что и оценка результативности процессов модернизации и фактического развития регионов.

Проработка сценарных условий предполагает рассмотрение новых возможностей нового государственно-территориального образования (НГТО) по следующим направлениям:

• Реализация новых инвестиционных проектов, осуществление которых станет возможным после объединения регионов.

• Повышение инвестиционного рейтинга НГТО по сравнению с рейтингами, которые ранее имели объединенные субъекты РФ.

• Новые, более широкие возможности при проведении бюджетной политики НГТО, открывающиеся благодаря процессам объединения: расширение доходной базы бюджета НГТО; реализация целевых программ, финансирование которых осуществляется за счет региональных бюджетов; выполнение расширенных социальных программ; концентрация федеральных субвенций и трансфертов и их эффективное использование.

• Расширение внешнеторговой деятельности за счет улучшения условий для ее осуществления.

• Возрастание эффективности управления народным хозяйством и региональной собственностью в НГТО.

• Модернизация региональной банковской системы.

• Более широкие возможности, открывающиеся на финансовых рынках как с точки зрения проведения активных операций, так и с точки зрения усиления финансового потенциала регионов.

Для оценки потенциала развития НГТО следует использовать аппарат экономико-математического моделирования, систему территориальных межотраслевых моделей, методики аналогового моделирования и экспертных оценок.

В соответствии с общепринятой практикой оценка потенциала НГТО производится по трем вариантам: оптимистическому, реалистическому и пессимистическому. Принципиально важным здесь является идентичность оцениваемых и контролируемых показателей в процессе объединения.

В соответствии с результатами мониторинга могут вноситься коррективы в программу развития НГТО. Соответственно, могут уточняться и ключевые управляющие параметры — объемы инвестиций, политика федерального Центра, перечень целевых комплексных программ и область их финансирования. Таким образом, оценка потенциальных и фактических параметров НГТО является не простым механическим процессом, а сложной динамической задачей.

Методика оценки результативности процессов модернизации государственно-территориального устройства РФ

1. Все расчеты и исследования, выполняемые для оценки результативности интеграционных процессов в рамках модернизации государственно-территориального устройства РФ, должны базироваться на следующих единых методических принципах.

• В новой и старой организационных структурах должен вестись параллельный расчет показателей.

• Сравниваемые показатели должны отвечать принципу аддитивности. Например, показатель для НГТО складывается из показателей районов, входящих в объединенные субъекты РФ.

• Эффективность организационных преобразований государственно-территориального устройства можно оценить только при одновременном использовании натуральных и стоимостных показателей.

• Необходимо проводить регулярный мониторинг и анализ показателей эффективности.

• Анализ структурных изменений в НГТО должен иметь приоритет над показателями, характеризующими динамику его общеэкономического развития.

Особо отметим, что применение описанных выше подходов не требует перестройки существующей системы статистического учета.

2. Основным методом сравнительного анализа экономических показателей НГТО является сопоставление фактических темпов роста показателей нового образования с динамикой, построенной на основе ретроспективных данных за последние три года. Для этого должна специально рассчитываться система ретроспективных данных для НГТО. Такой подход позволяет количественно измерить синергетический эффект, который возникает при объединении субъектов Федерации.

Темпы роста экономических показателей НГТО определяются на основе среднегодовых темпов их роста с целью сглаживания сезонных колебаний, затрудняющих выявление общей динамики и тенденций развития новообразованного региона.

Оценку и анализ эффективности интеграционных процессов следует производить и для территориальных образований внутри НГТО. Она производится по тем же показателям, которые характеризуют развитие объединенных регионов.

По регионам, входящим в состав НГТО, рассчитываются показатели, характеризующие отклонения показателей их экономического развития от среднероссийского уровня и среднего уровня по НГТО (например, коэффициент вариации, среднее квадратическое отклонение и т. п.).

3. Система анализируемых показателей подразделяется на шесть групп, которые рассчитываются как в стоимостном, так и в натуральном измерениях. Эти группы показателей характеризуют как динамику развития НГТО, так и изменение структуры его экономики и социальной сферы под влиянием процессов интеграции. Все шесть групп показателей рассчитываются в сравнении с их реконструированной динамикой по НГТО в ретроспективе в соответствии с едиными методологическими принципами.

1-я группа.

Показатели, характеризующие общее развитие экономики НГТО:

• динамика ВРП НГТО;

• динамика инвестиций в НГТО;

• динамика конечного потребления населения;

• динамика чистого экспорта;

• динамика иностранных инвестиций.

2-я группа.

Отраслевые показатели производства и реализации товаров и услуг:

• по промышленности в целом;

• по основным отраслям народного хозяйства.

3-я группа. Социальная сфера:

• динамика реальных доходов населения;

• доходы надушу населения;

• средняя заработная плата, пенсия;

• занятость и безработица;

• доля сбережений в доходах населения и их структура;

• динамика расходов на товары и услуги.

4-я группа. Бюджетная сфера:

• доля доходов бюджета в ВРП НГТО;

• динамика реальных доходов бюджета НГТО до и после объединения (реконструированная) без учета федеральных трансфертов;

• доля непроцентных расходов НГТО в ВРП до и после объединения;

• динамика дефицита/профицита бюджета и федеральных трансфертов до и после объединения.

5-я группа.

Денежно-кредитная сфера:

• доля кредитов нефинансовому сектору в ВРП, их реальный рост;

• доля депозитов населения, предприятий и организаций в ВРП, их реальный рост;

• число кредитных учреждений и филиалов, открытых на территории НГТО;

• динамика расчетных денежных агрегатов — МО, Ml, М2, М2Х - по НГТО.

6-я группа.

Натуральные показатели:

• производство основных товаров и услуг в натуральном измерении;

• потребление основных товаров и услуг на душу населения;

• динамика удельных показателей, характеризующих уровень социальной защиты и качество жизни населения.

Аналогичная система показателей рассчитывается по каждому из объединенных субъектов Федерации с целью выявления результатов и эффективности объединительного процесса для каждого из них.

В особую группу индикаторов включаются экспертные оценки природно-ресурсного потенциала региона, а также оценки экономических и финансовых активов на основе специальных методик.

Система оценки потенциала и эффективности интеграционных процессов

9. концептуальные основы корректировки межбюджетных отношений и финансовых потоков в процессе интеграции субъектов рф

Решение вопросов корректировки межбюджетных отношений и финансовых потоков при объединении субъектов РФ необходимо осуществлять на основе следующих концептуальных положений:

1) общая стратегия бюджетной политики страны с учетом требований экономической безопасности;

2) общие принципиальные направления бюджетной реформы, указанные в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2004 г.;

3) необходимость сохранения стабильности бюджетной системы страны в процессе совершенствования структуры Федерации, направленного на повышение эффективности социальной политики государства, укрепление целостности его рыночного, денежного, кредитно-банковс-кого, бюджетно-налогового пространства.

Объективная база и стратегические принципы реформирования межбюджетных отношений в процессе интеграции субъектов РФ В настоящее время при рассмотрении и решении вопросов, которые возникают в бюджетно-налоговой сфере в связи с проектами объединения регионов, преобладает организационно-правовой и административно-территориальный подход при недостаточно глубоком учете природы межбюджетных отношений как особой системы финансовых потоков между Центром и регионами — объединяющимися субъектами РФ. Между тем именно понимание реформирования межбюджетных отношений в процессе интеграции субъектов Федерации как изменения не только правовых форм, а именно финансово-бюджетных и налоговых потоков позволяет поставить решение этой проблемы на объективную научную основу.

Обычно межбюджетные отношения определяют как функционирование многоуровневой (в России — трехуровневой) бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает соб-

ственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. В странах с федеративным устройством, к которым относится и Россия, в межбюджетных отношениях усиливается аспект (принцип) автономности и самостоятельности бюджетов различных уровней. При таком понимании межбюджетных отношений основные проблемы их совершенствования видятся в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий.

Более глубокая и правильная трактовка межбюджетных отношений заключается в их понимании как системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов. В этом случае:

во-первых, в систему субъектов межбюджетных отношений вовлекаются получатели фантов (бюджетных пособий) — то есть члены общества (физические лица);

во-вторых, важное значение приобретает проблема финансовых кругооборотов (их направленность, организация, регулирование, устойчивость, воспроизводимость и т.д.);

в-третьих, становится первостепенной проблема потенциалов бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством системы межбюджетных отношений. Органы власти (федеральные, региональные и местные) при правильной трактовке сущности межбюджетных отношений выступают лишь как их операторы, посредники между государством и членами общества (физическими лицами, гражданами) по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства.

Введение уже на начальном этапе решения проблемы корректировки межбюджетных отношений

при объединении субъектов РФ «человеческого фактора» позволяет избавиться от формализма и абстрактности в формировании и регулировании межбюджетных связей, вскрыть реальные проблемы. Например, законодательное закрепление распределения доходов и разграничения расходов между уровнями бюджетной системы, расходных полномочий органов власти и управления, достижения бюджетной самодостаточности регионов, снижения дотационности региональных и местных бюджетов, сокращения числа так называемых регионов-реципиентов, преодоления встречных потоков, — все эти проблемы должны рассматриваться и решаться с учетом российской специфики и российских реалий, а не исходя из абстрактных целей достижения вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления.

Глубокая социальная дифференциация общества и огромный разрыв в уровнях жизни населения различных регионов требуют концентрации бюджетных ресурсов для решения наиболее острых проблем (защиты наименее обеспеченных слоев населения, жесткой адресности) и проведения политики, противоположной обычной государственной благотворительности: бюджетные гранты (пособия) должны стимулировать трудовую активность, стремление к получению новых профессий, повышению квалификации и т.д. Именно эти задачи и цели должны стать стержнем процессов интеграции субъектов РФ.

Вместе с тем фактор существенной дифференциации бюджетных и налоговых потенциалов на субфедеральном уровне ставит сложные проблемы, которые лишь частично могут быть решены объединением регионов. Так, разрыв в уровнях доходов на душу населения (зарплата, предпринимательский доход) превысил 80 раз. Следовательно, необходимо развивать бюджетно-налоговые технологии и активизировать политику поддержки регионов с недостаточно развитым потенциалом (в том числе и депрессивных регионов), а не сводить основную проблему бюджетного федерализма в процессе объединения субъектов РФ к вопросу сбалансирования расходных и доходных полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления (вертикальная сбалансированность), поскольку таким путем нельзя преодолеть существенную бюджетно-налоговую дифференциацию, проблема будет лишь «загоняться внутрь».

В официальных документах дается весьма общая трактовка целей межбюджетных отношений:

1) повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;

2) обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных территорий и страны в целом;

3) упрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение появления центробежных тенденций и конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы, создание предпосылок для становления гражданского общества.

Все эти цели и задачи необходимо решать, но не только посредством инструментов межбюджетных отношений. Во-первых, формулировки целей межбюджетных отношений должны отражать сущность функции и возможности системы бюджетного федерализма. Поэтому, например, вызывает сомнение постановка перед этой системой в качестве главной цели обеспечение устойчивого экономического роста, поскольку это требование относится ко всей экономической политике, и прежде всего кдеятельности в сфере производства, бизнеса.

Во-вторых, необходимо увязывать целеполага-ние в политике межбюджетных отношений с реальными возможностями и конкретным этапом социально-экономического развития страны. Очевидно, что в ближайшие Ю лет в Российской Федерации невозможно обеспечить равный доступ населения к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на территории всей страны. В качестве исходного сценарного варианта формулировки целей и задач межбюджетных отношений на данный период можно было бы предложить:

1) обеспечение посредством политики бюджетного выравнивания решения проблемы подтягивания во всех регионах уровня денежных доходов малообеспеченных групп населения к повышающейся величине регионального прожиточного минимума;

2) сокращение разрыва в уровнях развития производственной и социальной инфраструктуры регионов;

3) создание в структуре межбюджетных отношений подсистемы адресных стимулирующих трудовую и образовательную активность насе-

ления форм предоставления бюджетных фантов (пособий) в увязке с целями социально-экономической политики развития экономических потенциалов регионов. Политика в области межбюджетных отношений при укрупнении субъектов РФ не должна вести к отстранению федерального Центра от финансово-экономических процессов на территориях.

В Российской Федерации существует объективная потребность в наращивании потенциала межбюджетных связей и повышении интенсивности бюджетных потоков между Центром и региона -ми. В условиях большого разнообразия бюджетно-налоговых потенциалов субъектов Федерации безусловной реалией является неравенство финансовых возможностей, которые тот или иной субъект РФ может обратить на реализацию своих функций. Поэтому в принципе неверны предложения свертывать при объединении регионов межбюджетные связи, подталкивать к сокращению встречных финансовых потоков Центра и территорий, отсекать Центр от экономической жизни и регулирования экономических процессов на всей территории страны. Высокая интенсивность бюджетных потоков означает, что между Центром и регионами, населением и экономическими субъектами хозяйствования идет активный «обмен веществ», они совместно обеспечивают функции государства и жизнедеятельность гражданского общества.

Важнейшим аспектом преодоления искаженных представлений о характере финансовых взаимоотношений Центра и регионов, в том числе и после их укрупнения, является отказ от укоренившегося и воспроизводимого в тех или иных формах взгляда на субъекты Федерации как налогоплательщиков. Субъекты РФ не были и не являются налогоплательщиками, рассматривать их в качестве налогоплательщиков — значит вступать в противоречие с международным правом и российским законодательством. Такая трактовка превращает межбюджетные отношения из отношений финансовой помощи федерального (вышестоящего) бюджета региональным (нижестоящим) в отношения диктата федерального Центра, а налоговым платежам, поступающим в федеральный бюджет, придает характер дани территорий Центру. Это провоцирует центробежные тенденции и разрушает всю логику формирования общего рыночного пространствам единой финансовой системы государства. Налогоплательщиками в современной рыночной экономике и современных государствах являются только юридические и физические лица.

Стержнем налоговых отношений между федеральным Центром и регионами (территориями) является распределение налоговой базы между уровнями бюджетной системы, а не взаимоотношения налогоплательщиков и налогополучателей. Вмешательство органов власти нижестоящего уровня в прямые, законодательно установленные бюджет -но-налоговые отношения федерального Центра с физическими и юридическими лицами на всей территории страны недопустимо в какой бы то ни было форме. Любые попытки противодействовать конституционным полномочиям Российской Федерации, реализуемым посредством деятельности федеральных органов власти, должны встречать соответствующее противодействие.

В свете этого представляются достаточно обоснованными высказываемые в печати опасения по поводу того, что в результате активной интеграции количество субъектов в составе Российской Федерации может быть резко сокращено и вновь образованные субъекты РФ будут обладать всеми признаками, в том числе в финансовой и бюджетно-налоговой сфере, бывших союзных республик СССР с неизбежными претензиями на суверенитет, вследствие чего угроза распада Российской Федерации станет вполне реальной.

На современном этапе проблема состоит не в том, чтобы препятствовать процессам интеграции регионов. Напротив, эти процессы (при условии, что они вызываются объективными потребностями развития) необходимо поддерживать. Но при этом надо постоянно иметь в виду, что управлять небольшим количеством крупных субъектов Федерации, обладающих мощным финансово-экономическим и бюджетно-налоговым потенциалом (причем совсем не означающим простую арифметическую сумму потенциалов, которыми обладали образовавшие их субъекты РФ, а резко увеличившимся после объединения), не только не легче, а значительно труднее. Поэтому в условиях Российской Федерации нельзя допускать, чтобы укрупнение регионов привело к развитию тенденции «рес-публиканизации», появлению «суперрегионов», что неизбежно породит бюджетно-налоговый сепаратизм и стремление создать свои независимые от федерального Центра бюджетно-налоговые системы. Таким образом, интеграцию регионов следует офаничить определенными рамками, которые обусловлены приоритетом национальных интересов России (соответствующий критерий рассматривался выше). Во всяком случае на первом этапе предпочтительно рассматривать проекты присое-

динения бедных, дотационных регионов с низким бюджетно-налоговым и финансовым потенциалом к регионам с высоким уровнем социально-экономического развития.

Проблемы формирования финансово-бюджетного механизма объединения субъектов РФ Стратегические подходы к решению проблем реформирования межбюджетных отношений, которые должны быть реализованы в процессе модернизации государственно-территориального устройства России, определены в Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации на 2004 г.*:

• подготовиться к введению нового разграничения доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы;

• четко установить и разграничить ответственность уровней власти в сфере поддержки населения с привлечением к активному участию в разработке нормативно-правовых актов и системы мероприятий по практической реализации пакета социальных программ всех субъектов РФ;

• поставить и решить задачу создания в итоге обновленной системы межбюджетных отношений, обеспечивающих самостоятельность и ответственность как регионов, так и муниципалитетов;

• перейти к эффективной налоговой системе на основе принципа ее высокой конкурентоспособности по сравнению с другими странами и уменьшения избыточности фискальной функции и активизации функций стимулирования роста конкурентоспособности российского бизнеса.

Представляется, что эти принципиально важные положения должны быть дополнены внедрением в налоговую систему и налоговую политику принципа стимулирования не только бизнеса, но и деятельности субъектов РФ и муниципальных образований по наращиванию своего бюджетно-налогового йотенциала, в том числе и через механизм межбюджетных отношений, что особенно важно реализовать в процессе интеграции субъектов Федерации.

В главных своих чертах модель бюджетного федерализма для интегрируемых регионов должна основываться на классических принципах, соот-

" Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // «Российская газета», 27 апреля 2004 г.

ветствовать закономерностям развития общей модели бюджетного федерализма и учитывать специфику российских условий. Общей закономерностью развития бюджетного федерализма является постепенное сокращение степени сосредоточения, концентрации властных полномочий и, соответственно, финансово-бюджетных ресурсов в руках центральных органов власти. (Следует отметить, что данная тенденция характерна не только для федеративных, но и для унитарных государств.) Развитие этой тенденции обусловлено тем, что чрезмерная централизация государственной власти и управления блокирует инициативу органов власти административно-территориальных образований. Именно поэтому в современном мире отчетливо проявляется процесс формирования новой модели реализации государством своих полномочий и осуществления присущих ему функций.

Общие (стандартные) принципы бюджетного федерализма должны, во-первых, быть адаптированы к специфике Российской Федерации и, во-вторых, учитывать возможность интеграции регионов. Последнее предполагает разработку методики оценки совокупного бюджетно-налогового потенциала интегрированного образования, что необходимо для определения потребности в финансовой помощи со стороны федерального Центра, а также ее форм и объемов.

Общие рекомендации по оптимизации механизмов конвергенции и интеграции бюджетно-налого-вых систем двух субъектов РФ при их объединении заключаются в следующем.

Бюджетно-налоговое реформирование, связанное с объединением бюджетно-налоговых систем двух субъектов Федерации, должно носить системно-программируемый характер, то есть:

• и на федеральном, и на региональном уровнях должна быть разработана программа финансо-во-бюджетного объединения двух субъектов РФ, отражающая алгоритм слияния этих двух систем (цели, конкретные задачи, финансовые потоки, федерально-региональное участие и другие аспекты);

• процесс объединения должен быть разделен на несколько этапов:

этап объединения (интеграции) — 1-2 года; этап среднесрочной адаптации — 3-5 лет; эффективное объединенное бюджетно-налоговое развитие, использующее преимущества объединения;

• следует предусмотреть необходимые меры по ограничению возможных (и, скорее всего, не-

избежных) негативных настроений у населения исходных субъектов Федерации: у жителей регионов-доноров — отторжения, восприятия нового населения как «иждивенцев», у жителей регионов-реципиентов — обвинений нового регионального центра в недостаточности учета их интересов. Поэтому чрезвычайно важна активная работа как на уровне регионов (максимально полное информирование населения по вопросам объединения уже в начальный, подготовительный период), так и на уровне федерального Центра (планомерное решение вопросов межбюджетных отношений нового образования, включая сохранение социальных дотаций); • необходимо на основе и федеральной, и экспериментальной нормативной базы разработать модель межбюджетных отношений внутри новых территориально-административных образований, в рамках которой четко определить положение новых «провинций», их статус по сравнению с городами и районами бывших (до объединения) субъектов Федерации. Следует также учесть, что при интеграции регионов, несмотря на повышение общего финансового потенциала (который еще только предстоит реализовать в рамках новых, объединенных образований), существенного изменения доходов физических и юридических лиц сразу не произойдет. Бюджетный эффект может проявиться только через определенное время и будет определяться оперативностью и полнотой реализации финансовых резервов и возможностей, открывающихся в результате интеграции регионов.

Органы государственной власти субъектов РФ из-за отсутствия приемлемых методик построения внутрирегиональных межбюджетных отношений и централизации налоговой базы не имеют возможностей для проведения гибкой и объективной политики во взаимоотношениях с нижестоящими бюджетами. Следствием этого являются конфликты между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации. Без коренного изменения подхода к принципу относительной «автономности» бюджетно-налоговых систем субъектов РФ и их внутреннего бюджетного процесса сохранение вышеуказанной ситуации практически неизбежно и в рамках интегрируемых образований со всеми вытекающими отсюда последствиями. Поэтому задача обеспечения «автономности» бюджетно-налоговых усилий и заинтересованности субъектов РФ при сохране-

нии единства бюджетно-налоговой системы и верховенства федерального бюджетно-налогового законодательства представляется одной из ключевых.

Оценка реальных и альтернативных основ реформирования межбюджетных отношений в процессе интеграции субъектов РФ Актуальность этой темы обусловлена, во-пер-вых, принятием новых законов по системе органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, во-вторых, внесением соответствующих изменений в Бюджетный кодекс, в-третьих, продолжающейся налоговой реформой, которая объективно ведет к сужению налоговой базы регионов. Таким образом, возникла проблема регулирования процесса укрупнения регионов в условиях продолжающейся реформы межбюджетных отношений, реформы органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления. В этой связи необходимо решить ряд новых задач: прежде всего не допустить такой ситуации, когда процесс объединения регионов будет заблокирован другими реформами, и обеспечить взаимосвязь указанных реформ с модернизацией государственно-территориального устройства России, включая перестройку межбюджетных отношений.

Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» является общим для всех субъектов Федерации и будет распространяться и на объединяемые субъекты РФ, и на вновь образованный, укрупненный субъект РФ. Этот закон предусматривает внесение в действующую редакцию Бюджетного кодекса РФ системы поправок по следующим направлениям:

1) уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;

2) уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации;

3) разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;

4) установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ;

5) регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;

6) установление порядка осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного само-

управления) при введении временной финансовой администрации; 7) уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Основными новациями являются:

• введение бюджетных полномочий по установлению и исполнению расходных обязательств, установлению нормативов отчислений от налоговых доходов в бюджеты разных уровней;

• определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов, оснований и порядка временного осуществления бюджетных полномочий органами государственной власти других уровней;

• определение особенностей бюджетных полномочий органов местного самоуправления разных типов.

Вводится новая трактовка собственных доходов бюджетов, под которыми понимаются все виды доходов, за исключением субвенций на реализацию «делегированных» полномочий и «безвозмездные перечисления» (в частности, из состава финансовой помощи бюджетам других уровней исключаются субвенции на выполнение «делегированных» полномочий).

В связи с этим фактически выводится из оборота понятие регулирующих доходов (налогов), коренным образом будет изменено понятие дотационного региона, поскольку финансовая помощь включается в состав собственных доходов. Насколько существенно это изменение типологии дотационного региона, показывает пример Коми-Пермяцкого автономного округа. По итогам исполнения бюджета за 2002 г., в ныне действующей трактовке доходы Коми-Пермяцкого АО составили 1,6 млрд руб., в том числе собственные — 0,3 млрд руб., или 18%. Если же рассматривать финансовую помощь как часть собственных доходов, то положение коренным образом меняется: в 2002 г. финансовая помощь составила 1,3 млрд руб., или более 80% доходов, в то время как в Пермской области финансовая помощь в доходах этого бюджета составляла всего 5,7%*'. Тем самым Коми-Пермяцкий АО из дотационного превращается в самостоятельный и обеспеченный регион.

Реформа межбюджетных отношений предусматривает новое законодательное закрепление за каждым субъектом Федерации и муниципалитетами доходов по твердым единым нормативам отчис-

* По данным Министерства финансов РФ.

лений от федеральных налогов (налога на прибыль, акцизов, налога на добычу полезных ископаемых, налога на доходы физических лиц, водного налога и других). Следует ожидать, что изменение порядка формирования доходов бюджетов субъектов Федерации приведет к изменению соотношения числа регионов-доноров и числа регионов-реципиентов в сторону уменьшения последнего и, соответственно, к уменьшению финансовой необходимости объединения регионов.

Проблема объединения регионов связана и с финансированием расходных обязательств, которые также попали в сферу реформы межбюджетных отношений. Во-первых, будет произведено уменьшение расходных обязательств всех уровней бюджетной системы. Во-вторых, будет осуществлена передача обязательств с одного уровня бюджетной системы на другой. В-третьих, произойдет адекватное изменение финансирования расходных обязательств и, соответственно, обеспечения их доходными ресурсами (при этом, в частности, Коми-Пермяцкий АО при объединении с Пермской областью переходит с более высокого уровня расходных обязательств на более низкий уровень — на систему расходных обязательств муниципального образования). В законе устанавливаются новые требования к финансовому обеспечению полномочий органов власти разных уровней либо их последствиям. Основными из этих требований являются:

■ исчерпывающий (закрытый) перечень из 41 полномочия (вопросов, сфер регулирования) органов власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ (ст. 72 Конституции РФ; п.2. ст. 26.3 Федерального закона от4июля 2003 г. № 95-ФЗ);

■ исчерпывающий (закрытый) перечень вопросов местного значения для муниципальных образований каждого типа (п. 1 ст. 14,15,16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ);

■ разграничение доходов между уровнями бюджетной системы РФ пропорционально объему финансируемых, а не установленных обязательств, что требует для каждого уровня власти проведения существенного сокращения (реструктуризации) расходных обязательств, возникающих в связи с реализацией возложенных или возлагаемых полномочий;

■ недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, или за счет средств консолидированных бюджетов, или

без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств. Следовательно, процесс корректировки межбюджетных отношений при укрупнении субъектов РФ целесообразно осуществлять после реализации следующих Федеральных законов:

1) от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"»;

2) от 6 октября 2003 г. № 113-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

3) от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений». Поскольку интеграция субъектов РФ является многоцелевым реформаторским процессом, то она требует комплексной научно-правовой и бюджетно-финансовой экспертизы как в целом, так и в каждом конкретном случае. Эта экспертиза обязательно должна учитывать фактор динамики федерального законодательства, тех изменений, которые возникают в ходе общероссийских бюджетных и налоговых реформ, — только так можно избежать нежелательных последствий недостаточной обоснованности или поспешности объединения субъектов РФ.

Приложение №1

Расходные обязательства Оценка в условиях 2003 г., млрд руб. Оценка в условиях 2004 г., млрд руб. (проект федерального бюджета на 2004 г.) Оценка в условиях 2005 г., млрд руб.

Финансируемые Установленные Финансируемые Установленные Финансируемые Установленные

1. Увеличение расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации

1 Передача с федерального и местного уровней полномочий по предоставлению и финансовому обеспечению пособий гражданам, имеющим детей 23,4 23,4 23,5 23,5 25,3 25,3

2 Передача с федерального и местного уровней полномочий по установлению и финансовому обеспечению льгот ветеранам труда и труженикам тыла 19,7 574,0 21,1 616,0 22,8 667,0

3 Передача полномочий с местного уровня по финансовому обеспечению социальной защиты населения 11,7 11,7 12,6 12,6 13,6 13,6

4 Передача с федерального уровня полномочий по предоставлению и финансовому обеспечению льгот по проезду в междугородном транспорте для детей, нуждающихся в сана-торно-курортном лечении, а также перевозки несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов и других специализированных учреждений 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

5 Передача с федерального и местного уровней полномочий по предоставлению начального и среднего профессионального образования 18,9 18,9 21,9 21,9 23,6 23,6

6 Передача с федерального и местного уровней полномочий по финансовому обеспечению основных функций по противопожарной безопасности (за исключением ликвидации особо сложных пожаров и мер по первичной пожарной безопасности) 5,6 8,0 6,2 8,7 6,7 9,4

Оценка изменения расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации в результате принятия Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон

«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» (по основным перемещениям расходных обязательств)

Продолжение приложения №1

Расходные обязательства Оценка в условиях 2003 г., млрд руб. Оценка в условиях 2004 г., млрд руб. (проект федерального бюджета на 2004 г.) Оценка в условиях 2005 г., млрд руб.

Финансируемые Установленные Финансируемые Установленные Финансируемые Установленные

7 Передача с федерального и местного уровней полномочий по финансовой поддержке сельскохозяйственного производства 6,7 6,7 6,9 6,9 7,1 7,1

8 Предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление учебного процесса (включая выплату заработной платы) в общеобразовательных школах 162,9 162,9 187,1 187,1 202,1 202,1

9 Передача с местного уровня полномочий по финансовому обеспечению школ-интернатов, домов ребенка, детских домов 1,5 1,5 1,7 1,7 1,8 1,8

10 Предоставление субвенций местным бюджетам на выплату адресных жилищных субсидий населению в соответствии со стандартами и нормативами оплаты жилищно-коммунальных услуг, устанавливаемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации 44,5 44,5 48,7 48,7 52,6 52,6

11 Передача с местного уровня полномочий по финансовому обеспечению платежей за неработающее население в систему обязательного медицинского страхования 26,1 26,1 29,1 29,1 31,4 31,4

12 Передача с федерального уровня полномочий по социальной защите граждан, пострадавших от политических репрессий 1,3 2,5 1,6 2,5 1,7 2,7

Всего 322,4 880,3 360,5 958,8 388,8 1036,7

2. Сокращение расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Феде рации

1 Передача на федеральный уровень полномочий по финансовому обеспечению Федерального закона «0 ветеранах» (за исключением ветеранов труда и тружеников тыла) 2,1 * 2,3 * 2,5

2 Передача на федеральный уровень полномочий по финансовому обеспечению Федерального закона «0 социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (в части, финансируемой в настоящее время из региональных бюджетов) 1,5 * 1,6 * 1,7 *

3 Передача на федеральный уровень полномочий по финансовому обеспечению льгот по проезду на транспорте и иных льгот, установленных федеральными законами для военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и иных государственных (федеральных) служащих 0,2 34,9 0,2 38,8 0,3 42,0

4 Передача полномочий по финансовому обеспечению органов внутренних дел (в части, финансируемой в настоящее время из региональных бюджетов), в том числе: - на федеральный уровень - на местный уровень 40.6 32.7 7,9 40.6 32.7 7,9 50,0 37,2 12,8 50,0 37,2 12,8 53.7 39,9 13.8 53.7 39,9 13.8

5 Передача на федеральный уровень финансового обеспечения воинского учета и призыва (в части, финансируемой в настоящее время из региональных бюджетов) 2,8 2,8 3,1 3,1 3,3 3,3

* Учитывается один раз в связи с пересмотром базового принципа разграничения расходных полномочий (не по видам льгот, а по категориям льготников).

Окончание приложения №1

Расходные обязательства Оценка в условиях 2003 г., млрд руб. Оценка в условиях 2004 г., млрд руб. (проект федерального бюджета на 2004 г.) Оценка в условиях 2005 г., млрд руб.

Финансируемые Установленные Финансируемые Установленные Финансируемые Установленные

б Передача на федеральный уровень финансирования федеральных органов исполнительной власти (в части, финансируемой из региональных бюджетов) 3,5 3,5 3,9 3,9 4,2 4,2

7 Передача на федеральный уровень полномочий по финансированию санитарно-эпидемиологического надзора 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

8 Передача на местный уровень полномочий по содержанию дошкольных учреждений 1,2 1,2 1,3 1,3 1,4 1,4

9 Передача на федеральный уровень полномочий по переподготовке и повышению квалификации кадров 1,8 1,8 2,0 2,0 2,2 2,2

10 Передача на федеральный уровень полномочий по финансовому обеспечению мероприятий по гражданской обороне и мобилизационной подготовке 1,0 3,9 1,1 4,0 1,1 4,3

И Передача на федеральный уровень полномочий по финансированию Федерального закона «0 недрах», безопасности гидротехнических сооружений, лесовосстановления 6,8 6,8 7,1 7,1 7,7 7,7

12 Передача управленческих функций на местный уровень. 5,0 5,0 5,5 5,5 5,9 5,9

Всего 66,7 100,7 78,3 115,9 84,2 124,9

3. Баланс + 255,7 + 779,6 + 282,2 + 842,9 + 304,6 + 911,8

Реклама в журналах Издательского дома «Финансы и Кредит»

Мы гарантируем для Вас: s Оперативное размещение s Гл б кую систему скидок s Индивидуальный подход s Особые условия для рекламных агентств.

Ваши выгоды очевидны, потому что у нас: ✓ Самые низкие цены

s Широкая профессиональная аудитория по всей территории России и СНГ s Оперативная публикация рекламы осуществляется в необходимые Вам сроки s Высокая эффективность рекламы проверена временем.

Реклама в наших журналах — прямой путь к конечному потребителю.

Тел./факс: 8(095)237-86-57

8(095)237-86-59 http: www.financepress.ru

8(095)959-69-79 E-mail: [email protected]

10. модернизация государственно-территориального устройства рф и вопросы оптимизации' финансовых и денежно-кредитных потоков

Необходимость модернизации государственно-территориального устройства РФ путем объединения, укрупнения субъектов Федерации в основном обусловлена назревшими социально-экономическими и административно-институциональными (правовыми) противоречиями в развитии страны. Одно из них — противоречие между формированием финансово-кредитных потенциалов на федеральном и региональном уровнях. Его разрешение в концептуальном плане связано с выработкой региональной финансовой стратегии и общенациональной региональной политики.

В пользу идеи укрупнения (объединения) регионов с позиций оптимизации финансовых и денежно-кредитных потоков (повышения финансового потенциала регионов) можно выдвинуть следующие доводы.

1. Современное государственно-территориальное устройство РФ сформировалось в основном в условиях плановой экономики. Трансформационные изменения российской экономики 1990-х гг. породили серьезные сдвиги не только в производственно-отраслевой структуре регионов, но и, что особенно ощутимо, в организации и движении финансовых и денежно-кредитных потоков (в ряде субъектов Федерации в прямо противоположном направлении). Сдерживание эволюционных изменений территориальной структуры РФ содержит определенные моменты, блокирующие социально-экономическое развитие регионов и страны в целом. Очевидно, что на сегодня многие «сильные» регионы являются таковыми благодаря существующей налоговой системе и режиму межбюджетных отношений.

' Оптимизация финансовых и денежно-кредитных потоков

находит отражение в повышении уровня сопряженности финансовых интересов Федерации и регионов. Эффективность федеративного устройства — формирования границ субъектов РФ - рассматривается с позиции обеспечении сопряженности социально-экономических интересов граждан субъекта РФ с общенациональными интересами — целостности правового и экономического пространства, единства национальной валюты, финансовой и денежно-кредитной систем.

Кроме того, сложившаяся система финансового управления в регионах ограничена их территориальными границами и, главное, не имеет единой законодательно-правовой регламентации и механизмов эффективного воздействия на социально-экономическое развитие субъектов РФ. Наряду с директивно-нормативным воздействием центральных органов финансовой и денежной властей существенное влияние на финансовую систему управления в регионах оказывают: а) монополия крупнейших финансовых корпораций в ряде регионов; б) монополия крупных банков (имеющих в основном вертикальную структуру обеспечения финансовых и денежно-кредитных потоков).

2. Формирование финансового потенциала социально-экономического развития субъекта Федерации связано со следующими факторами:

• созданием целостной региональной структуры в единстве ее экономического и административно-территориального аспектов;

• доминированием экономической целесообразности объединения территорий, обеспечением перспективы гармоничного регионального развития в социальной, экономической (финансовой), демографической и других сферах;

• образованием рыночных институтов и конкурентной национальной, наднациональной и региональной среды.

3. Передачу управления процессом перераспределения бюджетных средств в компетенцию федерального казначейства нельзя считать оптимальной мерой с точки зрения повышения финансового потенциала регионов в обеспечении условий для их социально-экономического развития. Следует учитывать, что на сегодня банковский сектор в основе своей остается не готовым к переводу исполнения бюджета по «вертикали», устойчивость российских банков и уровень их прозрачности, доверия к ним со стороны потенциальных кредиторов и заемщиков остаются низкими. Образование казначейства заложило основу создания информаци-

онной системы, необходимой для управления и исполнения бюджетов всех уровней, и решения других задач. Однако кредитные организации участвуют в процессе исполнения бюджета на разных его стадиях, особенно это касается региональных кредитных организаций. Кроме того, обеспечивая прохождение и фиксацию средств в казначействе, их соответствие принципам единства кассы, осуществление расходов в пределах фактических остатков на едином счете и подведомственность участников бюджетного процесса, принятая система регистрации контрактов между органами казначейства и бюджетными организациями — получателями кредитов является лишь административной мерой и не подкрепляется действующим законодательством. Это затрудняет обеспечение выполнения обязательств с использованием юридических норм; остается неопределенным и круг организаций, составляющих предмет бюджетного контроля.

4. Современное государственно-территориальное устройство РФ фиксирует существенную неоднородность регионов с позиций обеспечения современного уровня управления финансами, развития банковско-кредитной и финансовой инфраструктуры.

Оптимизация перераспределения бюджетных средств по вертикали во много связана с введением современных средств обработки, хранения и передачи информации, обеспечением на этой основе режима единого дня перечисления и доставки бюджетных средств до получателя. Известно, что создание электронной расчетной системы позволяет значительно ускорить оборачиваемость денежных средств, дает возможность проводить ежедневную выверку расчетов между участниками бюджетного процесса. При этом важным требованием является четкая взаимообусловленность электронной системы расчетов федерального казначейства с электронными системами Центрального банка РФ и Министерства по налогам и сборам. Следует также учитывать, что казначейский механизм при современном развитии банковского сектора органично сочетает в себе право каждого уровня власти на принятие решений в финансовой сфере и их исполнение в соответствии с действующим законодательством. В свете этого объединение регионов позволит повысить уровень финансового управления и финансовый потенциал региона.

5. В существующей сложной и неоднородной системе государственно-территориального устрой-

ства РФ углубляются противоречия и конфликтные тенденции в перераспределении бюджетных средств по вертикали. Обостряются проблемы жизнеобеспечения населения регионов в рамках государственных социальных стандартов, поскольку затруднено проведение государственной социально-экономической, бюджетной и денежно-кредит-ной политики в части создания необходимых условий для выравнивания уровней развития субъектов Федерации и, тем более, муниципальных образований. Это в значительной степени связано с тем, что действующая система предоставления бюджетных средств другому уровню бюджетной вертикали (дотации — на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов; субвенции — на безвозмездной основе на осуществление определенных целевых расходов; субсидии - на условиях долевого финансирования целевых расходов и т.д.) фактически не имеет реальной основы для эффективной реализации. Отражением данного факта являются существенные отклонения от правовых норм финансового управления в регионах:

• не сформирована адекватная произошедшим переменам законодательная база в части защиты интересов граждан, касающихся своевременного и полного обеспечения потребностей в рамках «минимальных государственных социальных стандартов»;

• в регионах остается на прежнем уровне инфраструктура реализации «гарантированного государством» минимума жизнеобеспечения;

• положение Бюджетного кодекса относительно «предоставления бюджетных средств другому уровню» не определяет в законодательно-правовых регламентациях обязательства каждого уровня бюджетной иерархии в обеспечении «минимальных государственных социальных стандартов», что, безусловно, не только снижает ответственность каждого уровня бюджетной системы, но и ведет к обострению социальных конфликтов и снижению доверия к государству;

• расширение муниципального заимствования или предоставление бюджетных средств другому региону на возвратной основе с уплатой процентов на сумму займов не имеет четкой правовой основы. Такой вид покрытия бюджетного дефицита регионов имеет неоднозначную эффективность для разных регионов страны - имеющих реальную перспективу развития и конкретные объекты обеспечения ро-

ста и тех, которые в ближайшей перспективе остаются депрессивными. Известно, что коммерческие заимствования часто недостаточно прозрачны и способствуют неконтролируемому росту задолженности по процентным и непроцентным обязательствам, создавая дополнительное напряжение для регионального бюджета. Поэтому данный источник менее предпочтителен для покрытия бюджетного дефицита региона, чем формализованная помощь из вышестоящего бюджета. Между тем многие проблемы такого характера могли бы решаться в рамках укрупнения регионов по принципу сопряженности социально-экономических интересов.

6. В осуществлении финансовой поддержки регионов выделяются в основном четыре направления:

1) в ходе межбюджетных расчетов через Федеральный фонд финансовой поддержки, дотации, субвенции и др.;

2) через финансирование базовых отраслей российской экономики и промышленности по линии различных министерств и ведомств;

3) в ходе исполнения федеральных целевых программ;

4) через предоставление бюджетных ссуд и кредитов.

При этом каждое из направлений имеет свои изъяны с точки зрения эффективности (оптимизации) процесса перераспределения бюджетных средств по вертикали и вместе с этим общую негативную состаЗляющую, а именно: отсутствие четкого механизма в виде законодательно установленного института финансовой поддержки регионов и межбюджетных отношений в целом. Очевидные недостатки действующей схемы заключаются в том, что:

а) объем и порядок финансирования федеральных программ во многом зависит от субъективных факторов;

б) объем финансовых средств, направляемых непосредственно хозяйствующим субъектам, определяется по методикам различных министерств и ведомств;

в) размер бюджетных ссуд определяется в основном на основе экспертных оценок и носит явно субъективный характер и, главное, рассматривается в отрыве от реального социально-экономического положения региона и его финансовых возможностей не только в текущем периоде, но и в перспективе.

В этой связи необходимо прежде всего развитие законодательной базы и введение более прозрачных, равных и обоснованных нормативов и регламентаций в части определения границ и объектов для межбюджетных взаимоотношений. Тем самым будет создана альтернатива распределению ограниченных ресурсов между экономическими субъектами посредством бюджетного механизма.

Сложившаяся территориальная структура РФ порождает ряд проблем в банковской сфере.

1. Первая из этих проблем связана с организационной и функциональной системой Банка России, которая по состоянию на 01.07.2004 включает помимо центрального аппарата 78 территориальных учреждений (19 национальных банков и 59 главных управлений), 6 полевых учреждений в Чеченской Республике, 979 расчетно-кассовых центров и другие структуры. Процесс интеграции регионов не может не затронуть системы Банка России по всему комплексу банковских операций, регулятивных воздействий и, главное, обеспечению стабильности банковских услуг в сфере платежей и расчетов, сбережений и кредитования предприятий и организаций регионов.

Координация деятельности территориальных учреждений Банка России осуществляется в рамках предоставления банкам кредитов, обеспеченных залогом и поручительством. Механизм рефинансирования распространяется Банком России в избирательном порядке, в основном в зависимости от настоятельности спроса и возможностей надзора за использованием. Так, в IV квартале 2002 г. указанный механизм рефинансирования был распространен на банки Московского региона, Красноярского края, Владимирской и ряда других областей, Республик Алтай, Башкортостан и Хакасия. Территориальные учреждения ЦБ осуществляют надзор и контроль за банками, функционирующими на соответствующей территории. Изменения, связанные с региональной интеграцией, затрагивают интересы Банка России в обеспечении стабильности денежных расчетов и платежей, а также в области контроля и надзора за деятельностью банков на данной территории. Например, объединения удаленных от центра регионов (Сибирь, Дальний Восток) могут усложнить осуществление денежных операций и деятельность по надзору и контролю за финансовыми и денежными потоками.

Координация деятельности территориальных учреждений ЦБ в сложившейся организационной структуре неоднозначна относительно главных управлений (59) и национальных банков (19).

Процесс объединения регионов и создания на этой основе крупных самодостаточных субъектов Федерации неизбежно породит серьезную проблему, связанную с появлением интересов в части расширения полномочий территориального управления или национального банка, включая полномочия в области рефинансирования коммерческих банков, эмиссии денег, формирования собственно резервной базы и создания собственно нормативных документов (контроля и надзора).

2. Вторая проблема связана с нарастанием процесса концентрации банков, активов, капитала и банковских услуг в г. Москве относительно других субъектов Федерации. Уровень концентрации достигает 50-60% и более, что наносит ущерб экономическим интересам регионов в их современных границах, явно расходясь с линией на повышение кредитного потенциала регионов. Более 80% кредитных учреждений, включая филиалы, сосредоточено в столице (табл. 10.1).

Концентрация банков и банковского капитала в г. Москве (при индифферентной по отношению к региональным интересам политике Банка России) побуждает администрации регионов, предприятия, а также население к негативным формам адаптации — высокий уровень «самостийности» в сфере денежно-расчетных отношений регионов становится способом их выживания. И если у государственной финансовой и денежной власти не появится финансовая и денежно-кредитная стратегия развития регионов, то никакое объединение субъектов РФ, пусть даже социально и экономически целесообразное, эту тенденцию не преодолеет.

3. Третья проблема связана с резким снижением кредитного потенциала регионов относительно их реальных возможностей — уровня промышленного развития и финансовых ресурсов.

На фоне нерегулируемой концентрации кредитных ресурсов по регионам возникают деформации в движении финансово-денежных потоков:

во-первых, образование излишних «кредитных ресурсов» (денег на счетах крупных банков, сосредоточенных в г. Москве, имеющих дочерние банки в других странах и офшорных зонах);

во-вторых, переизбыток российского капитала — капитала промышленных предприятий в столичных банках при нарастающем дефиците кредитных ресурсов в субъектах Федерации, включая промышленно развитые регионы. На примере Уральского федерального округа это противоречие проявляется в несоответствии между высокоразвитой промышленностью и дефицитом банковских услуг.

Высокая концентрация денежных ресурсов и капитала в Москве усиливает дестабилизацию финансового состояния и платежно-расчетных отношений по другим регионам. Если в столице в 2003 г. просроченная кредиторская задолженность составляла 16%, а дебиторская — 13,5%, то в федеральных округах (исключая Центральный) эти показатели составили соответственно порядка 40 и 55-58%, а в отдельных субъектах РФ разница была еще больше.

Социально-экономическое развитие и кредитно-денежный потенциал регионов взаимообусловлены. Низкая обеспеченность банковскими услу-

Таблица 10.1

Распределение действующих кредитных организаций и филиалов по федеральным округам

Российской Федерации

(на 01.01.2003)

Всего кредитных организаций Количество филиалов, головная организация которых находится в данном регионе Количество филиалов других банков в регионе

Центральный федеральный округ 738 в т.ч. в Москве 645 271 в т.ч. в Москве 65 466 в т.ч. в Москве 81

Северо-Западный федеральный округ 88 74 308

Южный федеральный округ 142 177 303

Приволжский федеральный округ 156 191 491

Уральский федеральный округ 77 204 215

Сибирский федеральный округ 82 58 359

Дальневосточный федеральный округ 46 66 143

Источник: Региональное приложение к «Бюллетеню банковской статистики» № 4 (12), 2003.

Таблица 10.2

Некоторые показатели деятельности региональных кредитных организаций (без учета кредитных организаций Москвы и Московской области) в соотношении с показателями действующих кредитных организаций

(удельный вес, %)

01.01.99 01.01.00 01.01.01 01.01.02 01.01.03

Активы 12,6 15,4 17,2 16,7 15,6

Депозиты физических лиц 8,2 7,9 8,6 10,6 11,4

Остатки на расчетных, текущих и прочих счетах клиентов 15,7 21,3 22,3 21,9 19,0

Вложения в долговые обязательства Российской Федерации 4,0 4,5 6,9 4,9 5,3

Кредиты реальному сектору экономики 13,6 13,7 14,3 14,8 15,0

Кредиты банкам 2,8 5,3 И,9 13,5 11,2

гами является тормозом для развития экономики и социальной сферы регионов. Между тем, например, в Сибирском и Уральском федеральных округах соотношение активов и объема выданных в округе кредитов с валовым региональным продуктом было соответственно на 12 и 28% ниже аналогичных показателей в среднем по России.

Нельзя не отметить, что исторически сложившаяся неоднородность социально-экономического пространства России особенно усилилась в период развертывания рыночных реформ — в начале 1990-х гг., когда регулирующая роль государства ослабла, а сектор банковских услуг подвергся коммерциализации.

4. Четвертая проблема состоит в необходимо-

сти предотвращения массированного агрессивного поглощения крупными банками региональных банков (банков, зарегистрированных вне Москвы и Московской области), демонстрирующих устойчивую динамику развития. Активы региональных банков росли более быстрыми темпами, чем активы банковского сектора в целом, а их деятельность в предыдущие несколько лет была прибыльной, что позволило им несколько укрепить свои позиции на рынке банковских услуг. Однако данная тенденция пока не привела к существенным изменениям структуры банковского сектора (табл. 10.2).

Данные, иллюстрирующие неравномерность участия банков в бюджетном процессе, приведены в табл. 10.3.

Таблица 10.3

Бюджетные средства на счетах кредитных организаций (млрд руб.)

01.07.2001 01.07.2002 01.07.2003

Средства федерального бюджета Средства субъектов Российской Федерации и местных бюджетов Прочие бюджетные средства Средства внебюджетных фондов Средства федерального бюджета Средства субъектов Российской Федерации и местных бюджетов Прочие бюджетные средства Средства внебюджетных фондов Средства федерального бюджета Средства субъектов Российской Федерации и местных бюджетов Прочие бюджетные средства Средства внебюджетных фондов

Российская Федерация 11 941,7 50 699,5 3 962,6 1 1 988,1 11 405,6 56 742,7 7 131,9 24 401,1 6971,7 61 093,8 5 702,1 22 441,4

Центральный федеральный округ 11 609,9 30 014,3 3 685,8 4 924,3 11 062,1 38 061,5 6 758,8 17 139,7 6 733,6 37211,5 5 336,2 14 570,2

Северо-Западный федеральный округ 14,3 1 123,3 36,1 3 950,5 0,313 3 436,7 88,5 4 291,5 0,313 3 238,9 187,4 4 984,6

Южный федеральный округ 63,8 351,4 2,2 183,1 34,5 447,6 2,3 101,1 27,6 743,9 2,7 120,8

Приволжский федеральный округ 99,3 6 964,2 105,8 1 690,3 204,8 7 818,6 146,3 956,0 132,7 10 934,7 89,3 687,7

Уральский федеральный округ 158,3 10 140,9 13,5 695,6 100,4 5 416,8 19,9 1 390,6 75,3 7 247,6 29,4 1 449,8

Сибирский федеральный округ 4,8 1 463,6 55,1 383,5 1,8 848,4 24,7 482,6 0,739 I 217,6 14,6 597,7

Дальневосточный федеральный округ 4,1 641,8 64,2 160,9 1,6 713,1 91,4 39,5 1,5 499,6 42,5 30,4

Источник: Региональное приложение к «Бюллетеню банковской статистики» на сайте в сети Интернет: http://www.cbr.ru/

Концептуальные основы корректировки

финансово-кредитных потоков при укрупнении

субъектов РФ

Реорганизация финансово-кредитных потоков по регионам является базовым и необходимым фоном процесса модернизации государственно-территориального устройства. В свою очередь целесообразное укрупнение регионов является, в принципе, инструментом повышения их финансового потенциала, снятия излишних административных ограничений в формировании внутренней рыночной среды. При этом эффективность политики укрупнения регионов в значительной степени зависит от выполнения финансовых обязательств федерального бюджета перед конечным получателем бюджетных средств.

Проблемы интеграции регионов (независимо от схем этого процесса) должны решаться в сочетании с выработкой финансовой стратегии в рамках общей концепции социально-экономического развития. Тем самым будет создана основа для преодоления существующих деформаций в системе гиперцентрализации финансового перераспределения (наличие многочисленных дотационных регионов при незначительном числе регионов-доноров). В этой связи необходимо:

1. Во изменение действующего режима бюджетных регламентаций, связанных с корректировкой бюджетных ассигнований по сравнению с доведенными объемами в уведомлении для каждого получателя средств федерального бюджета, необходимо установление системы (института) гарантий выполнения государственных обязательств по исполнению закона о федеральном бюджете. Это означает четкое исполнение бюджетного финансирования по уровням бюджетной вертикали вместо ориентации на снижение источников доходной части бюджета. Это касается и источников заимствования как внешнего, так и внутреннего, а также не в последнюю очередь — рефинансирования региональных банков Банком России.

2. Создание системы государственных гарантий выполнения долговых финансовых обязательств государства в рамках принятого закона о федеральном и региональных бюджетах, то есть обеспечения прав конечных получателей бюджетных средств, имея в виду, что конечный получатель бюджетных средств или бюджетная организация не обязаны по закону отвечать за неисполнение доходной части федерального бюджета.

3. Принятие решения о выводе федерального казначейства из системы Министерства финансов

РФ и его трансформации в самостоятельный государственный финансовый орган, наделенный необходимыми полномочиями относительно соблюдения финансовой дисциплины по всем структурам административно-территориального устройства РФ.

4. Проведение оценки корпоративных интересов и условий развития бизнеса, связанных с изменениями в бюджетно-налоговой, денежно-кредитной и других сферах экономики при укрупнении субъектов Федерации.

В плане обеспечения эффективности модернизации государственно-территориального устройства РФ с использованием финансовых методов управления имеется ряд моментов, требующих особого рассмотрения.

Первое. Отсутствие четких критериев и системы контроля по определению расходов федерального бюджета за счет неоднократного финансирования одних и тех же потребностей субъектов Федерации;

• отсутствие стимулов и условий для устойчиво дотационных регионов к изменению сложившейся экономической ситуации, развитию собственной доходной базы и сокращению расходов не социальной направленности;

• неэффективность контроля федеральных органов (включая периодические проверки Счетной палаты) за использованием выделяемой финансовой поддержки по всем ее формам и инструментарию;

• практическое отсутствие возможности оценивать и контролировать совокупные расходы федерального бюджета и внебюджетных фондов, направленные на поддержку депрессивных регионов, а также уровень их достаточности;

• нет законодательно-правовых регламентаций в части обеспечения координации различных форм финансовой поддержки и четкого разделения бюджетного выравнивания — текущего (через трансферты Фонда финансовой поддержки регионов) и капитального (через государственные целевые программы). Это создает неопределенность в системе перераспределения бюджетных средств по бюджетной вертикали и снижает способность финансовых властей всех уровней к эффективному использованию бюджетного механизма перераспределения финансовых ресурсов.

Второе. Повышение эффективности перераспределения бюджетных средств и совершенствова-

ние системы финансовой поддержки субъектов РФ (обеспечения социальных гарантий по полному и своевременному выполнению долговых обязательств государства в рамках принятого Закона о бюджете на данный период времени) требует корректировки действующего порядка в сфере исполнения бюджетов всех уровней. В частности, необходимо следующее:

а) в целях повышения эффективности, ответственности и независимости в управлении государственными бюджетными средствами и обеспечения должного контроля федеральное казначейство целесообразно сделать самостоятельным государственным финансовым органом, подотчетным федеральным органам законодательной власти;

б) в перспективе по мере укрепления кредитной системы России выделить из числа российских банков кредитные организации, способные обеспечить в современном режиме («одного дня») платежи бюджетных средств бюджетным организациям и конечным получателям бюджетных средств по всему экономическому пространству страны;

в) расширить полномочия Счетной палаты, направив ее деятельность не только на выполнение функций независимого внешнего аудита на завершающей стадии исполнения бюджета (что нередко предлагается), но в основном на создание необходимых условий для эффективного исполнения всеми участниками бюджет-

ного процесса закона о федеральном бюджете и бюджетов всех уровней бюджетной вертикали;

г) определить законодательную и нормативно-правовую базу в рамках разработки целевой государственной программы формирования самостоятельного в финансовом отношении третьего бюджетного уровня — органов местного самоуправления — в сочетании с принятием системы государственных гарантий и обязательств (вменяемых по каждому уровню бюджетной вертикали) по обеспечению прав граждан России согласно Конституции РФ;

д) признать необходимым соблюдение принципа согласованности всех видов финансовой поддержки регионов, а также расширение горизонта бюджетного планирования до 3-5 лет, чтобы гарантировать финансирование принятых проектов в последующие годы при условии достижения промежуточных результатов, а также обеспечить в среднесрочном плане условия и стимулы к развитию собственной финансовой базы регионов за счет увеличения роли источников доходов с выраженной региональной базой (например, путем закрепления на 3 года нормативных условий распределения финансовой поддержки федерального уровня). При этом идея о выделении средств из федерального бюджета пропорционально расходам, осуществляемым на выполнение программ из других источников (вне зависимости от особенностей региона), выглядит сомнительной.

11. концептуальные подходы к прогнозированию

динамики численности населения, трудовых ресурсов и миграционных процессов в условиях модернизации государственно-территориального устройства рф

Рассмотрение проблем укрупнения регионов требует всестороннего анализа таких вопросов, как:

• изменение численности населения;

• изменение численности трудовых ресурсов и в целом рынка труда;

• миграционные процессы, включая как внешнюю, так и внутреннюю миграцию трудовых ресурсов.

Ниже приводятся некоторые результаты исследования этих вопросов применительно к 12 субъектам Федерации, в отношении которых выдвинуты и находятся в различных стадиях проработки (и реализации) предложения об объединении. Это: Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ;

Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский АО;

Красноярский край и Таймырский и Эвенкийский АО;

Архангельская область и Ненецкий АО; - ' Тюменская область и Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО.

На территории этих 12 субъектов РФ проживает около 13 млн человек, или 8,9% всего населения России. Их территории расположены в разных частях страны, различных природно-климатичес-ких зонах, в том числе на Крайнем Севере, и представляют сложную и неоднородную совокупность как промышленно развитых, так и малонаселенных сельских районов. Если промышленные районы насыщены современной инфраструктурой, кадровым потенциалом, обладают основательной научной и вузовской базой, то для сельскохозяйственных районов характерна слабо развитая инфраструктура, прежде всего система транспортных коммуникаций.

Специфика большинства рассматриваемых территорий заключается не столько в отдаленности от центра России, сколько в наличии богатейших запасов газа, нефти, ряда других полезных ископаемых. Их добыча в тяжелых климатических

условиях, как и осуществление всей деятельности по обеспечению социально-экономического развития регионов, сопряжена с особым характером организации труда и быта, что нашло свое отражение и в культурно-исторических традициях народов, населяющих эти территории.

Исходя из целевой направленности данного исследования, в концептуальном плане рассматривались следующие вопросы, касающиеся потенциальных укрупненных регионов.

Изменение среднегодовой численности населения с учетом среднесрочной перспективы (поэтапно: 2006-2010гг., 2010-2015гг.) За базовую основу для расчетов взяты итоги Всероссийской переписи населения 2002 г. Прогноз динамики численности населения в укрупненных регионах представлен в табл. 11.1.

Анализ приведенных данных по отдельно взятым укрупненным регионам свидетельствует о том, что:

• в Пермском крае (Пермская область и Коми-Пермяцкий АО) среднегодовая численность населения может измениться незначительно;

• незначительные изменения среднегодовой численности населения могут происходить в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском АО;

• среднегодовая численность населения Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского АО на конец рассматриваемого периода (2015 г.) может сократиться почти на 200 тыс. чел., при сокращении численности населения в автономных округах, в частности в Эвенкийском АО на одну треть (с 18 до 12 тыс.);

• среднегодовая численность населения Архангельской области и Ненецкого АО к концу анализируемого периода (к 2015 г.) может уменьшиться примерно на 100 тыс. чел., или на 7,5%. При этом наибольшее уменьшение будет в период 2010-2015 гг. Численность населения Не-

Таблица 11.1

Прогнозные оценки среднегодовой численности населения на интегрируемых территориях России

(тыс. чел.)

Субъекты РФ 2002 г. 2006 г. 2010 г 2015 г.

Пермская область 2684,0 2722,0 2685,0 2636,5

Коми-Пермяцкий АО 136,0 143,0 140,5 136,5

Объединенный регион 2820,0 2865,0 2825,5 2773,0

Иркутская область 2477,0 2499,5 2442,5 2361,0

Усть-Ордынский Бурятский АО 135,0 146,0 149,0 152,5

Объединенный регион 2582,0 2645,5 2591,5 2513,5

Красноярский край 2908,0 2860,5 2801,0 2713,5

Таймырский АО 40,0 42,0 37,0 37,0

Эвенкийский АО 18,0 17,5 13,5 12,0

Объединенный регион 2966,0 2920,0 2851,5 2762,5

Архангельская область 1294,0 1321,0 1271,5 1200,0

Ненецкий АО 42,0 40,0 43,0 42,0

Объединенный регион 1336,0 1361,0 1314,5 1242,0

Тюменская область 1325,0 1319,5 1303,0 1276,0

Ханты-Мансийский АО 1433,0 1443,0 1471,5 1492,5

Ямало-Ненецкий АО 507,0 508,5 510,0 513,5

Объединенный регион 3265,0 3271,0 3284,5 3282,0

нецкого автономного округа будет сохраняться на уровне 42-43 тыс. чел.;

• в укрупненном регионе, включающем Тюменскую область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, среднегодовая численность населения может практически остаться неизменной. При этом численность населения в автономных округах может расти, а в Тюменской области может уменьшаться.

Изменения динамики, характеризующие соотношение численности населения в трудоспособном возрасте и численности всего населения интегрированных регионов Оценивая соотношение численности населения в трудоспособном возрасте и численности всего населения, следует отметить, что почти все представленные регионы характеризуются устойчивой тенденцией сокращения процента населения в трудоспособном возрасте. Проведенные исследования по годам (2002,2006,2010, 2015) дают такие результаты по укрупненным регионам:

• Пермская область и Коми-Пермяцкий АО: 2002 г. - 64,2%, 2006 г. - 64,5%, 2010 г. - 63,1%, 2015 г. -60,1%;

• Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский АО: соответственно 65,6%, 65,2%, 64,2%, 61,5%;

• Красноярский край, Таймырский и Эвенкийский АО: соответственно 64,2%, 65,6%, 64,0%, 60,6%;

• Архангельская область, Ненецкий АО: соответственно 67,7%, 66,2%, 64,4%, 60,4%;

• Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО: соответственно 61,8%, 69,3%, 66,8%, 62,0%.

О коэффициенте демографической нагрузки, т.е. числа лиц нетрудоспособного возраста на 1000 человек трудоспособного возраста Этот коэффициент будет расти, что свидетельствует о необходимости повышения эффективности каждого занятого в материальном производстве в 1,2-1,5 раза, с тем чтобы обеспечить достойный уровень жизни нетрудоспособного населения. Эта тенденция по годовым показателям 2002 г., 2006 г., 2010 г., 2015 г. наблюдается во всех без исключения рассматриваемых регионах.

Особенно высокие показатели демографической нагрузки с учетом прогнозных оценок ожидаются в Архангельской области, Ненецком АО (до 708 чел.), Эвенкийском АО (до 875 чел.), Иркутской области (до 719 чел.). Во всех остальных субъектах демографическая нагрузка на 2015 г. колеблется в пределах 600-670 чел.

Таким образом, в свете перспективы уменьше-

ния общей численности населения и сокращения численности населения в трудоспособном возрасте, а также увеличения демографической нагрузки остро встает проблема пополнения трудовых ресурсов за счет миграции.

Миграция как важнейшее условие пополнения

рынка труда укрупненных административных

территорий.

Анализ состояния потоков внешней и внутренней миграции рассматриваемых регионов на основе опыта последнего десятилетия свидетельствует о том, что они не смогли в полной мере компенсировать дефицит трудовых ресурсов. Отток кадров, особенно квалифицированных рабочих, инженерно-технических работников, управленцев и специалистов, необходимых для важнейших сфер экономики предполагаемых укрупненных регионов, превышает приток. Вследствие этого наблюдается процесс разрушения трудового потенциала. Особенно чувствительным становится отток тех, кто в условиях Севера и Северо-Востока прошел трудную медико-биологическую адаптацию, приобрел опыт работы и жизни в сложных климатических условиях.

Внешняя миграция трудовых ресурсов в регионы укрупненных территорий может стать важным фактором формирования оптимальной численности, половозрастного и профессионального состава населения. Одним из источников такой миграции является русскоязычное население стран ближнего зарубежья, где в настоящее время проживает более 20 млн русских. Согласно экспертным оценкам, приток только русскоязычного населения при соответствующей миграционной политике позволил бы в ближайшие годы пополнить численность экономически активного населения укрупненных регионов примерно на 700-800 тыс. чел. Это тем более важно, что этот источник пополнения экономически активным населением укрупненных территорий за счет миграции из стран нового зарубежья во втором десятилетии XXI в. может быть исчерпан. Нынешние потенциальные мигранты через 10-15 лет вряд ли захотят менять место жительства и переезжать в климатически тяжелые регионы.

Как показали опросы населения Архангельской области и Ненецкого АО, Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского АО, Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого АО, за последнее время резко возросла численность нелегальных мигрантов из бывших закавказских и

среднеазиатских республик СССР. Большинство приехавших — это неквалифицированные работники, находящие свое применение в основном в сфере торговли. Это отрицательно сказывается на социальном и культурно-этническом аспектах жизни коренного населения, а также в целом на региональном рынке труда.

Исправить ситуацию с въездом в основном неквалифицированных иммигрантов с несвойственной для рассматриваемых регионов этно-культурой можно за счет увеличения масштабов международной трудовой миграции квалифицированных работников, осуществляющих свою деятельность по трудовым договорам. Если это увеличение не превышает 8-10% от совокупной численности занятых в экономике региона, то оно, как считают специалисты, не может решающим образом повлиять на уровень региональной безработицы.

Оценивая перспективы и характер внутрирегиональных миграционных потоков, особенно в районы Крайнего Севера и местности, приравненные к ним, необходимо обращать внимание на достаточно высокую долю одиноких мигрантов. Доля одиноких в составе мигрантов, естественно, выше в тех районах, которые характеризуются суровыми природными условиями и относятся к территориям нового промышленного освоения. Преобладание в составе мигрантов несемейных мужчин приводит к тому, что в районах нового освоения складывается неблагоприятная возрастно-половая структура. В таких районах практически невозможно создать семью, следствием чего является обратный отток мигрантов.

Одним из аспектов проблемы миграции остается обеспечение оседлости мигрантов. Оно требует новых подходов ко всей совокупности экономических, социальных, правовых, этнокультурных и других вопросов, решение которых способствовало бы в конечном счете положительной демографической динамике и воспроизводству населения. Это тем более важно, так как на начало XXI в. возрастная структура мигрантов по прибытию в целом в Российской Федерации по возрастным группам (в %) составила: до 19 лет - 30,6%, 20-29 лет - 27,4%, 30-39 лет - 14,1%, 40-49 лет - 10,7%, 50-59 лет -6%, 60 и старше - 11,2%.

Как свидетельствует опыт последних десятилетий, проблема оптимального сочетания высокой доли трудоспособного населения, оседлости, естественного прироста за счет рождаемости и приезжих, особенно в северные районы, становится все

более трудноразрешимой в связи с желанием людей сократить срок своего пребывания в этих районах.

Решение задач оптимизации численности, половозрастного и профессионального состава населения укрупненных регионов за счет как внешней, так и внутренней миграции потребует от органов законодательной и исполнительной власти принятия ряда неотложных мер по:

• стимулированию притока мигрантов из ближнего зарубежья и поддержке, прежде всего в правовой сфере, проживающих там соотечественников;

• регулированию иммиграции из стран дальнего зарубежья (квотирование, иммиграционный контроль, создание правовых и экономических условий интеграции иммигрантов в российское население);

• управлению трудовой миграцией, включающей как российских граждан, работающих по контрактам за пределами страны, так и тех, кто может прибывать в укрупненные регионы на временные работы из зарубежья;

• проведению политики протекционизма в отношении миграционных потоков и расселения мигрантов в приграничных районах и на северных территориях;

• правовому и социально-экономическому регулированию межрайонных миграционных потоков, осуществлению политики, направленной на приживаемость мигранта, то есть превращение мигранта в новосела, а затем в постоянного жителя;

• управлению адаптационными процессами, охватывающими как производственную, так и социально-бытовую стороны жизнедеятельности мигранта.

Таким образом, в процессе интеграции регионов необходимы новые концептуальные подходы к выработке социально-демографической политики на среднесрочную перспективу, основными направлениями которой должны быть:

• стабилизация численности, улучшение половозрастного и профессионального состава населения укрупненных регионов;

• создание таких социально-экономических условий, которые бы являлись привлекательными для молодежи и людей среднего возраста, способствовали закреплению кадров, переходу на постоянное жительство, росту оседлости и созданию семьи;

• развитие внутренней и внешней миграции и создание в укрупненных регионах эффективного трудового потенциала и рынка труда.

12. отношение населения ряда субъектов рф к возможности их объединения

Реализация идеи объединения субъектов РФ — это сложный, поэтапный процесс, который в конечном счете призван способствовать социально-экономическому развитию как регионов, так и страны в целом. При принятии решения об укрупнении регионов в каждом конкретном случае центральным должен быть вопрос о том, в какой мере территориальные изменения улучшат жизнь населения объединяемых субъектов Федерации. В этой связи практический интерес представляют приводимые ниже результаты социологического исследования, в ходе которого изучалось отношение к интеграционным процессам жителей ряда регионов. Исследование проводилось Агентством «Ник-коло М» в апреле с.г.

Архангельская область (1294тыс. чел.) и

Ненецкий автономный округ (42 тыс. чел.)

У населения отсутствует ясное понимание сегодняшнего статуса НАО в составе Архангельской области, а также политических и экономических условий взаимодействия двух субъектов Федерации.

Между регионами, по мнению экспертов, довольно натянутые отношения, вследствие чего в марте 2004 г. Собрание депутатов Ненецкого автономного округа внесло поправки в Устав НАО и исключило из него положение о том, что округ входит в состав Архангельской области.

56% жителей НАО считают, что живут лучше жителей Архангельской области. (Ныне среднедушевое бюджетное обеспечение в НАО в 12-13 раз превосходит обеспечение в Архангельской области.)

42% жителей Архангельской области выступают скорее за объединение, 17% - против, 41% -еще не определились, при этом не скрывают своего желания получить доступ к богатствам НАО.

При слиянии двух бюджетов из-за разницы в численности населения (население Архангельской области более чем в 30 раз превышает население НАО) прибавка для архангелогородцев будет малоощутимой, а потери доходов жителей НАО существенны.

Обсуждаются альтернативные варианты объединения: Архангельской и Вологодской областей; Ненецкого АО и Республики Коми; Ненецкого, Ямало-Ненецкого и Долгано-Ненецкого (Таймыра) АО. Кроме того, существует идея создания «Северного края» путем объединения Республики Карелии, Республики Коми, Архангельской, Вологодской, Мурманской областей и Ненецкого АО. Красноярский край (2908тыс. чел.), Таймырский (40 тыс. чел.) и Эвенкийский (18тыс. чел.) автономные округа По мнению респондентов(которое совпало с оценкой экспертов), регионы разобщены и практически не общаются между собой. Юг Красноярского края, Эвенкия и Таймыр экономически и социально мало связаны друг с другом из-за больших размеров территорий и трудностей с транспортным сообщением. Северный завоз является практически единственным связующим звеном между регионами. Красноярск связан с Таймыром посредством особого статуса Норильска, расположенного на территории Таймырского АО, а между Эвенкией и Таймыром нет вообще никакой связи.

Особенность ситуации с объединением данных трех регионов такова, что все они являются субъектами Федерации, но уровень их богатств различен, уровень жизни населения различен, бюджетное обеспечение в Эвенкии и на Таймыре значительно выше, чем в Красноярском крае.

К идее объединения в Красноярском крае относятся позитивно 41%, против — 26%, не определились - 33%.

В Эвенкии против объединения 80%. Это обусловлено улучшением качества жизни после получения Эвенкией статуса субъекта РФ. Ныне бюджетная обеспеченность на одного жителя значительно превосходит этот показатель по Красноярскому краю.

На Таймыре в целом большинство населения выступает против объединения. 98% опрошенных жителей Норильска заявили о готовности перейти под юрисдикцию Таймыра. В Норильске отрица-

тельно оценивают нынешнюю политику Красноярска.

Необходимо учитывать национально-культурные особенности Таймыра, связанные с проживанием пяти коренных малочисленных народов (долганы, ненцы, нганасаны, эвенки, энцы). Важным является в связи с этим сохранение самобытной культуры, уклада жизни и развитие традиционных промыслов коренных народов.

Тюменская область (1325 тыс. чел.), Ханты-Мансийский (1433 тыс. чел.) и Ямало-Ненецкий (507тыс. чел.) автономные округа Благодаря рассредоточенным на огромной территории богатейшим запасам нефти, газа, других природных ресурсов, в том числе лесных, эти регионы являются своеобразной кладовой России.

Тем не менее, по реальным оценкам, жизнь в Тюменской области за последние 15 лет ухудшилась. Более высокий уровень доходов сейчас характерен лишь для незначительной части населения. Для большинства же существующий уровень зарплаты, пенсий не компенсирует существенно более высокие, чем в соседних регионах, цены на продукты питания и товары первой необходимости, расходы на городской транспорт и авиабилеты. Респонденты жалуются также на сокращение рабочих мест из-за развала промышленности и науки, отсутствие работы по специальности для многочисленных высокопрофессиональных кадров, расхищение природных богатств.

Большинство доводов в пользу объединения у тюменцев связано в основном с интересами страны в целом: объединение, по их мнению, повысит контроль над местными властями со стороны Центра и упростит сбор налогов, финансирование регионов. Часть респондентов разделяет точку зрения, согласно которой для эффективного управления страной выгоднее меньшее количество субъектов Федерации.

Существенным аргументом за объединение, по мнению жителей Тюменской области, являются также значительные поступления из ХМАО и ЯНАО в бюджет объединенного региона. Это приведет к повышению социальных выплат на юге и, следовательно, повысит уровень социальной защищенности всех проживающих в Тюменской области. Необходимость создания консолидированного бюджета объясняется сокращением бюджетов каждого из трех регионов (в результате принятия нового Налогового кодекса РФ и пересмотра ставок налога на добычу полезных ископаемых). Вместе с тем часть опрошенных высказала мнение, что раз-

мер бюджетных поступлений с севера не окажет ощутимого влияния на уровень жизни населения, что преимуществами консолидированного бюджета воспользуются чиновники, но их не увидят простые граждане.

Также в качестве аргументов «за» приводились следующие соображения: объединение приведет к росту инвестиций в развитие (либо восстановление) инфраструктуры всего региона (например, авиаперевозок); интенсивнее будут развиваться торговля, сельское хозяйство юга области; объединение будет способствовать увеличению числа рабочих мест, подъему инвестиционной привлекательности богатейшего региона для иностранных инвесторов.

Ханты-Мансийский АО — один из самых богатых субъектов Федерации. Это крупнейший нефтедобывающий регион: 60% добываемой российской нефти. На территории 523 тыс. кв. км (территория Тюменской области — 163 тыс. кв. км) проживает более 1,4 млн чел. (в Тюменской области — свыше 1,3 млн чел.).

В отличие от жителей Тюменской области в Ханты-Мансийском АО свой округ воспринимают прежде всего как самостоятельный, динамично развивающийся субъект РФ. Около 65% опрошенных отрицательно относятся к объединению.

Предметом особой гордости жителей ХМАО являются не только и не столько природные богатства их малой родины, сколько их статус независимого субъекта РФ, социально-экономические изменения последнего десятилетия.

Среди достижений в социально-экономической сфере чаще всего назывались:

• высокий уровень жизни населения ХМАО;

• превращение Ханты-Мансийска из грязного поселка с бараками («балками») и деревянными тротуарами в современный европейский город с развитой инфраструктурой;

• принятие и реализация социальных программ для молодежи и пенсионеров (окружные доплаты к стипендиям, пенсиям, пособиям на детей и пр.);

• бережное отношение к коренным малочисленным народам Севера, сохранение их традиций и культуры;

• развитие системы высшего образования (открытие собственного университета, филиалов московских вузов);

• создание современных медицинских центров и сохранение широкого спектра бесплатных медицинских услуг;

• интенсивное культурное развитие — открытие музеев, киноцентра, школы искусств для одаренных детей;

• строительство международного спортивного центра по биатлону.

Ямало-Ненецкий АО занимает обширную территорию и мало населен. Столица округа г. Салехард — единственный город на Полярном круге. Перспективы успешного социального развития жители ЯНАО связывают с ростом добычи нефти и газа и самостоятельностью округа. Почти 75% опрошенных выступают против объединения с Тюменской областью.

В целом опросы жителей ХМАО и ЯНАО свидетельствуют о том, что перспективы успешного развития своих регионов они связывают с превращением округов в полноценные самостоятельные субъекты РФ. Они уверены в том, что объединение с Тюменской областью не только прервет поступательное развитие регионов, но и повернет его

вспять. Регионы вновь превратятся в дотационные, депрессивные, а для их возрождения в будущем потребуются огромные финансовые средства.

Столь пессимистичный прогноз основан на сравнительном анализе развития регионов в составе Тюменской области и в качестве субъектов РФ. Участники дискуссий отмечают социально-экономический и культурный расцвет автономных округов, и лишь небольшие позитивные изменения в Тюмени на фоне полного упадка сельских районов области. Респонденты сравнивают предполагаемое объединение с известными кампаниями по коллективизации и укрупнению колхозов, которые нанесли огромный вред сельскому хозяйству страны.

Жители ХМАО и ЯНАО убеждены в том, что только в условиях самостоятельного, автономного существования округов можно обеспечить их стабильное развитие и эффективную поддержку экономики Тюменской области.

' ' ! ! I

! ' ¡ПН

1<|»

у [ и с !•; \> о с: с и и с к и и ф о р у м

БАЯ Я:

КУХГЛЛ ГШ'ИЯ И НАЛОГИ 14-18 декабря 2004 года

ГК «Даниловский», Б.Староданиловский пер., 5

11111 Л

Информационные партнеры:

БАНКОВСКОЕ ДЕЛО

Регистрация участников:

по телефонам: +7 (095) 681-8622, 775-2225; по электронной почте: ¡[email protected]; на сайте www.ipfs.ru (в разделе «Конгрессные мероприятия»)

Приложение

уточнение понятийного аппарата проблематики модернизации государственно-территориального

устройства рф

С учетом сложности проблемы и различий в трактовке ключевых категорий и понятий, которые используются в данном исследовании, ниже приводится определение основных понятий, связанных с проблематикой модернизации государственно-территориального устройства.

Адаптационная региональная политика — политика, ориентированная на имеющиеся возможности регионов и рыночные механизмы активизации бизнес-процессов (по мнению сторонников этой позиции, поддержка проблемных регионов снижает эффективность национальной экономики).

Административно-территориальное деление — система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления.

Аналитические социально-экономические показатели - социально-экономические показатели, дополнительно привлекаемые при оценке эффективности интеграционных процессов для детализации, а также для характеристики специфических черт того или иного субъекта Федерации и расчета оценочных (см. ниже) показателей.

База сравнения изменения социально-экономических показателей в результате интеграции в разных формах — принятие в качестве исходных для сравнения показателей, складывающихся по интегрируемым субъектам Федерации без их интеграции.

Базовые отрасли экономики — отрасли реального сектора экономики (промышленность, сельское хозяйство, строительство), а также инфраструктурные и жизнеобеспечивающие отрасли (транспорт и связь, энергетика, розничная торговля).

Государство — основной институт политической, экономической, социальной и оборонной системы, занимающий часть принадлежащей ему земной поверхности для проживания на ней населения и проведения им трудовой и других видов деятельности. Основными признаками современного демократического государства являются:

наличие территории, признанной мировым сообществом;

наличие совокупности общенациональных учреждений, предназначенных для осуществления политической власти, а также для проведения на всей территории государства единой социально ориентированной политики в экономической, денежно-кредитной, финансово-банковской, налоговой, внешнеэкономической, демографической сферах; наличие особой системы органов и учреждений, осуществляющих функции государственной власти в условиях рыночной экономики, а также осуществляющих взаимодействие с другими государствами, воплощаемое в геополитической и геоэкономической стратегии, отвечающей национальным интересам государства;

наличие демократических институтов, свободы слова и оптимальное сочетание государственной, частной и смешанной форм собственности на землю, недра и капитал; наличие политической и экономической независимости, а также соответствующих государственных, общественно-политических и оборонных организаций, обеспечивающих незыблемость территориального пространства государства и его политическую и экономическую независимость.

Государственно-территориальное деление страны - [в федеративном государстве] процесс конституционного закрепления части территории государства за определенным субъектом Федерации, осуществляемый в большей степени либо в процессе образования нового государства, либо при его переустройстве, вызванном серьезными и жизненно важными геополитическими и геоэкономическими внешними и внутренними факторами.

Государственно-территориальное образование —

единица государственно-территориального деления страны.

Государственно-территориальное пространство федеративного государства — совокупность равноправных субъектов Федерации, соединяемых общими интересами, которые в общем плане включают права человека, безопасность, свободу волеизъявления, экономическую свободу и др.

Государственно-территориальное устройство федеративного государства — завершенная форма закрепленного конституцией мирного деления территории государства на отдельные части, принадлежащие субъектам Федерации.

Деление - процесс территориального мирного устройства (переустройства) государства, вызванный объективными политическими, экономическими, национальными и другими обстоятельствами.

Единое экономическое пространство страны -

территория, на которой все хозяйствующие субъекты вне зависимости от форм собственности (государственная, смешанная, частная, иностранная) работают по единым законам и правилам, действующим на территории РФ и отвечающим как национальным интересам страны в целом, так и интересам ее населения. На едином экономическом пространстве страны верховенство принадлежит законам и нормативным актам федеральной власти, в связи с чем все положения законодательных и нормативных актов региональной власти не должны противоречить соответствующим актам федерального уровня. На едином экономическом пространстве страны нормативно-законодательные акты региональной власти не должны создавать искусственные барьеры для товарных потоков и финансово-хозяйственной деятельности отечественных товаропроизводителей, находящихся в других регионах страны. На едином экономическом пространстве страны при формировании государственного заказа федерального, регионального или местного уровня к участию в конкурсах в обязательном порядке допускаются все хозяйствующие субъекты, обладающие необходимым финансовым, технологическим и кадровым потенциалом и желающие принять участие в конкурсе на выполнение государственного заказа.

Интеграция субъектов Федерации - процесс создания условий для более тесного управленческого, экономического, социокультурного взаимодействия регионов. Интеграция может осуществляться в различных формах — от договоров между интегрируемыми субъектами Федерации по реализации отдельных инвестиционных и других проектов до полного их объединения.

Институциональный региональный анализ —

анализ, ориентированный на сравнительные сопоставления и выявление объемов трансакционных издержек при выработке организационной региональной стратегии.

Инфраструктура — совокупность отраслей экономики, от функционирования которой зависит уровень активной производственной деятельности в стране. К ним относятся транспорт, связь, энергетика, ирригация, а также образование, здравоохранение, общественные службы, связанные с обеспечением закона и правопорядка. Инфраструктура — фундамент и каркас современной экономики. В отечественной экономической литературе инфраструктуру рассматривают как комплекс отраслей общего пользования, создающих необходимые условия для функционирования как производственных предприятий, так и объектов самой инфраструктуры. К ним относят: различные виды транспорта (железнодорожный, трубопроводный, водный, автомобильный, воздушный, космический) и транспортного строительства (автодороги, аэродромы, пристани, порты); энергетику; системы связи (телефонно-телеграфные, интернетидр.); водоснабжение и санитарно-техническое обслуживание. К инфраструктуре относят также линии электропередачи, линии связи, мелиоративные сооружения.

Концепция модернизации федеративного государственно-территориального устройства страны — определенная трактовка процесса модернизации федеративного государственно-территориального устройства страны. Может иметь несколько вариантов, различающихся либо по ряду основополагающих факторов, либо по темпам реализации тех или иных мероприятий, предусмотренных концепцией. Государственная Концепция — основная точка зрения и руководящая идея, воплощающая ведущий конструктивный замысел преобразования государственно-территориального переустройства страны, отвечающего современным требованиям, направленного на повышение конкурентоспособности субъектов РФ и обеспечивающего кардинальное улучшение жизненного уровня населения модернизированного субъекта Федерации.

Критерии эффективности объединения — количественные и качественные признаки, обязательные для признания интеграционных процессов экономически эффективными.

Критерий оптимизации финансовых и денежно-кредитных потоков — находит отражение в повышении уровня сопряженности финансовых интересов Федерации и регионов.

Мезокорпоративные образования — компании, как правило, регионального уровня со средними параметрами по объемам капитала и численности работников (1-3 тыс. чел.).

Модернизация — процесс, характеризующий изменение, усовершенствование чего-либо, отвечающее современным требованиям.

Модернизация государственно-территориального устройства - процесс внутритерриториального переустройства государства, обусловленный важными геополитическими и геоэкономическими факторами и направленный на совершенствование состава и структуры субъектов Федерации, обеспечивающее их экономическую самодостаточность и повышение уровня жизни населения.

Национальные интересы России в сфере экономики — совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в сфере экономики, имеющих долгосрочный характер и выражающихся в количественных и качественных характеристиках важнейших индикаторов состояния экономики и направленности их изменения.

Объединение субъектов Федерации — формирование на базе нескольких субъектов Федерации одного субъекта Федерации с едиными структурами управления.

Оценочные социально-экономические показатели — единый для всех субъектов Федерации ограниченный перечень социально-экономических показателей, на основе которых делается вывод об экономической эффективности интеграционных процессов.

Потенциал — имеющиеся средства, запасы и источники ресурсов, а также иные возможности государства или субъекта РФ, которые могут использоваться для достижения определенной цели, решения какой-либо задачи.

Потенциальный эффект и результативность интеграционных процессов — прогнозируемое изменение важнейших социально-экономических показателей развития субъектов Федерации в результате их интеграции в различных формах.

Приоритетность — предпочтительность каких-либо социально-экономических показателей при оценке эффективности интеграционных процессов.

Природно-ресурсный потенциал страны - совокупность природных ресурсов государства, составляющая основу как формирования производственных и инфраструктурных комплексов, так и обеспечения жизнедеятельности населения и конкурентоспособного экспорта. Подразделяется на две

составляющих — природно-ресурсный энергетический потенциал и природно-ресурсный сырьевой потенциал.

Природно-ресурсный энергетический потенциал страны — разведанные и доказанные запасы нефти, газа, угля, торфа, а также запасы сырья для атомных электростанций. К природно-ресурсно-му потенциалу страны следует также относить и энергетический потенциал российских рек.

Природно-ресурсный сырьевой потенциал страны - разведанные и доказанные запасы металлических руд, минералов и прочих полезных ископаемых, не относящихся к энергосырью.

Реальный сектор экономики — отрасли, которые производят товары (промышленность, сельское хозяйство, строительство).

Регионализация — развитие, укрепление экономических, политических и иных связей между административно-территориальными образованиями или государствами, входящими в один регион.

Региональная политика в Российской Федерации - система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

Региональное экономическое пространство — составная часть единого экономического пространства страны в горизонтально-географическом плане, отличающаяся особенностями воспроизводственного процесса, обусловленного природными, ресурсными, структурно-отраслевыми и другими факторами, присущими данному региону.

Рыночная инфраструктура — специфическая комплексная система, обеспечивающая свободную торговлю товарами и услугами и перемещение согласно запросу потребителей различных видов ресурсов - материальных, трудовых, финансовых, интеллектуальных, информационных. Рыночная инфраструктура подразделяется на 4 основные группы: инфраструктура финансового рынка, инфраструктура товарных рынков, информационная инфраструктура, инфраструктура рынка труда, которые представлены специфическими структурами.

Синергетический (синергический) эффект (от греч. Бупе^оз — вместе действующий) — эффект агрегирования, который представляет собой результат ситуации взаимозависимости агентов системы. В простейшем случае взаимодействия двух объектов при их объединении в новую структуру СЭ заключается в превышении эффекта совместного функционирования объектов над суммой эффектов их автономной деятельности.

Система социально-экономических показателей, применяемых при оценке эффекта от объединения, - перечень имеющихся в статистическом учете социально-экономических показателей, которые привлекаются при оценке эффекта интеграционных процессов.

Социум — исторически сложившийся социальный организм с единой системой жизнеобеспечения, цельность и устойчивость которого обусловлены факторами материального и духовного порядка, в том числе культурным.

Субъекты РФ, составляющие ядро природно-ре-сурсного энергетического потенциала страны, — субъекты РФ, на территории которых расположены основные разведанные и доказанные запасы нефти, газа, угля, запасы сырья для атомных электростанций и значимые водные речные ресурсы.

Территория государственная — определенная часть земной поверхности, находящаяся под суверенитетом данного государства. ТГ отделяется от территории другого государства границей. ТГ включает сушу, внутренние воды, недра, территориальные воды (территория морей, примыкающих к сухопутной территории государства, входящих в состав ее территории и находящихся под его суверенитетом), пространство над ними (с сухопутной территорией, внутренними водами и территориальными водами). Территорией государственной считаются также суда, плавающие под флагом государства, и его воздушные суда, а также посольства и иные представительства государства, находящиеся в других странах.

Трансакционные издержки — затраты на заключение контрактов, платежно-расчетные операции, контроль, рекламу и др.

Трансграничные регионы — регионы, расположенные по периметру территории страны, активно участвующие в транснациональных экономических отношениях с приграничными государствами. Признаками трансграничных регионов являются:

активный перелив транснационально ориентированных финансовых и ресурсных потоков; осуществление функции своеобразного транс-портно-инфраструктурного коридора с приграничными государствами; активная социально-этническая диффузия населения, развивающаяся совместная соци-ально-культурная среда; важная роль в реализации оборонно-защитно-го потенциала страны

(Примеры: Приморский край, Сахалинская

область, Республика Дагестан, Мурманская область, Республика Карелия и др.)

Устройство государства — форма территориальной организации государства, характеризующая его структурный состав в виде отдельных образований, типы которых могут быть различны.

Федеральный округ - высшая форма государственно-территориального образования, инструмент общего управления государством, предназначенный для решения общенациональных задач в рамках определенной территории, обеспечивающий сочетание в управлении централизма и демократизма, федерального вмешательства и гарантий прав регионов, входящих в состав округа, осуществляющий функции контроля, регулирования и координации деятельности региональных органов при сохранении за ними их конституционно-пра-вовых полномочий.

Федеративное устройство государства — в конституционном праве одна из двух основных форм государственного устройства, при которой составными частями государства являются относительно самостоятельные государственные образования (субъекты Федерации) с достаточно широкой компетенцией (имеют собственное законодательство и органы региональной власти). Это основное отличие Федерации (союзного государства) от унитарного (единого) государства. И то, и другое могут иметь одинаковую форму правления, то есть быть президентскими или парламентскими республиками, но федеративное устройство в отличие от унитарного означает значительно большую степень разделения властей по вертикали и децентрализации.

Федеративные отношения — взаимоотношения Федерации и ее субъектов.

Федерация — союз (объединение) различных территориальных структур (например, в бывшем СССР — союзные республики, в США — штаты, в Германии — земли, в Швейцарии — кантоны, в современной России — республики, области, края и другие образования), имеющих, наряду с федеральной, собственные законы, законодательные, исполнительные и судебные органы. При этом образуются единые союзные федеральные органы государственной власти, устанавливающие единое гражданство, денежную единицу. Федеральные конституция и законы имеют главенство перед законами структур, образующих федеративное государство.

Финансовое пространство страны - составная часть единого экономического пространства, представляющая собой сферу финансовых отношений, возникающих между хозяйствующими субъектами

на разных уровнях по поводу процессов, связанных с различными аспектами движения капиталов и денежной массы.

Финансовый сектор — банковская, денежно-кредитная и платежная системы, фондовый рынок и другие учреждения, осуществляющие формирование, регулирование и мониторинг финансовых потоков.

Формальная экономика — все хозяйствующие субъекты, имеющие расчетные счета в банковской системе и проводящие все финансово-хозяйственные операции, связанные с приобретением сырья, материалов, топлива и энергии, покупных полуфабрикатов и комплектующих изделий, определенных видов услуг, а также с реализацией готовой продукции (работ), по безналичной системе через банки. К формальной экономике, помимо всех юридических лиц, относятся также предпринима-

тели без образования юридического лица, имеющие расчетные счета в банковской системе и кассовые аппараты.

Экономический потенциал — совокупность и взаимодействие отдельных ресурсных потенциалов (природно-сырьевого, интеллектуального, трудового, производственного, инфраструктурного, инвестиционного и др.).

Эмерджентный эффект — см. Синергетический эффект.

Эффективность федеративного устройства —

формирования границ субъектов Федерации — рассматривается с позиции обеспечения сопряженности социально-экономических интересов граждан субъекта Федерации с общенациональными интересами — целостности правового и экономического пространства, единства национальной валюты, финансовой и денежно-кредитной систем.

Ф.СП-1

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

X X X X X X

Куда

АБОНЕМЕНТ

82327

(ИНДЕКС ИЗДАНИЯ)

7 \ Ж>Н1Л

Региональная экономика:

теория и

Количество комплектов

Кому

(ФАМИЛИЯ. ИНИЦИАЛЫ)

Куда

ЛИТЕР

ПВ МЕСТО

ДОСТАВОЧНАЯ КАРТОЧКА

82327

ПП1ДПКС ИЗДАНИЯ)

Региональная экономика: теория

и практики

(НАИМЕНОВАНИЕ ИЗДАНИЯ)

Стои- ПОДПИСКИ Руб. КОП. Количество 1

мость ПЕРЕАДРЕСОВКИ .Руб. КОП. комплектов

На 2005 год по месяцам:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

X X X X X X

(АДРЕС)

Кому

(ФАМИЛИЯ ИНИЦИАЛЫ)