CC BY
64
6 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // Российская газета. 1998. 29 дек.
7 См.: Гаджиев Г.А., Кряжков В.А. Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы // Государство и право. 1993. № 7. С. 4.
8 См.: Закон Иркутской области от 1 июня 2000 г. № 32-03 «Об Уставном суде Иркутской области». URL:www.docs.cntd.ru (дата обращения: 03.02.2014) (утратил силу).
9 См.: Дело «Мербери против Мэдисон». URL:www.justice-chife.ucoz.ru (дата обращения: 30.01.2014).
10 Карлен Д. Верховный Суд США // Государство и право. 1996. № 3. С. 56.
11 Ярославцева Д.К. Судебный конституционный контроль в действиях Верховного Суда США: понятие, признаки, основные направления деятельности // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. 2012. № 4. С. 154.
12 См.: Егоров С.А. Современная наука конституционного права США. М., 1987. С. 167.
13 См.: Курицын В.М., Шалягин Д.Д. Опыт становления конституционализма в США, Японии и Советской России. М., 2004. С. 24.
14 Gates vs. United States (1957). URL:www.supreme.justia.com (дата обращения: 17.10.2014).
А.А. Казарян
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ
В статье рассматриваются виды влияния экономических факторов на государственно-территориальное устройство России. Обосновывается необходимость оказывания дополнительного внимания экономическим закономерностям, влияющим на государственно-правовую сферу.
Ключевые слова: государственно-территориальное устройство, экономика, федерализм, регионализация, федеративные отношения, экономический федерализм, зоны развития.
A.A. Kazaryan
ECONOMIC FACTORS OF THE STATE-TERRITORIAL STRUCTURE OF RUSSIA
The article discusses ways to influence of economic factors on state-territorial structure of Russia. This certain sort of mismatch leads to errors in the structure of the state and management organization that requires additional attention to economic laws affecting state and legal sphere.
Keywords: state-territorial structure, economy, federalism, regionalization, federal relations, economic federalism, development zone.
Любая организация территориального устройства и любой вариант внутригосударственных связей обусловлены рядом факторов политического, экономического, географического, демографического и иного содержания. По-разному проявляя себя и имея различную степень влияния, в конечном счете они служат фундаментом или ускорителем изменений в указанной сфере. На том или ином уровне развития и при определенных условиях доминирование одних может сменяться доминированием других. Однако всегда имеющими место быть остаются политические1 и социально-экономические факторы.
Экономические закономерности играют чуть ли не определяющую роль во всех процессах, происходящих в государстве. Существует вполне обоснованное мнение, что в сохранении единства России сыграли роль экономические условия. Так, для получения реальных возможностей реализации полного суверените-
© Казарян Арамаис Амбарцумович, 2015
Соискатель кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); 110 kazarian_a@mail.ru
та, помимо организационной обособленности самостоятельности, необходим еще и сильный экономический ресурс, которого, несмотря на все политические амбиции руководства субъектов федерации, не было. Кроме того, центральной власти удалось сохранить высоко централизованный механизм распределения ресурсов и удержать субъекты в едином государстве.
В настоящее время территориальная организация Российской Федерации, кроме привычных и известных всем субъектов, включает в себя и экономическую организацию государственной территории, представляющую собой крупные экономические районы, которые складываются объективно по результатам территориального размещения производительных сил. Однако юридически формализованных понятий, хотя бы близко отражающих территориальное образование на основе экономических факторов, пока, к сожалению, нет. Так, например, законодательно не закреплено понятие «экономический район» как территориальное образование, отсутствует определение органов управления в них и т.п. Тем не менее, именно по районам ведётся экономическая, социальная, политическая, демографическая диагностика их развития, группируется статистическая информация.
В России к середине XIX в. разрабатываются теоретико-методологические основы и принципы экономического районирования, в рамках которого специализация развития района предопределяется его ресурсно-сырьевым потенциалом.
В советский период регионы рассматривались как совокупность географически сопряженных производственно-технологических площадок, совместно обеспечивающих сбалансированность и самодостаточность экономики, ее дина- е
т
мичный рост. В силу этого региональное развитие страны осуществлялось как и
к
плановое размещение на территории производительных сил. В первую очередь, а исходя из этого, по территории распределялось население (в советский период о
в
были осуществлены масштабные миграционные программы по освоению север- §
ных и восточных земель, проведена урбанизация страны), устанавливались ин- а
вестиционные приоритеты и сроки проектного освоения отдельных территорий2. |
В конце 1990 - начале 2000-х гг. государственная политика регионального е
развития, основанная на целях и принципах предыдущего этапа развития °
страны, фактически исчерпала мебя, а унаследованная Россией от Советского р
Союза региональная организация вступила в период масштабной перестройки, Ч
что выразилось в формировании нового геополитического и экономического про- о
странства; изменениях государственного устройства, в т.ч. административных и к
бюджетных отношений центра и регионов; в иной регионализации России, в ходе м
которой появляются новые регионы как культурные и социально-экономические I
образования, выстраиваемые на основе общей социальной и хозяйственной 1
жизни поверх старых административных границ. Однако унаследованное от 00
советских времен понятие «регион» в российской науке осталось, развивалось и ^
весьма продуктивно использовалось. Появилось его доктринальное определение 5 как части территории Российской Федерации, обладающей общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий3.
В условиях России с ее огромной территорией и ресурсным потенциалом невозможно просто определить точку размещения промышленного производства, необходимо многофакторное сравнение природных ресурсов с целью выбора тех
из них, которые обеспечивают получение наибольшего экономического эффекта 111
с учетом состояния конкретной рассматриваемой части территории. И все же региональная организация Российской Федерации во многом сформировалась в эпоху плановой индустриализации.
В настоящее время, принимая и используя имеющийся вариант регионализации, федеральная власть разрабатывает и внедряет наиболее оптимальные способы управления территориями и их экономическим потенциалом, а также концепции социально-экономического развития регионов. Проведенный анализ нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы территориального развития России, дал нам возможность говорить о двух направлениях влияния экономического фактора на организацию управления территориями: а) создание особых территорий; б) воздействие на организацию управления на трех уровнях: федеральном, субъектном, муниципальном.
Примером первого направления может служить создание особых экономических зон. В соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (в ред. от 23 июля 2013 г.)4 под особой экономической зоной признается часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством РФ и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны. Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих, высокотехнологичных отраслей экономики, туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции. Этим же Законом вводится понятие «кластер», который рассматривается как совокупность экономических зон. й Второй вариант влияния экономики на отношения государственно-
3 территориального устройства просматривается в построении особых экономист ческих отношений между федеральными органами власти и органами власти ? субъектов Федерации, которые получили название «экономический федера-1 лизм», который введен впервые именно в России. Он используется для отражения
ш «
| всего многообразия экономических взаимоотношений между существующими >§ уровнями Федерации, а также функционирования децентрализованной си-
¡5 5
£ стемы управления региональным экономическим развитием в стране5 и пред-
1 ставляет собой «способ создания и распределения ресурсных возможностей ® между территориально-распределенными уровнями публичной власти, когда | они обладают собственной ресурсной базой, формируемой и управляемой ими £ в условиях неукоснительного обеспечения гарантий их самостоятельности и
О- ~
| взаимного учета их экономических интересов»6.
2 Содержание экономического федерализма в России сводится к направлению § «централизации» в государственном устройстве, выделенном нами ранее по
ш
? отношению к политическим факторам, в налогово-бюджетной централизации <3 и усилении контроля за действиями региональных властей, что выражается в 1 следующем: сформированной системе бюджетного федерализма, основанной т на полноте полномочий центральных органов и подробной регламентации расходных бюджетных полномочий, которые могут быть изменены односторонними решениями органов государственной власти Федерации; четком разграничении полномочий по регулированию государственной собственности, находящейся в ведении органов государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации, и управления отдельными ее объектами, что делает практиче-112 ски невозможным самостоятельное правовое регулирование указанной сферы
региональными властями, за которыми остается регулирование ограниченного круга вопросов разграничения государственной собственности субъекта Федерации и муниципальной собственности на территории субъекта Федерации, кроме собственности на природные ресурсы.
Несмотря на жесткость формирования федеративных отношений в этой сфере, все же такая их модель формально соответствует Конституции, допускающей централизацию функций и полномочий федеральных органов власти, и сходна с моделью федеративных отношений ФРГ.
Экономические факторы проявляют себя в процессе образования т.н. «слож-носоставных» субъектов, появляющихся в ходе объединения субъектов РФ. Логика его действия практически везде одинакова. В качестве дополнительного выступает этнический фактор. Это можно продемонстрировать на примере объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, где основанием выступали экономические факторы, а катализатором объединительного процесса - социально-этнические предпосылки.
Коми-Пермяцкий автономный округ единственный из числа финно-угорских округов, где «титульный» этнос является доминирующим. Статус национально-территориального образования и статус самостоятельного субъекта РФ, с точки зрения политических возможностей, могли дать гораздо больше преимуществ, по сравнению с административно-территориальным, да еще в составе другого субъекта. Тем не менее, именно этническое население округа было единодушным в принятии решения об объединении. Здесь нельзя исключать и административного ресурса, но, видимо, социально-экономические перспективы важнее организационной самостоятельности.
В
В экономическом плане округ был дотационным субъектом Федерации, т 80% промышленных предприятий являются структурными подразделениями 1 компаний, зарегистрированных в Пермской области, а потому почти вся добав- а ленная стоимость уходила в налогооблагаемую базу области. Поэтому в этом § случае объединительный процесс имеет, прежде всего, причину в финансово- ГГ экономической сфере. Ведь наличие субъектов со слабой экономикой тяготит д федеральный бюджет, а с объединением возможно уменьшение размера финан- т совой помощи вновь образованному субъекту. Объединившиеся же субъекты н рассчитывают на получение максимальных финансовых преимуществ. |
Можно утверждать, что современное территориальное развитие Российской | Федерации строится, прежде всего, с учетом экономического фактора. Правда, е здесь речь идет не об изменениях территориального состава и появлении нового ° уровня территориального устройства, а о преобразованиях управления соот- | ветствующими регионами, приоритетах управления и задачах. Так, например, М этот вопрос регулируется Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ и «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического 1 развития Российской Федерации» (с изм. от 9 июля 1999 г.) 7, Концепцией 2 долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.8, 22 на основании которых принимаются соответствующие стратегии социально- 5 экономического развития субъектов РФ или региона9.
На уровне муниципалитетов также имеют место изменения управления в связи с действием экономических факторов, связанные с созданием т.н. зон территориального развития. В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 392-Ф3 «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской 113
Федерации»10 таковыми являются часть территории субъекта РФ, на которой в целях ускорения его социально-экономического развития путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам зоны территориального развития оказывается государственная поддержка.
Создание зоны территориального развития допускается на территории одного или нескольких муниципальных образований, если такие муниципальные образования являются муниципальными районами или городскими округами. Перечень субъектов РФ, на территории которых допускается создание зон территориального развития, утверждается Правительством РФ. Субъекты РФ включаются в этот перечень на основе определенных экономических показателей за десятилетний период, предшествующий году утверждения данного перечня. Создание зоны территориального развития в конкретном субъекте должно быть предусмотрено утвержденной в установленном порядке стратегией социально-экономического развития субъекта РФ.
Для достижении целей Закона и социально-экономического развития субъекта на территории указанных зон применяется льготный (наиболее благоприятный) режим управления, особенно финансово-экономического сегмента, связанный с предоставлением дополнительных государственных гарантий и льгот по различным показателям.
Таким образом, сложность государственно-территориального устройства России предопределяется множеством условий, которые по-разному проявляют себя, но имеют определенные последствия. Последние выражаются в реально происходящих процессах изменения территориальной организации государства, влекущих появление новых регионов, районов, зон и т.д. Изучение и учет объективных экономических закономерностей развития территориальной организации власти и их соответствующее и грамотное отражение в действующем законодательстве позволило бы более взвешенно подходить к решению задачи по оптимизации организации власти, обеспечению ее разноуровневых связей и эффективности управления.
1 См.: Казарян А.А. Политические факторы федерализма России /У Гуманизация образования (научно-практический журнал). 2014. № 4. С. 86-92.
2 См.: ШалимоваН.А. Комментарий к Федеральному закону от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 См., например: Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы) / под ред. А.Г. Гранберга, В.В. Кистанова. М., 2003; ГранбергА.Г. Основы региональной экономики: учебник для вузов. 2-е изд. М., 2001. С. 16; Кистанов В.В., Копылов Н.В. Региональная экономика России: учебник. М., 2002. С. 25; Мищенко В.В. Экономика региона: учебное пособие. Барнаул, 2003. С. 45.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30, ч. II, ст. 3127; 2013. № 30, ч. I, ст. 4064.
5 См.: Хвощин А.А. Экономический федерализм и федеративные отношения в России: современное состояние и перспективы // Право и политика. 2006. № 12. С. 61-70.
6 Там же. С. 61.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 30, ст. 2871; 1999. № 29, ст. 3492.
8 См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (в ред. от 8 августа 2009 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47, ст. 5489; 2009. № 33, ст. 4127.
9 См., например: Распоряжение Правительства РФ от 18 ноября 2011 г. № 2074-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 51, ст. 7542; Распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 2011 г. № 1540-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 39, ст. 5489; Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 866 «О Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2015 года» (с изм. и доп., вступ. в силу с 7 января 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 52, ч. II, ст. 4974; 2014. № 45, ст. 6220.
10 URL: http://www.garant.rU/products/ipo/prime/doc/70000064/#ixzz2xqhKJ4fi (дата обращения: 05.03.2014).
