CC BY
26
УДК 338.43
ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ
© 2014 г. И.М. Зейналов
ЗейналовИса Мусаевич -кандидат политических наук, профессор, кафедра общего права и международной политики, Санкт-Петербургский государственный аграрный университет, Петербургское шоссе, 2, г. Пушкин, 196601. E-mail: [email protected].
Zeynalov Isa Musayevich -Candidate of Political Science, Professor, Department of the Common Law and International Policy, Saint-Petersburg State Agrarian University,
Petersburg Highway, 2, Pushkin, 196601. E-mail: [email protected].
Анализируются особенности реформационных подходов либерального и консервативного типа к аграрной сфере России. Исследуются механизмы выработки и реализации основных социально-экономических доктрин развития аграрного сектора национальной экономики, рассматриваются концептуальные основания в деле формирования аграрной политики как неотъемлемой части экономической и социальной политики государства.
Ключевые слова: аграрная политика, землевладение, реформы, модернизация.
The features of reformation approaches of liberal and conservative types to Russian agrarian sector are analyzed; mechanisms of development and implementation of major socio-economic doctrines of the agricultural sector of the national economy are studied, conceptual foundation in shaping agricultural policy as an integral part of economic and social policy of the State are considered.
Keywords: agrarian policy, land property, reforms, modernization.
Аграрная политика представляет собой органичную часть системы государственно-управленческих отношений. Сельскохозяйственная отрасль занимает одно из ведущих мест в структуре отечественной экономики; от уровня ее развития зависит социальное благополучие российского общества, до трети населения которого проживает в сельской местности.
Государство вырабатывает и реализует важнейшие социально-экономические доктрины развития аграрной сферы, создает концептуальные основы формирования аграрной политики как неотъемлемой части общей экономической и социальной политики государства.
Внимание к проблемам модернизации аграрной сферы в России, роли государства в этих процессах росло в течение всего XX в.
В этот исторический срок России удалось выдвинуть фундаментальные теоретические положения, осуществить модернизационные проекты на селе и в аграрном производстве, а
именно проект П. Столыпина, затем - советскую колхозно-совхозную систему, наконец -проекты либерально-рыночного толка, пришедшиеся на окончание века.
Переход современной России к рыночной экономике осуществляется в условиях глобализации, политических рисков внутреннего и международного характера. Реформы последних десятилетий привели к заметному и весьма существенному снижению места и роли сельского хозяйства в национальной экономике, усилили зависимость России от импорта продуктов питания.
Следует признать, что преобразование политико-экономической системы страны осуществлялось не за счет, как можно было предполагать, реструктуризации и перехода к новым механизмам хозяйствования, а за счет либерализации цен, ускоренной приватизации и передела собственности, связанного с ограничением государственного регулирования.
Очевидные просчеты в государственной аграрной политике в ходе первого этапа ры-
ночных реформ привели к кризисному состоянию сельскохозяйственной отрасли, фактическому разрушению многих крупных предприятий агропромышленного комплекса (АПК), социальной инфраструктуры сельских поселений.
Не оправдались надежды на быстрое развитие фермерских хозяйств, брошенных государством на произвол судьбы.
Проблема, на наш взгляд, упирается в феномен государственного регулирования аграрного сектора, в уровень государственной помощи селу, государственного протекционизма, не получивших какого-либо оптимистического разрешения.
В российской истории всегда присутствовало государственное регулирование экономики; осмысливалась и поддерживалась теория институциональных матриц, отмечающая воспроизводство исторически развивающихся форм конкретных социальных отношений, определенных институтов, характерных для каждого конкретного общества. Действительно в российском обществе постоянно воспроизводятся институты унитарно-централизованного политического устройства и государственного вмешательства в экономическое развитие.
Нетрудно увидеть, что значение государственных институтов в реформировании аграрной сферы не уменьшается, а речь идет скорее о тех или иных формах государственного участия. В этот ряд можно поставить так называемое индикативное планирование или, напротив, выдачу директив из центра.
Все это, вместе взятое, заставляет исследователя вновь и вновь возвращаться к проблеме роли государства и его поддержки в попытках осуществления аграрных реформ. Тем более, что значение государственных институтов в реформировании аграрной сферы не уменьшается, а, напротив, усиливается.
В 1970 - 1980-е гг. подошла к логическому завершению эволюция аграрной системы в СССР, характерной чертой которой было активное участие государства, партийно-хозяйственных структур в регулировании аграрной экономики и всех сфер жизни села. Мобилизационный характер советской экономики определил ее экстенсивную направленность.
Практически с начала ХХ в. аграрный сектор и сельское население постоянно использовались в качестве ресурсного «донора» для других отраслей народного хозяйства. К 1991 г.
в АПК сложилась противоречивая система из различных форм собственности, стадий развития сельского хозяйства. Нарастающий кризис в сельском хозяйстве пытались остановить еще в советское время, разрабатывая крупномасштабные программы, например, принятую в 1982 г. Продовольственную программу, которая носила по сути технико-технологический характер.
Конец 1980 - начало 1990-х гг. запомнились становлением политических процедур решений основных государственных проблем. Институциональные изменения в сельском хозяйстве из технико-технологической проблемы формирования эффективных структур хозяйствования превращались на практике в арену жесткой политической борьбы, затягивавшей решение проблем аграрного сектора, несмотря на оперативность многих, принятых нормативно-правовых актов. Большинство изменений осуществлялось не вполне легитимными способами, что вело к разрушению всей структуры хозяйствования [1].
Формирование новой аграрной политики в ходе либеральных экономических реформ и модернизации базировалось на решении основных вопросов, ответы на которые определяли тот или иной вариант общей стратегии преобразований: о форме земельной собственности (частная собственность / государственная собственность, коллективные формы собственности), рынке земли («земля - такой же товар, как и все другие» / «землей торговать нельзя»), формах и размерах сельскохозяйственных предприятий, роли государства в регулировании аграрного сектора (свободный рынок, принцип невмешательства государства в экономику / государственное регулирование и бюджетная поддержка), темпах рыночных реформ.
Новая аграрная политика формировалась в ходе социально-экономических реформ 1990-х гг. как составная часть системы государственно-управленческих отношений.
Ключевым звеном проекта рыночных преобразований стал вопрос о земле. Предполагалось, что введение частной собственности и других правовых условий для выхода крестьян из колхозов и совхозов автоматически приведет к преодолению «иждивенческих настроений», сложившихся в результате десятилетий «подневольного труда», пробудит в крестьянине чувство «хозяина» и интерес к свободному предпринимательству.
В основе сценария институциональной трансформации земельных отношений лежало противопоставление государственной и частной собственности на землю и признание последней базисной для новой аграрной системы. В силу ограничений рыночного оборота (купли-продажи) земли, формирования новых форм коллективной собственности складывается институциональная модель, тяготеющая к смешанной экономике. Однако большинство акционерных обществ в аграрной сфере только условно можно считать состоявшимися. Их капитал не работает в качестве акционерного, не обращается как акционерный и не приносит доходов жителям села.
Исследователи, как правило, выделяют две главные, противостоящие друг другу позиции -«либеральную» и «консервативную», каждая из которых в свою очередь существует в «радикальном» и «умеренном» вариантах. В основе «либеральной» позиции лежит представление, что универсальным двигателем аграрного прогресса является свободный предпринимательский труд на земле при гарантированном праве частной собственности и в условиях свободы хозяйственной деятельности.
В соответствии с этим тезисом либералы считали основной причиной аграрного кризиса конца 1980-х гг. засилье колхозно-совхозного строя (общинного землепользования) и административно-командных методов управления сельским хозяйством (зависимое положение крестьян), прямым следствием которых стали «отчуждение крестьянина от земли», «хищническое отношение к земельным ресурсам», «апатия и безразличие к результатам своего труда» и т.д.
Естественным и безальтернативным путем спасения представлялись радикальные либеральные реформы, т.е. единовременное введение всех элементов рыночной экономики, в том числе частной собственности на землю с правом ее купли-продажи [2]. Важнейшим итогом реорганизации отношений собственности на землю оказалось формирование многоукладной экономики.
Основными нормативными актами стали: Указ Президента РФ от 27.12.1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»; Постановление Правительства РФ от 28.12.1991 г. № 81 «О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом
Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 29.12.1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов».
Приход к власти реформаторов, стоявших на радикально-либеральных позициях в вопросах экономики, в том числе в аграрной сфере, сопровождался реализацией рекомендаций, находившихся в явном противоречии с общепринятыми теориями и реальной политикой развитых стран.
Установка на мелкое или среднее землевладение, которое должно было стать основным производителем товарной сельскохозяйственной продукции, себя не оправдала.
Первоначально предполагалось раздать землю крестьянам. При этом считалось, что возникшие на этой основе 4 млн крестьянских хозяйств прокормят Россию. Потом утвердилась идея создания товарных фермерских хозяйств как костяка аграрной структуры страны.
В данном направлении была осуществлена приватизация закупочных и торговых систем, предприятий пищевой промышленности. Это крайне отрицательно сказалось на экономической инфраструктуре и поставило сельскохозяйственные предприятия в негативную по своим последствиям зависимость от поставщиков и закупщиков.
Сломать в одночасье старые крупные коллективные хозяйства и вместо них построить мелкие фермерские оказалось просто невозможно. Расчеты показали, что эта операция потребовала бы фантастических затрат, непосильных для обнищавшей к тому времени российской экономики [3].
Относительно консервативной позиции следует сказать, что ко времени распада СССР уже трудно было найти экономистов, отрицающих необходимость реформы, имеющей конечной целью переход к рыночным отношениям. Утвердилось представление о порочности административно-командных методов управления, универсальный характер приобрела формулировка причин аграрного кризиса, а именно, «отчуждение человека от земли и других средств производства» вследствие «понукания», «неэффективности системы управления».
Целью аграрной реформы должно было стать, по мысли сторонников консерватизма, совершенствование колхозно-совхозного строя и постепенное развитие различных форм собственности, предоставление коллек-
тивным хозяйствам большей самостоятельности, развитие арендных отношений.
«Консерваторы» утверждали, что право распоряжаться результатами своего труда гораздо важнее права собственности на землю и другие средства производства.
Фактически отстраненная от принятия политических решений, «консервативная» группировка тем не менее активно отстаивала свою позицию в парламенте и СМИ, подвергая критике стратегию реформ, принятую правительством [2].
Анализ развития сегментов аграрной экономики обнаруживает некоторые парадоксальные стороны проводимой аграрной реформы. Вопреки представлениям реформаторов ведущими секторами сельскохозяйственного производства оказались не фермерские хозяйства и не акционированные коллективные хозяйства, а личные подсобные хозяйства (ЛПХ) сельских жителей (мелкотоварное производство).
Не имея никаких средств механизации (отчасти в силу неразвитости рынка малогабаритной техники, приспособленной для использования в приусадебных хозяйствах, но в большей степени из-за отсутствия средств у сельского населения для их приобретения), владельцы ЛПХ смогли заметно нарастить объемы производства и товарности этой категории хозяйств исключительно за счет увеличения затрат собственного труда. Можно отметить также незначительную эффективность «капитализации» аграрной экономики.
Вместо неэффективного государственного сектора экономики после реформирования субъекты политики получили неэффективный частный сектор; резко увеличилось как число убыточных хозяйств, так и их удельный вес.
Кроме того, реформы практически разрушили прежнюю трудовую мотивацию, в силу чего усилился дисбаланс между растущей ориентацией работников на заработок и снижающимися возможностями сельскохозяйственных предприятий для материального стимулирования, резко сократились возможности последних решать социальные проблемы работников.
Социальным итогом проведенных преобразований в аграрном секторе стала деградация социальной сферы села.
Заметим, что трудности современного российского общества - это трудности его самоопределения в глобальном мире.
В ходе болезненной модернизации и нарастающей открытости России усиливается воздействие на нее разнородных явлений сегодняшнего дня, что неизбежно сказывается на уровне защищенности жизненно важных интересов.
Выявление средствами политологического анализа основных направлений, проблем и механизмов реализации государственной аграрной политики в системе обеспечения национальной безопасности и решении задач продовольственной независимости России показывает, что членство в ВТО может обернуться точкой отсчета, с которой начнется реальная перестройка аграрного сектора экономики, если, конечно, ориентироваться на необходимость встраивания в глобальную экономику и использовать это встраивание для повышения эффективности. Но для этого необходимо наличие политической воли.
Наше современное сельское хозяйство не защищено от внешней конкуренции ничем, кроме обменного курса рубля и транспортных издержек. Существующая система является неэффективным средством социальной поддержки крестьян и не дает стимулов к развитию.
Необходима земельная реформа, развитие кредитования и страхования в сельском хозяйстве. Бюджетные средства следует вкладывать в развитие инфраструктуры, а не на текущую поддержку хозяйств. Государство должно выработать комплекс мер по защите отечественной экономики в условиях мировой конкуренции.
Потребуется немалое время для внесения изменений в систему законодательства, систему контроля качества и тарификации.
Необходима, наконец, организация реальной борьбы с коррупцией во властных и бизнес-структурах, снижение бюрократических издержек российского бизнеса.
Оценивая аграрный курс современной России в целом, аналитики приходят к выводу, что радикальная либерализация экономики в 1991 - 1992 гг. и неоправданно быстрый уход из нее государства, демонтаж, а не конструктивная замена старой управленческой, финансовой, кредитной, ценовой, налоговой и других систем привели к обострению старых и появлению новых проблем в АПК. Радикальной реформе сопутствовало двукратное сокращение производства и реальных доходов
населения. В результате возник глубокий спад цен на сельскохозяйственную продукцию и продукцию промышленности для села.
К 1994 г. аграрная реформа в части организационных преобразований сельскохозяйственных предприятий в основном завершилась и было зафиксировано становление многоукладной экономики.
После реализации указанных нормативно-правовых актов изменилась организационно-правовая структура сельскохозяйственного производства. Сложились три основные формы хозяйствования - сельскохозяйственные организации (предприятия), крестьянские (фермерские) хозяйства и хозяйства населения.
Данные формы представляют собой по существу социально-экономические уклады, отражающие сложившуюся социально-экономическую структуру отечественного аграрного сектора.
Традиционная для России «кампанейщина» привела к тому, что в условиях борьбы за власть и противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти, без достаточной подготовки происходило перераспределение земли.
Проблемы новых хозяйств заключались также в том, что организационно-экономический механизм в этих хозяйствах лишь формально строился на демократических, либерально-рыночных началах. Фактически работники в них оказались отчужденными от дел хозяйства даже в большей степени, чем прежде. Ситуация порождала множество конфликтов, неудовлетворенность интересов различных людей и социальных групп. В этих условиях осуществлялась не столько реорганизация, сколько развал колхозов и совхозов, следствием чего было снижение аграрного производства, утрата национальной продовольственной безопасности.
Несколько конкретных примеров.
Самый убедительный показатель нашего аграрного технологического уровня - средняя урожайность зерновых. Последнее десятилетие она составляет около 19 ц/га. Даже среднемировая урожайность в полтора раза выше наших рекордных 32 ц/га, а в развитых сель-хозстранах давно перейден рубеж в 70 - 80 ц и больше.
В результате экстенсивного ведения хозяйства земледелие в стране не только низкоэффективно и дает низкокачественную продук-
цию, но и ведет к истощению природных ресурсов.
Отечественные производители не могут обеспечить продовольственную независимость страны. Доля отечественной продукции в общем объеме потребления составляет: по мясу - 60 %, по молочным продуктам - менее 80, по сахару - 58, по овощам - 84, по фруктам - 40 %.
Труднее всего в России обстоит дело с производством мяса. Доля крупных компаний, производящих красное мясо, свинину и говядину, в России невелика. Основное производство приходится на личные подсобные хозяйства, где зачастую нет достаточных условий для подготовки туши к дальнейшей переработке. Это одна из причин, почему мясоперерабатывающие заводы предпочитают покупать импортное мясо, лучше подготовленное для производства. Россия является крупнейшим в мире импортером говядины.
В настоящее время более 40 % потребляемой в стране продукции - иностранного производства, объем импорта, например, в 2008 г. превысил 1 млн т. При этом численность отечественного поголовья продолжает сокращаться.
Причины низкой конкурентоспособности российского сельского хозяйства лежат на поверхности. Во-первых, это слаборазвитая инфраструктура сельхозпродукции. Доля инфраструктурных издержек в цене российской сельхозпродукции значительно превосходит аналогичный показатель развитых в аграрном отношении стран. Так, в производстве зерна он достигает 50 % с дифференциацией по регионам при среднемировом уровне подобных затрат около 20 %. Ситуацию усложняет недоступность рынков сбыта для средних и мелких сельхозпроизводителей.
Во-вторых, в результате неэффективного регулирования рынков со стороны государства - из-за низких внутренних цен на зерно по сравнению с основными зернопроизводя-щими странами - отечественные сельхозпроизводители ежегодно недополучают в среднем 150 - 200 млрд р.
В-третьих, применение устаревших технологий в сельхозпроизводстве приводит к деградации сельхозугодий и высокой себестоимости продукции. Ситуацию усугубляет информационный вакуум в АПК - отсутствие системного информирования сельхозтоваро-
производителей об успешном опыте применения современных технологий, о новых достижениях науки и техники в сельском хозяйстве [4, с. 3 - 5].
В подобных условиях речь идет о том, как минимизировать риски и обеспечить продовольственную безопасность страны. Сразу же после вступления России в ВТО российские аграрии забили тревогу и первым делом попросили правительство списать долг и компенсировать некоторые затраты, всего - на 400 млрд р.
В феврале 2012 г. председатель РСПП А. Шохин направил первому вице-премьеру И. Шувалову письмо с просьбой оказать поддержку предприятиям агропромышленного комплекса, в которой они стали нуждаться из-за вступления России в ВТО. Все достижения аграрного сектора 2011 г. - 93,9 млн т зерна, 46,3 млн т - сахарной свеклы, 1,54 млн т -рапса, 75 млн т - сои и 9,6 млн т - подсолнечника - в основном получились, отмечает А. Шохин, благодаря господдержке (125 млрд р.), но рентабельность бизнеса так и не выросла: если в 2009 г. она составила 9,4 %, то в 2010 г. упала до 8,3 %. Без субсидий рентабельность - минус 5,4 %.
Все дело заключается в высоких издержках и низких закупочных ценах, старых агротех-нологиях и низкой платежеспособности населения. Сельхозпредприятия с большой ссудной задолженностью не могут конкурировать с зарубежными партнерами и придать агропромышленному комплексу модернизацион-ный толчок [5].
В заключение несколько итоговых выводов.
Несмотря на неоднозначные оценки и последствия проведенных реформ, в постсоветской России они принесли и положительные результаты, в частности обеспечили:
- становление новых форм хозяйствования и многоукладной аграрной экономики, зарождение конкуренции товаропроизводителей на аграрном рынке;
- расширение экономической самостоятельности хозяйствующих субъектов АПК;
- расширение социальных свобод;
- зарождение рынка земли;
- формирование класса собственников в деревне;
- зарождение рыночного сознания;
- повышение социальной активности населения [6].
С 2005 г. в стране запущен национальный проект по развитию АПК стоимостью 1,5 млрд дол., нацеленный на развитие инвестиционного процесса.
Аграрный сектор российской экономики демонстрирует за последние годы хорошие темпы роста. Практически все развитые страны в той или иной форме поддерживают, субсидируют своих сельскохозяйственных производителей, и Россия не стала исключением.
Причин здесь две. Во-первых, в условиях неопределенности мирового рынка, значительных колебаний цен на продовольствие, аграрная безопасность означает способность страны самостоятельно себя прокормить. Это важное условие экономической и социальной стабильности.
Во-вторых, аграрный сектор России выступает важным элементом сохранения в экономике конкурентной среды, формирования малого и среднего бизнеса.
Однако в целом аграрный курс современной России в общей стратегии национальной безопасности вызывает обеспокоенность, поскольку в основных программных документах экономической политики России до последнего времени не было даже упоминания о проблемах АПК как основного жизнеобеспечивающего сектора экономики страны.
Власть решает фундаментальные вопросы российского будущего путем запоздалого реагирования на разрывы и аварии системы, а надо изменять принципы и механизмы формирования аграрной политики.
Здесь как нельзя кстати предстает анализ особенностей реформационных подходов как либерального, так и консервативного толка применительно к положению дел как в постсоветской, так и в современной России.
Литература
1. Дудник А.В. Экономическая политика аграрного протекционизма в современной России: концептуальные основы, пути повышения эффективности // Проблемы современной экономики. 2011. № 3 (39).
2. Кирчик О. Дискуссии по аграрному вопросу в постсоветской России // Отечественные записки. 2004. № 1.
3. Назаренко В. Аграрная политика и сельское хозяйство России // Политическое образование. 2009. URL: http://www.lawinrussia.ru (дата обращения: 28.05.2014).
4. Орлова Л. У России до сих пор нет четкой аграрной политики // Аграрное обозрение. 2012. № 1 (29).
5. Давайте списывать // Ведомости. 2012. 17 февр. Поступила в редакцию
6. Калугина З.И. Парадоксы аграрной реформы в России: социологический анализ трансформационных процессов. 2-е изд. Новосибирск, 2001. URL: http://nesch.ieie/nsc.ru (дата обращения: 28.05.2014).
2 июня 2014 г.
