CC BY
949
УДК 338
В.Б. Тасеев, Е.А. Янцен* ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В статье представлена проблематика местного самоуправления в текущих социально-экономических реалиях развития российского общества.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, социально-экономическое развитие, местный бюджет, муниципальное управление.
В настоящее время такая проблема, как развитие системы местного самоуправления, вызывает интерес большинства граждан России, поскольку большая часть жизнедеятельности населения происходит в различных муниципальных образованиях. Местное самоуправление обязано обеспечивать защиту интересов граждан на относительно небольшой территории: реализовывать различные потребности граждан в труде, социальных благах, предоставлять коммунальные, образовательные, медицинские услуги, создавать благоприятные условия для малого и среднего бизнеса, а также обеспечивать охрану окружающей среды, охрану общественного порядка и пр.
Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы, осуществляя связь между населением и государством. Основные принципы ее построения отражены в следующих положениях:
— местное самоуправление — это власть, которая действует в рамках строго обозначенных государством законов;
— выборность органов местного самоуправления;
— обладание собственными ресурсами для того, чтобы реализовывать свои полномочия;
— оно обладает собственными предметами ведения, а также имеет собственную компетенцию [1; 8].
В настоящих условиях самыми распространенными и часто встречающимися способами формирования муниципальной собственности являются:
1) муниципализация — это передача за выкуп или безвозмездно имущества из собственности государства или частной собственности в собственность муниципального образования;
2) покупка — это приобретение имущества на финансовой основе;
3) дарение — выражается в передаче имущества на безвозмездной основе;
4) строительство новых объектов и др.
Расширению и развитию экономических основ местного самоуправления способствуют также реформы по перераспределению полномочий и имущества, а также разделение муниципального имущества и хозяйства связано с переходом к «двухтиповой» модели организации территории местного самоуправления [2]. Собственность муниципального образования защищается и признается в равной степени наряду с государственной собственностью.
Средства местного бюджета — это еще одна часть, составляющая экономическую основу местного хозяйства. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено следующее:
— любое муниципальное образование обладает собственным местным бюджетом — это бюджет муниципального образования (свод документов расходов и доходов), утверждение, исполнение и формирование которого должны осуществляться органами местного самоуправления. Бюджет муниципального образования — это форма образования, а также расходования фонда финансовых средств, которые предназначены для денежного обеспечения функций и задач местного хозяйства, отдельных государственных полномочий;
— бюджет поселений, которые входят в состав муниципального района, представляет собой свод бюджетов на соответствующей территории РФ (т. е. консолидированный бюджет), причем на всех уровнях бюджетной системы РФ;
— в качестве одной из составных частей бюджета поселений возможны сметы расходов и доходов отдельных населенных пунктов, не относящихся к муниципальным образованиям; порядок их утверждения, разработки и исполнения устанавливается самостоятельно органами местного самоуправления соответствующих поселений;
— органы местного самоуправления отвечают за соблюдение установленных федеральным законодательством требований к регулированию бюджетных правоотношений и сбалансированности местных бюджетов, исполнению бюджетных и дол-
* © Тасеев В.Б., Янцен Е.А., 2013
Тасеев Виктор Борисович ([email protected]), Янцен Елена Анатольевна ([email protected]), кафедра экономики города и муниципального управления Самарского государственного университета, 443011, Российская Федерация, г. Самара, ул. Акад. Павлова, 1.
говыгх обязательств муниципальныж образований, осуществлению бюджетный: процессов, размерам дефицита местных бюджетов, составу и уровню муниципального долга;
— исполнение, утверждение, формирование местного бюджета, а также контроль по его исполнению осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно при соблюдении требований ФЗ № 131 и Бюджетного кодекса РФ;
— полномочия местной администрации поселения по формированию, контролю и исполнению за исполнением бюджета поселения могут частично или полностью осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района;
— органы местного самоуправления в порядке, который установлен федеральным законом, предоставляют в органы государственной власти субъектов РФ и (или) федеральные органы государственной власти отчеты об исполнении местных бюджетов;
— в местных бюджетах отдельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, а также осуществляемые за счет указанных субвенций и доходов соответствующие расходы бюджета местных образований;
— проект местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, решение об утверждении местного бюджета, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности работников муниципальныж учреждений, муниципальных служащих с указанием фактических затрат на их денежное содержание должны быть официально опубликованы, либо органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными сведениями и документами в случае, если опубликование невозможно.
В соответствии с Гражданским кодексом РФ имущественные права муниципального образования закрепляют за собой следующие 3 основные правомочия: право распоряжения, пользования и владения муниципальным имуществом.
Обеспечение процесса воспроизводства в муниципальном образовании является основной экономической функцией в системе местного самоуправления. Для этого необходимо в дальнейшем расширить правовые возможности муниципальных органов власти и укрепить их финансовоматериальную базу, т. к. с получением юридической самостоятельности, муниципальные образования не получают экономической возможности
ее реализовать. Несмотря на то что социальные функции местного хозяйства значительно увеличились, оно так и не смогло перераспределить ресурсы в свою пользу. Выделение собственных предметов ведения было связано с формированием полноценных органов местного самоуправления, при этом возникала необходимость в формировании и стабильных бюджетных отношений. Хотя местные органы власти и получили право самостоятельно формировать местный бюджет, устанавливать и регулировать местные налоги и сборы, выдавать и получать кредиты, огромное количество муниципальных образований остаются дотационными, поскольку полностью зависят от вышестоящих уровней власти [3].
При расширении финансовой базы у местного самоуправления возникает серьезная проблема, связанная с финансовыми ресурсами на региональном и федеральном уровнях, что значительно понижает возможность проводить муниципалитетами собственную социально-экономическую политику, направленную на комплексное развитие территорий. В процессе реформирования системы государственного управления и экономики возникла проблема «депрессивных» регионов, в числе которых оказалась значительная часть территорий, до начала реформ обладавших развитой экономикой, стабильно перечислявших в бюджет страны немалый доход. Регионы России довольно долгий период времени разделены на 2 неравные группы: 10—15 регионов относятся к регио-нам-донорам, а подавляющее большинство представляют собой депрессивные регионы.
В конечном итоге появление подавляющего числа депрессивных регионов является следствием не одного структурного кризиса, а во многом общего кризиса реформирования, который связан с глобальныши просчетами, носящими макроэкономический характер; неправильным выбором приоритетов реформ, темпа их реализации; неудачным заимствованием западных моделей организации рышочных отношений (хорошо работающих в развитых странах, но совершенно не подходящих для РФ), а самое главное — отсутствием эффективной региональной и федеральной политики, отвечающей особенностям России, учитывающей менталитет населения отдельных регионов и их национальные стратегические интересы. Сравнительный анализ регионов по уровню получаемых дотаций и субвенций из федерального бюджета показывает, что в наиболее бедственном положении сегодня оказались аграрные регионы.
На уровне федераций должно быть осуществлено управление отраслями, имеющими значение с точки зрения геополитики для страны, а также регионами, которые обязаны обеспечивать эффективное духовное, социальное и экономическое развитие. Что касается области финансов — осу-
ществление финансовой политики, использование и распределение денежныж ресурсов для обеспечения национальной безопасности, государственного управления, осуществления международной деятельности, проведения НТП, политики в области культуры, здравоохранения, образования, экологии, а также правовое обеспечение денеж-ныж процессов на местном и региональном уровнях и регулирование межбюджетныж отношений.
На уровне субъекта Федерации управление должно стимулировать конкретизацию экономических условий для развития и расширения предприятий, находящихся на этой территории, спо-собныж при инвестиционной поддержке улучшить социально-экономическое положение, не только свое, но и всего региона. В сфере финансов основными функциями субъекта Федерации являются: обеспечение денежно-кредитной, финансовой, налоговой политики региональной администрации; оценка состояния денежных ресурсов, направлений и источников их использования; повышение эффективности налоговой системы; формирование внебюджетныж фондов, вытуск областных ценных бумаг. Особо важным направлением деятельности является финансовая помощь местному хозяйству.
Бюджет становится все более важным элементом финансовой системы и инструментом внедрения определенной политики при осуществлении органами местного самоуправления собственной финансовой деятельности. Доходы бюджетов делятся на собственные (закрепленные) и регулирующие. Собственные доходы относятся только именно к этому муниципальному образованию и поступают в его бюджет, минуя вышестоящие бюджеты. Сюда входят местные сборы и налоги, платежи из прибыши предприятий местного подчинения. Регулирующие доходы охватывают всю совокупность денежных средств, аккумулируемых на региональном и федеральном уровнях, которые передаются затем в определенной части бюджетам, которые находятся на более низких уровнях для регулирования их расходов и доходов.
С 1993 г. органы местного самоуправления в соответствии с законодательством обладают правом определять структуру расходной и доходной частей бюджета самостоятельно: увеличивать нормы расходов на ЖКХ и затраты на социальную поддержку населения, определять и направлять использование средств бюджета на целевые программы и инвестиции [4].
Органы местного самоуправления вправе формировать целевые внебюджетные фонды, которые представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении местных органов власти и имеющих целевое назначение. Создаются они двумя путями: либо выщеле-нием из бюджета определенных расходов, либо
формированием собственных источников доходов. Современное положение в области межбюджет-ных отношений характеризуется высокой концентрацией финансовых ресурсов на федеральном уровне, что свидетельствует о доминирующем положении федерального бюджета в ущерб более чем 12 тыс. муниципальных образований. Это противоречит одному из главных принципов создания целостной бюджетной системы, в соответствии с которым каждый ее уровень не подлежит замене и имеет огромное значение в обеспечении государства финансовыми ресурсами. Ведь расходы на среднее образование, содержание и поддержку ЖКХ, социальную политику и здравоохранение почти полностью финансируются из муниципальных бюджетов.
В настоящее время состояние местных бюджетов характеризуется устойчивым дисбалансом собственных финансовых ресурсов и тех функций, которые возложены на органы местного самоуправления [5].
Атрибутом финансовой самостоятельности местного самоуправления являются собственные доходы местныж бюджетов. Уровень собственныж доходов должен составлять не менее 80 % доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования. К собственным доходам местных бюджетов в соответствии с Законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» отнесены не только местные налоги и сборы, но и доли федеральных налогов и налогов субъектов Федерации.
Их отчисления закреплены за бюджетами местныж образований на постоянной основе и составляют большую часть собственных доходов местного бюджета. Одной из основных задач органов местного самоуправления является необходимость использования неналоговых механизмов формирования доходной части бюджета местных образований, а именно за счет прибыли, которую получают муниципальные предприятия, также доходов от использования и реализации муниципальной собственности и т. д. Определяющими факторами в формировании доходной части местных бюджетов являются так называемые регулирующие доходы, к которым относятся региональные и федеральные налоги и иные платежи, по которыш устанавливаются нормативы отчислений [6].
На данный период времени становится все более заметна необходимость увеличивать доходные источники местного самоуправления. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что местное самоуправление должно иметь как минимум 25 % в консолидированном бюджете государства, с целью эффективного выполнения тех обязательств, которые на него возложены по закону. В России же оно имеет не более 20 %. Только при условии
28
Основы экономики, управления и права №5 (11)
обладания устойчивой финансовой базой местное самоуправление может в действительности стать эффективным механизмом по удовлетворению социальных и духовных потребностей общества в части жизнеобеспечения, социального развития, раскрытия внутреннего интеллектуального потенциала человека [7].
23 октября 2013 г. прошел семинар-совещание с главами российских городов, где В.В. Путин заявил о готовности рассмотреть на предстоящем съезде вопрос передачи муниципальным образованиям дополнительных полномочий и отметил, что «у муниципалитетов недостаточно экономических стимулов» для развития малого и среднего бизнеса. Президент поднимает данную тему распределения полномочий не в первый раз. Так, например, 3 октября на встрече с активистами партии «Единая Россия» он подчеркнул, что правительство рассматривает вопрос передачи некоторых полномочий с федерального уровня на муниципальный.
8 ноября 2013 г. в городе Суздаль состоялся Всероссийский съезд муниципальных образований. Его проведение связано с юбилеем 3 базовых документов в сфере местного самоуправления: 10-летия принятия Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 15-летия ратификации Россией «Европейской хартии местного самоуправления» и 20-летия новой Конституции Российской Федерации. Всероссийский съезд муниципальных образований стал знаковым событием для местного самоуправления в РФ. На нем был поднят ряд проблем, которые возникают у муниципальных образований. Такие вопросы, как создание налоговой и бюджетной системы, стимулирование и развитие местного самоуправле-
ния в целом, были основной для обсуждения.
В заключение следует отметить, что для перехода на более качественный уровень управления очень важны разработка и внедрение новыгх инноваций и технологий управления финансами, также необходимо уделять как можно больше внимания дотационныш регионам и решать проблемы в границах этих территорий. Одним из вариантов решения этих проблем является принятие новых и усовершенствованный: законов с четко продуманными пунктами и единой идеей, а также контроль за их соблюдением и наказание в случае невытолнения или нарушения.
Библиографический список
1. Сухов В.А. Страховые компании в состоянии неустойчивости // Русская Азия. 1997. № 8.
2. Тасеев В.Б. Административная реформа в России и региональные аспекты управления социальной политикой Самарской области // Основы экономики, управления и права. 2012. № 5(5). С. 21—28.
3. Зотов В.Б. Система муниципального управления. СПб.: Питер, 2005. 493 с.
4. Родионова В.М., Федотова М.А. Финансовая устойчивость предприятия в условиях инфляции. М.: Перспектива, 1997. 230 с.
5. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. М.: 2008. 848 с.
6. Прудников А.С., Белявский Д.С. Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник. М.: Изд-во: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. 399 с.
7. Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: учебное пособие. М.: Изд-во: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2008. 128 с.
8. Сухов В.А. Страховой рынок России: состояние и перспективы // Финансы. 1997. № 6. С. 71—74.
V.B. Taseev, E.A. Yantsen * PROBLEMS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
In the article the problem of local self-government in current social and economic realities of development of Russian society is presented.
Key words: local self-government, municipal unit, social and economic development, local budget, municipal management.
* Taseev Viktor Borisovich ([email protected]), Yantsen Elena Anatolievna ([email protected]), the Dept. of Economy of the City and Municipal Management, Samara State University, Samara, 443011, Russian Federation.
