CC BY
50
Экономическая интеграция в контексте модернизации государственного устройства России
Л.С. Корнева
Дальнейшее развитие государственного устройства Российской Федерации приобретает особое значение в свете официального курса на всестороннюю модернизацию России. Принципиально важным является положение о комплексном и системном характере модернизации страны. Это означает, что модернизация должна вестись по всем направлениям — включать социальные, политические, экономические, технологические, военные, культурные и интеллектуальные преобразования.
Одним из актуальных аспектов модернизации является реформирование государственного устройства России.
Наиболее разработанной и реалистичной в модернизации федерализма можно считать концепцию укрупнения субъектов Федерации посредством объединительных процессов. Несмотря на то что объединительный процесс в целом представляется как политический, наибольшее количество доводов в пользу объединения субъектов Федерации имеет экономический характер, а позитивные последствия объединения видятся в улучшении социально-экономической ситуации в регионе. Поэтому вполне закономерна тенденция осознания важности взаимодействия интеграционных процессов в экономической и политической сферах общества, с учетом которой могут быть изменены приоритеты объединительной стратегии.
Межрегиональная экономическая интеграция может осуществляться в различных организационных формах1. В связи с этим возникает закономерный вопрос: в каких организационных формах интеграционные экономические механизмы наиболее эффективно могут быть встроены в процесс модернизации государственного устройства России? Чаще всего в качестве экономического базиса модернизации федерализма в научной литературе рассматриваются экономические районы и ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации.
Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации были созданы в начале 1990-х гг. как способ преодоления дезинтеграционных про-
1 Межрегиональная экономическая интеграция понимается как процесс становления устойчивых взаимосвязей субъектов Федерации, ведущий к их постепенному экономическому слиянию в соответствующей организационной форме в крупное экономическое объединение, наделенное определенным типом общего управления.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
31
Тема номера: «Российский федерализм: на пути к оптимальной модели»
цессов в экономике, вызванных распадом Советского Союза. В связи с этим у региональных сообществ возникла необходимость создания новых межрегиональных связей в рамках договорных отношений между регионами. В 1999 г. организация и деятельность ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации (далее — ассоциации) обрела правовую основу2. В настоящее время действует восемь ассоциаций, объединяющих субъекты Федерации по регионально-экономическому признаку: «Северо-Запад», «Центральная Россия», «Черноземье», «Большая Волга», «Северный Кавказ», «Большой Урал», «Сибирское соглашение», «Дальний Восток и Забайкалье».
Зададимся вопросом: достаточно ли потенциала ассоциаций для реформирования государственного устройства России на основе экономической интеграции? Ответ на этот вопрос усложняется неоднозначным видением роли ассоциаций в модернизации государственного устройства. Известно, что на начальных этапах деятельности ассоциаций был задан не только экономический, но и политический вектор, проявившийся в тенденции трансформации существующих ассоциаций в укрупненные субъекты Федерации. Примером тому является деятельность ассоциаций областей и республик Уральского и Сибирского регионов, лидеры которых выступили с претензиями на самостоятельную роль в определении будущей модели Федерации («Уральская республика», «Сибирская республика»). Однако готовность ассоциаций решать вопросы, выходящие за рамки экономических целей, не нашла поддержки федерального центра, который в инициативах региональных элит усмотрел излишнюю политизацию деятельности ассоциаций. Тем не менее и сегодня вопрос о целесообразности выработки модели укрупнения регионов на основе ассоциаций не потерял своей актуальности3. Ассоциации рассматриваются в качестве первого этапа в переходе на новую административно-территориальную укрупненную структуру государства.
Анализ правового статуса ассоциаций и реальной практики позволяет высказать некоторые соображения о потенциале ассоциаций как факторе политической интеграции. Во-первых, в соответствии с законом, ассоциация имеет статус общественной организации4. Функционируя на общественных началах, ассоциация не имеет правовых оснований и механизмов управления социально-экономическим развитием территорий.
Во-вторых, действующая сетка ассоциаций не подходит в качестве прямой основы образования укрупненных субъектов Федерации. Если предположить, что ассоциации в перспективе могут стать основой укрупнения субъектов Фе-
2 Федеральный закон от 17 декабря 1999 года № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»
3 Итоги реформирования экономики России и перспективы ее развития (по материалам X Российского экономического форума в Екатеринбурге 20-21 мая 2005 г.) // Российский юридический журнал. 2005. № 5-6; Межевич Н.М. Территориальное управление в современной России: поиск новой парадигмы развития в 1990-е гг. и перспективы его дальнейшей эволюции // Научно-практический журнал Северо-Западной Академии государственной службы. 2005. № 2.
4 Федеральный закон от 17 декабря 1999 года № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации». Ч. 1 ст. 2.
32
Выпуск 6 2013
Л.С. Коренева
дерации, то для этого надо как минимум оптимально разукрупнить ассоциации, используя механизмы разделения и выделения.
В-третьих, неопределенность территориальных границ ассоциаций никак не способствует соединению экономической и политической составляющей при образовании укрупненных субъектов Федерации. Известно, что субъект Федерации может входить более чем в одну ассоциацию, что не противоречит закону, но усложняет образование укрупненного субъекта Федерации5. Кроме того, в состав ассоциации в качестве ассоциированных членов могут входить иностранные государства или их отдельные регионы5 6. В соответствии с законом ассоциации имеют право сотрудничать по вопросам, входящим в круг уставных целей и задач, с иностранными государствами. Однако эти государства не входят в качестве территориальной единицы в состав Российской Федерации7.
В-четвертых, нельзя не учитывать нестабильность субъектного состава ассоциаций. Как показывает практика, субъектный состав многих ассоциаций со времени их создания неоднократно изменялся. Закон допускает реорганизацию ассоциации в форме слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования8. При этом сама процедура изменения конфигурации ассоциации достаточно простая и не требует решения федеральных органов государственной власти. Конечно, такая «подвижность» субъектного состава ассоциаций создает определенные препятствия для образования на их основе укрупненного субъекта Федерации. И, наконец, не всегда присутствует «территориальная близость» членов ассоциации, понимаемая как наличие общих границ. В соответствии с законом объединяться в новый субъект Федерации могут только граничащие между собой субъекты.
С учетом вышеизложенного можно сделать вывод о нецелесообразности или даже невозможности образования укрупненных субъектов Федерации на основе существующих ассоциаций. Разумеется, может возникнуть вопрос о некоторой корректировке «несовершенного» статуса ассоциации путем внесения соответствующих изменений в закон. Но есть ли в этом смысл? Дело в том, что реальная практика функционирования ассоциаций позволяет сказать, что они не получили полномасштабного развития ни в экономическом, ни в интеграционном отношениях. И этому есть вполне разумные объяснения, не связанные напрямую с правовым статусом ассоциации. С одной стороны, «верхи не хотят» видеть в ассоциации организационную форму политической интеграции. Федеральные власти сегодня используют потенциал ассоциаций в минимальной степени, не рассматривают естественные механизмы самоорганизации в качестве инструмента выстраивания федеративных отношений. К существен-
5 Некоторые субъекты Федерации одновременно входят в состав двух ассоциаций: Удмуртская Республика, Забайкальский край, Тюменская область, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа.
6 Так, в состав ассоциаций «Центральная Россия» и «Черноземье» входят четыре области Республики Беларусь (Витебская, Гомельская, Минская, Могилевская), в состав ассоциации «Северный Кавказ» — республики Абхазия и Южная Осетия, Луганская область Украины.
7 В данном случае следует различать ассоциированное членство и процедуру принятия иностранного государства или его части в качестве нового субъекта в состав Российской Федерации.
8 Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Ст. 12, 16.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
33
Тема номера: «Российский федерализм: на пути к оптимальной модели»
ному ослаблению ассоциаций привело создание в 2000 г. федеральных округов и соответствующих им структур в исполнительных органах государственной власти. С другой стороны, «низы не могут» в полной мере использовать экономический и интеграционный потенциал ассоциаций. Известно, что инициатива образования ассоциации идет снизу, от самих регионов, которые самостоятельно устанавливают экономические связи. Однако в последнее время наблюдается тенденция снижения заинтересованности субъектов Федерации в дальнейшем развитии ассоциаций в том их виде, как они закреплены в действующем законодательстве. Понятно, что при таком подходе вряд ли можно ожидать от самих ассоциаций новых политических инициатив. Сегодня ассоциации занимаются чисто экономическими вопросами и даже не задумываются о своей возможной роли в объединительном процессе.
Таким образом, в современных условиях отсутствуют экономические и политические стимулы, способные обеспечить усиление значимости и роста влияния ассоциаций на социально-экономические и интеграционные процессы регионов. Однако с учетом того, что практика взаимодействия российских регионов свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования механизмов горизонтального экономического сотрудничества, необходим поиск наиболее эффективных и перспективных моделей экономической интеграции. Такой моделью, на наш взгляд, может быть интеграция в рамках экономических районов, с которых, собственно, и начиналась межрегиональная экономическая интеграция в системе советской плановой экономики.
В контексте нашего изложения нельзя не учитывать некоторые преимущества экономических районов как возможного базиса укрупнения субъектов Федерации. Во-первых, экономические районы, в отличие от ассоциаций, имеют более оптимальный субъектный состав: отдельный субъект Федерации может быть включен лишь в один экономический район; в состав экономических районов входят только субъекты РФ. Во-вторых, несмотря на то что сетка экономических районов пересматривалась, в целом субъектный состав экономических районов, в отличие от ассоциаций, более стабильный9. В настоящее время действуют 11 экономических районов: Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный. В-третьих, нельзя не учитывать, что экономические районы «первичны», в то время как ассоциации образовывались с учетом уже существующего экономического районирования. При этом практически ассоциации территориально совпадают с экономическими районами (ассоциация «Центральная Россия» и Центральный экономический район, ассоциация «Северный Кавказ» и СевероКавказский экономический район), либо включают в свой состав более одного
9 Изменения субъектного состава экономических районов заключались в следующем: разделение Северо-Западного экономического района (Северный и Северо-Западный) и Центрального района (Центральный и Центрально-Черноземный); из Поволжского и Центрального районов был выделен Волго-Вятский район; произошли перемещения отдельных областей и республик из Северо-Западного экономического района в Центральный, из Восточно-Сибирского экономического района в Дальневосточный.
34
Выпуск 6 2013
Л.С. Коренева
района (в ассоциацию «Северо-Запад» полностью входят субъекты двух экономических районов — Северо-Западного и Северного). Чаще всего субъектные составы ассоциаций и экономических районов не совпадают, но при этом некоторые экономические районы полностью входят в состав ассоциаций (в ассоциацию «Черноземье» входят субъекты из трех экономических районов, при этом все пять субъектов Центрально-Черноземного экономического района входят в состав ассоциации; в ассоциацию «Большая Волга» входят все пять субъектов Волго-Вятского экономического района; в ассоциацию «Большой Урал» входят все семь субъектов Уральского экономического района и три субъекта из Западно-Сибирского района; в ассоциацию «Сибирское соглашение» входят все девять субъектов Западно-Сибирского экономического района и шесть субъектов из Восточно-Сибирского экономического района; в ассоциацию «Дальний Восток и Забайкалье» входят все девять субъектов Дальневосточного экономического района и два субъекта из Восточно-Сибирского экономического района). Нетрудно заметить, что экономические районы дают более дробное деление по экономическому признаку.
С учетом сказанного представляется, что экономические районы более перспективны в качестве основы реформирования государственно-территориального устройства. К тому же, сложившиеся экономические районы как основные элементы народнохозяйственного комплекса показали свою эффективность за счет достаточно полного учета в границах выделенных районов всех факторов экономического развития. С них все начиналось, к ним надо и вернуться и тем самым исключить ненужный параллелизм, когда две крупные экономические структуры развиваются в отрыве друг от друга.
В научной литературе предлагаются различные проекты территориального деления страны — либо с учетом действующей сетки экономического районирования, либо с учетом измененной сетки (укрупненной или разукрупненной). Одни авторы видят основу для реформирования административно-территориального устройства страны в современной сетке крупных экономических районов с учетом административного принципа экономического районирования, понимаемого как единство экономического районирования и административно-территориального устройства страны. Это означает, что в границах каждого экономического района должна образовываться одна административно-территориальная единица, а границы экономических районов не должны пересекать границ субъектов Федерации. Даже в самом дробном варианте территориального устройства страны предлагается не более 12 единиц. Все что больше этого — уже отход от основы, т. е. от экономического районирования10.
Другие исследователи вполне справедливо полагают, что действующая сетка экономических районов не подходит в качестве основы образования укрупненных субъектов Федерации11. В пользу этого могут быть выдвинуты два основных
10 Шишков М.К. Территориальное устройство России: проблемы и перспективы. Самара, 2009.
С. 176-212, 279-292.
11 Кистанов В.В. Экономическое районирование России // В.В. Кистанов, Н.В. Копылов. Региональная экономика России: учебник. М.: Финансы и статистика, 2009. С. 287; Межевич Н.М. Территориальное управление в современной России: поиск новой парадигмы развития в 1990-е гг. и перспективы его дальнейшей эволюции // Научно-практический журнал Северо-Западной Академии
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
35
Тема номера: «Российский федерализм: на пути к оптимальной модели»
аргумента. Во-первых, действующая сетка экономических районов перестала соответствовать изменениям, происшедшим в экономике страны, поэтому действующие экономические районы не могут быть эффективной экономической базой укрупненных субъектов Федерации. Во-вторых, если исходить из того, что укрупненные субъекты Федерации должны совпадать с экономическими районами, то 11 субъектов Федерации явно недостаточно для такой обширной территории. В связи с этим предлагается разукрупнить экономическое районирование с учетом изменившейся специализации. Конечно, нужен научно-обоснованный масштаб районирования, предложенный экономистами, которые полагают, что слишком большое дробление ведет к размыванию экономических районов как целостных хозяйственных комплексов с выраженной специализацией* 12 13. Как правило, называется от 18 до 30 разукрупненных экономических районов. В качестве наглядного примера можно привести проект реформирования государственно-территориального устройства России, разработанный Советом по изучению производительных сил (СОПС)13. С точки зрения экономической целесообразности предлагалось поделить территорию России на 28 укрупненных регионов (губерний), границы которых должны максимально совпадать с исторически сложившимися экономическими районами. Проект неоднократно дорабатывался, но так и не был принят за основу модернизации федерализма на экономической основе. Укрупнение субъектов все-таки состоялось, но по другому сценарию, без учета регионально-экономического принципа.
Ситуация несколько изменилась в 2007 г., когда со стороны федерального центра обозначилось понимание важности экономических аспектов территориального развития страны. Судьбоносным стало заседание Совета при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию, на котором академик А. Гранберг поставил вопрос о необходимости взвешенной стратегии пространственного развития России, в частности, реформы административно-территориального устройства и экономического районирования. Целесообразность разработки новой концепции территориальной стратегии на макрорегиональном уровне была поддержана Президентом РФ, который признал актуальность оптимизации административной структуры регионов14. Министерству регионального развития было поручено подготовить концепцию разделения России на несколько макроэкономических регионов, что и было сделано в рамках концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. Было предложено сгруппировать субъекты Федерации в десять макро-
государственной службы. 2005. № 2. С. 87; Видяпин В.И. Экономическое районирование территории Российской Федерации // Региональная экономика. Основной курс: учебник / под ред. В.И. Видяпи-на, М.В. Степанова. М.: ИНФРА М, 2010. С. 99.
12 Кистанов В.В. Указ. соч. С. 282.
13 Государственно-территориальное устройство России // под ред. А.Г. Гранберга, В.В. Кистанова. М.: «ДеКа», 2003; Государственно-территориальное устройство России: реформирование регионального уровня // под ред. В.И. Гришина, В.В. Кистанова. М.: Финансы и статистика, 2007; Сборник докладов «Методология регионального прогнозирования». М.: СОПС, 2003.
14 Стенографический отчёт о заседании Совета по науке, технологиям и образованию 30 ноября 2007 г. // Совет при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию // http://www.snto.ru/page. php?parent_id=111
36
Выпуск 6 2013
Л.С. Коренева
регионов со своей экономической специализацией: Центральный, Центральночерноземный, Северо-Западный, Северный, Южный, Поволжский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный15. Мнения экспертного сообщества по вопросу целесообразности введения схемы макрорегионов разделились16. Аргументы в пользу предложенного проекта сводились к следующему: укрупнение регионов будет способствовать выравниванию экономического развития субъектов Федерации, повышению эффективности экономического управления территориями, реализации инфраструктурных проектов, выходящих по масштабам за пределы отдельных субъектов Федерации, поможет ликвидировать дисбаланс между более и менее развитыми регионами. Напротив, другие эксперты сочли идею макрорегионов «очередной выдумкой» федеральной власти, ищущей возможности управления процессами регионального развития, решения экономических проблем за счет укрупнения территориальных единиц управления. Прежде всего ставилась под сомнение экономическая эффективность проекта, в частности, идея выравнивания развития регионов.
В целом не сомневаясь в значимости идеи горизонтальной экономической интеграции в развитии территорий, акцентируем внимание на некоторых недоработанных проблемах. Во-первых, в проекте отсутствует четкое определение субъекта, осуществляющего «регионализацию» территории страны. В настоящее время в науке вкладывается различный смысл в понятие «макрорегион». В литературе по региональной экономике макрорегионы, в отличие от мезоре-гионов и микрорегионов, определяются как крупные экономические районы в виде совокупности субъектов Федерации. По сути, макрорегионы — это не что иное, как крупные экономические районы, поэтому употребление понятий «макрорегион» и «экономический район» как синонимов вполне оправданно17. Собственно и в предложенном проекте макрорегионы практически совпадают с нынешними экономическими районами. Разница лишь в том, что уменьшилось количество экономических районов (с 11 до 10) за счет Волго-Вятского экономического района, влившегося в Поволжский макрорегион. Следует отметить, что укрупнение экономических районов, пусть и незначительное, только усугубляет недостатки действующей сетки экономических районов как базиса объединительных процессов.
Во-вторых, основная уязвимость предложенной идеи заключается в отсутствии общей концепции управления российскими территориями, а также определенности по поводу «политических» перспектив макрорегионов. В связи с этим возникает много вопросов. В частности, каковы цели создания макрорегионов? Какими будут их границы? Будут ли они пересекать границы субъек-
15 Дмитрий Козак презентовал очередной этап концепции развития страны, в соответствии с которым Россию поделят на десять макрорегионов. 13 февраля 2008 г. // http://southru.info/1148146877-dmitrijj-kozak-prezentoval-ocherednojj.html
16 Увеличим размер без проблем // Эксперт-Урал. 5 мая 2008. № 18 (327) // http://www.expert-ural. com/1-4932; Укрупнение бедности // Центр политической коньюктуры России // http://www.ancentr. ru/modules/media/media900.html
17 Большие сомнения вызывает сама новизна идеи территориального деления страны с учетом экономической специализации крупных экономических регионов. Напомним, что первое практическое отражение экономическое районирование нашло в плане ГОЭЛРО (1920 г.).
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
37
Тема номера: «Российский федерализм: на пути к оптимальной модели»
тов Федерации или включать их в свой состав полностью? Каковы перспективы макрорегионов стать экономической основой реформирования государственно-территориального устройства? Кто будет управлять макрорегионами? Не приведет ли их создание к появлению дополнительного управленческого звена в виде «супергубернаторов» или отдельных административных структур? Не появится ли вместо экономической горизонтали экономическая вертикаль? Ведь тогда о самостоятельности регионов придется забыть.
Вряд ли можно серьезно воспринимать ответы на эти и другие вопросы в рамках политических деклараций о том, что создание макрорегионов — это не политическое решение и отнюдь не изменение административного деления страны (Д. Козак)18. Неслучайно многие эксперты увидели в создании макрорегионов определенную «политическую подоплеку», полагая, что вслед за экономическим делением непременно должно последовать политическое, иначе весь проект едва ли будет иметь смысл19. Поскольку функционирование и развитие макрорегионов тесно связано с территориальной организацией общества, с федеративным устройством страны, надо определиться со стратегией, иметь «федеральные ориентиры», об отсутствии которых было заявлено даже на высшем уровне (Д. Козак). Очевидные издержки проекта привели к снятию его с повестки дня, хотя новое деление России на макроэкономические территории планировалось оформить до конца 2008 г.
В-третьих, не менее значимой проблемой является отсутствие нормативно-правового обеспечения статуса макрорегионов (экономических районов). Надо признать, что практическая реализация сценария укрупнения субъектов Федерации на основе экономической интеграции в значительной степени зависит от правового обеспечения статуса экономических регионов. Возможны два варианта решения этого вопроса, легитимирующего горизонтальное экономическое сотрудничество: а) принятие специального федерального закона и б) определение статуса макрорегиона (экономического района) в контексте государственной региональной политики. Предпочтительным и наиболее реалистичным, на наш взгляд, является второй вариант. На сегодняшний день основным нормативным актом, регламентирующим содержание региональной политики, является Указ Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» (далее — «Основные положения»)20. Вполне справедливо осознается недостаточность данного правового акта для эффективного осуществления региональной политики. Аргументируется это не только «изменившимися временами», но и неконкретностью поставленных задач, нечеткостью целевых установок государственной региональной политики21. В 2000 г., казалось бы, дело сдвинулось с мертвой точки. В Государственную
18 Увеличим размер без проблем // Эксперт-Урал. 5 мая 2008. № 18 (327) // http://www.expert-ural. com/1--4932/
19 Как нам перекроить Россию, или Старые песни о главном // http://www.u-f.ru/ru/Archive/2008/2/6/ Article/ID_17258
20 Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации».
21 Алтынбаев Р.З. Региональная политика в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // Парламентское обозрение. Совет Федерации: компетентно о главном. 2 февраля 2007. № 3 (40).
38
Выпуск 6 2013
Л.С. Коренева
думу был внесен проект федерального закона «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации», который был принят в двух чтениях и в настоящее время находится на рассмотрении Государственной думы РФ22.
Не углубляясь в анализ проекта, выскажем некоторые соображения по поводу интересующего нас аспекта. На наш взгляд, в законопроекте наблюдается некоторый регресс в вопросе экономического районирования. Если в «Основных положениях» в числе задач региональной экономической политики называется совершенствование экономического районирования страны, то в законопроекте ни слова не говорится об экономических районах, как будто их нет в природе23. По непонятным причинам «ставка сделана» исключительно на ассоциации, которые, как отмечалось, в настоящее время не оказывают серьезного влияния на активизацию процессов межрегиональной интеграции24. Думается, что экономический район как инструмент государственной региональной политики несправедливо выпал из поля зрения законодателей, хотя осознание важности его в региональной политике несомненно. Так, в марте 2011 г. на совместном заседании «Центра социально-консервативной политики» (ЦСКП) и Института регионов на тему «Что мешает развитию российских регионов?» в контексте совершенствования региональной политики и управления пространственным развитием Российской Федерации отмечалась настоятельная необходимость нормативного закрепления федеральной схемы пространственного развития территорий регионов страны25. Вряд ли региональная политика может успешно выстраиваться без учета экономического районирования.
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что новое комплексное экономическое районирование — необходимый базис реформирования государственно-территориального устройства России путем создания единообразных укрупненных субъектов Российской Федерации на основе территориально-экономического принципа. Логика, согласно которой политическая интеграция предшествует экономической, представляется малоубедительной. Политика должна основываться на экономике. Более того, именно экономическая интеграция объективно способствует установлению более тесных политических взаимосвязей между субъектами объединения, подталкивая их тем самым к интеграционным инициативам в политической сфере. Будем надеяться, что объединительные процессы в перспективе продолжатся. Это заставляет основательно переосмыслить значимость горизонтальной экономической интеграции, посредством которой формируется единое экономическое пространство в рамках крупных экономических регионов и уже на этой основе решаются задачи модернизации государственного устройства.
22 Проект федерального закона № 18259-3 «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации».
23 Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». П. 3.1.
24 Проект федерального закона № 18259-3 «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации». Статьи 3,5, 6,7.
25 В ЦСКП обсудили стратегию развития регионов. 24.03.2011 // http://old.er.ru/text.
shtml?19/3726,100026
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
39
