CC BY
113
УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ ОБЩЕСТВА
УДК 338
Л.В. Беззубко, А.А. Генова * ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ
В статье анализируется опыт формирования финансовых ресурсов городов в разных странах. Рассматривается распределение финансовых ресурсов на Украине на перспективный период.
Ключевые слова: местное самоуправление, бюджет, финансовые ресурсы.
Вопросом формирования и развития эффективного местного самоуправления всегда находятся в центре внимания не только ученых, специалис-тов-практиков, но и населения. Именно местное самоуправление призвано обеспечивать интересы граждан, проживающих на определенной территории. Интересы граждан, вне зависимости от территориальной принадлежности, базируются на стремлении к более высокому уровню жизни, социальной защищенности и уверенности в завтрашнем дне. Это подтвердили данные сравнительного исследования, проведенного учеными России и Украины [1]. Существующие проблемы в развитии местного самоуправления были достаточно полно проанализированы В.Б. Тасеевым и Е.А. Янцен [2]. Эффективность местного самоуправления напрямую зависит от обеспеченности его работы финансовыми ресурсами. Следует отметить, что эти вопросы не раз становились предметом научных дискуссий и обсуждения на страницах журнала. Так, М.В. Багров и Н.В. Надеин рассматривали сущность бюджета муниципального образования [3], Б.И. Беззубко анализировал направления совершенствования финансовой основы украинских городов [4]. В.В. Лукьянова вносила предложения по повышению прозрачности
формирования и расходования разных видов бюджетов [5].
В статье 9 Европейской Хартии [6] отмечено, что органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом. Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий. Однако финансовая автономия местных органов власти, закрепленная в ст. 9 Хартии, остается на Украине очень ограниченной. В частности, пункт 2 гласит, что объем финансовых ресурсов местной власти должен соответствовать функциям, предусмотренным Конституцией или законом. Однако,
* © Беззубко Л.В., Генова А.А., 2014
Беззубко Лариса Владимировна (bezzubkol@mail.ru), Генова Алиса Анатольевна (allgen2010@rambler.ru), кафедра менеджмента организаций Донбасской национальной академии строительства и архитектуры, 86123, Украина, г. Макеевка, ул. Державина, 2.
по расчетам специалистов Ассоциации городов Украины, собственные и делегированные компетенции органов местного самоуправления обеспечены финансовыми ресурсами лишь на 20—30 %.
Самостоятельность органов местного самоуправления обязательно предусматривает финансовую самостоятельность. Местные органы должны иметь финансовые ресурсы, необходимые для выполнения возложенных на них функций, которые могут быть ограничены только в том случае, если это противоречит общенациональной или региональной политике. На практике реализовать этот принцип достаточно сложно из-за несовершенства законодательства и отсутствия правового регулирования. Местные финансовые ресурсы — это совокупность фондов денежных средств, формируемых в процессе распределения ВВП и направляемых на экономическое и социальное развитие административно-территориальных единиц. Главным направлением использования местных финансовых ресурсов является финансовое обеспечение социальной сферы и местных хозяйств [7].
В состав местных финансовых ресурсов входят:
— местные бюджеты;
— финансовые ресурсы предприятий, организаций и учреждений коммунальной формы собственности.
Формирование местных финансовых ресурсов происходит при участии централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Основная часть финансовых ресурсов аккумулируется в государственном бюджете, хотя именно органы местного самоуправления обеспечивают предоставление весомых социальных услуг населению. Доходы местных бюджетов образуются за счет поступлений от уплаты физическими и юридическими лицами налогов, сборов и других обязательных платежей, поступлений из других источников, установленных законодательством Украины. При этом основной характеристикой современного состояния местного развития является отсутствие надлежащего материального, финансового, кадрового и иного ресурсного обеспечения. Для того чтобы рассмотреть механизм формирования финансовых ресурсов в пределах местного самоуправления, проанализируем содержание этого понятия, рассмотрим состав и структуру финансовых ресурсов, имеющихся у территориальных общин. Изучение работ экономистов, которые внесли значительный вклад в исследование понятия «финансовые ресурсы», позволяет сделать вывод о том, что среди ученых и практиков нет единой точки зрения на определение критериев отнесения денежных средств к финансовым ресурсам, понятие финансовых ресурсов и их состава. Также нет единой позиции и среди юристов-финансистов по данной проблеме [8].
В Экономической энциклопедия [9] дается следующее определение категории «финансовые ресурсы» — это денежные фонды, полученные в процессе распределения, перераспределения и использования валового внутреннего продукта страны. Другие ученые оперируют категорией «публичные финансовые ресурсы» — это денежные средства, которые создаются в процессе распределения и перераспределения части стоимости совокупного общественного продукта и национального дохода в денежной форме и предназначены для удовлетворения общественных потребностей.
Среди ученых существуют две позиции по составу финансовых ресурсов местного самоуправления. Первая основана на традиционных схемах административного управления, которая сводится к тому, что финансовые ресурсы местного самоуправления — это все финансовые ресурсы, которые непосредственно контролируются органами местного самоуправления. Сюда относятся все бюджетные средства, местные внебюджетные средства и другие финансовые ресурсы, находящиеся в собственности территориальной общины. Принцип формирования содержания понятия в данном случае состоит в критерии прямого управления на уровне административного подчинения или в пределах полной имущественной зависимости.
Согласно пункту 3 Хартии [6], часть финансовых ресурсов местной власти должна формироваться за счет местных налогов и сборов, ставки которых определяются в рамках закона. Практика финансирования местных бюджетов в основном за счет местных налогов является обычной в мировой практике. За счет местных налогов в США в середине 90-х годов прошлого века обеспечивалось 65 % доходов местных бюджетов, Франции — 60 %, ФРГ — 45 %, Великобритании — 36%, Японии — 33%. Характерной чертой является многообразие местных налогов. В частности, в Бельгии на то время существовало около 100 местных налогов и сборов, Италии — 70, Франции — более 50. Страны, в которых местный налог имел только один или несколько видов, являются исключениями. В частности, Великобритания имела один местный налог [7].
С точки зрения специалистов, численность местных налогов обеспечивает универсальность возможностей их использования в различных по потенциалу и экономическим условиям административных образованиях. На Украине доля местных налогов в доходной части местных бюджетов настолько мала, что не может существенно влиять на уровень финансовой автономии городов, поселков, сел, а следовательно, и местного самоуправления.
Под финансовой независимостью местного самоуправления необходимо понимать возмож-
ность самостоятельного решения вопросов комплексного финансового обеспечения экономического и социального развития этой территории, входящие компетенции соответствующего уровня местного управления. Границы финансовой независимости местного самоуправления всегда должны определяться в законодательном порядке, то есть закон должен четко определять функции местного самоуправления и в соответствии с ними — источники ресурсов, которые составят финансовое обеспечение этих функций [8].
В последнее десятилетие на Украине прослеживается тенденция покрытия основной части государственных социальных расходов за счет государственных налогов, поступающих сначала в государственный бюджет, а затем в местные бюджеты и в совокупности составляющих 80—85 % обеспеченности. Местные бюджеты не полностью обеспечивают финансами развитие социальной сферы, а для финансирования экономического развития в них вообще нет денежных средств. Так, например, органы местной власти обязаны обеспечить эффективное наполнение местных бюджетов финансовыми ресурсами в соответствии с показателями, утвержденными местными советами. Результаты выполнения доходной части местных бюджетов Луганской области 2013 года таковы: всего в 14 городах областного значения выполнение доходной части бюджетов — 87,9 %; всего в 17 районах области исполнение доходной части бюджетов — 90,1 % [10].
Луганский областной центр политических и социологических исследований «Политсоциум» провел общественный мониторинг и анализ деятельности органов местной власти Луганской области по обеспечению доходной части местных бюджетов. Мониторинг был проведен в рамках проекта: «Оптимизация доходов местных бюджетов путем устранения коррупционных рисков». При проведении мониторинга анализировалась деятельность органов местного самоуправления городов и районных государственных администраций по увеличению доходов местных бюджетов в части налоговых и неналоговых платежей. Особое внимание было уделено анализу деятельности местной власти по увеличению платежей в местные бюджеты за счет таких налогов, сборов и платежей: налог на доходы физических лиц; земельный налог с юридических и физических лиц; единый налог, средства от продажи земли; арендная плата за пользование коммунальным имуществом, средства от продажи коммунального имущества; платежи за услуги, которые предоставляются бюджетными учреждениями, плата за имущество бюджетных учреждений, часть чистой прибыли (дохода) коммунальных предприятий.
Результаты исследования показывают, что объем платежей в местные бюджеты Луганской
области по этим финансовым источникам недовыполнен. В 2013 году объем выполнения плана платежей в бюджеты городов и районов от налога на доходы физических лиц составил 84 %, а от земельного налога — 89 %. Основой мониторинга были собственные решения органов местной власти о проведении мероприятий по увеличению платежей в местные бюджеты. Общественный мониторинг показал наличие коррупционных рисков для налоговых и неналоговых платежей в местные бюджеты. Ведущим коррупционным риском для налоговых и неналоговых платежей в местные бюджеты является отсутствие анализа выполнения собственных решений органами местной власти по увеличению доходной части бюджета. Нет фактов, что в 2013 году в 14 городах областного значения и 17 районах какая-нибудь местная власть проанализировала выполнение собственных решений по увеличению доходной части бюджета и приняла соответствующее решение. При этом объем выполнения собственных и закрепленных доходов в местные бюджеты всех городов областного значения и районов Луганской области составил в 2013 году 88 % [10].
Таким образом, можно констатировать, что на сегодня потребности местного самоуправления часто не соотносятся с критерием ресурсной, в частности финансовой, достаточности. Органы местного самоуправления должны быть дееспособными в своем праве на местное самоуправление, то есть в состоянии самостоятельно решать вопросы местного уровня в рамках Конституции и законов Украины. Однако имеющиеся финансовые ресурсы местных бюджетов не позволяют органам местного самоуправления самостоятельно без государственной поддержки осуществлять расходы на содержание коммунальных бюджетных учреждений, жилищно-коммунального хозяйства, местные социальные программы. Существенно влияет на состояние финансовых ресурсов местных бюджетов неравномерность экономического развития соответствующих территорий. Решение проблемы достаточности финансовых ресурсов для местного самоуправления обеспечит возможность местным органам власти влиять на социально-экономическое развитие территории.
Ключевым направлением бюджетной политики на 2014 год в сфере взаимоотношений государственного бюджета с местными бюджетами является сбалансирование общегосударственных и региональных интересов, направленных на рациональное использование экономического потенциала каждого региона с максимально возможным экономическим эффектом. Общий ресурс местных бюджетов на 2014 год по сравнению с 2013 годом увеличен на 9,8 %, или 21,7 млрд гривен. При этом инвестиционный ресурс местных бюджетов на социально-экономическое развитие территорий вырос на 3,4 млрд гривен и составил
16,2 млрд гривен. Необходимо также отметить, что в Государственном бюджете Украины на 2014 год впервые предусмотрены расходы на:
— расширение сети дошкольных учебных заведений, модернизацию детских спортивных площадок общеобразовательных и дошкольных учебных заведений;
— обеспечение питания (завтрак) учащихся 5— 11-х классов общеобразовательных учебных заведений;
— установление надбавок за объем и качество выполненной работы медицинским работникам, оказывающим первичную медицинскую помощь в регионах, которые не участвуют в пилотном проекте реформирования здравоохранения.
Вместе с тем учтены средства на:
— повышение размеров минимальной заработной платы, должностного оклада (тарифной ставки) работника 1-го тарифного разряда;
— повышение уровня финансовой обеспеченности местных бюджетов по расходам на выплату заработной платы работников бюджетных учреждений и плату за энергоносители;
— выплаты пособия по уходу за инвалидом I или II группы вследствие психического расстройства;
— обеспечение дополнительных выплат медработникам системы экстренной медицинской помощи;
— поддержку проведения реформирования системы здравоохранения [10].
Таким образом, можно констатировать ряд изменений в понимании роли местных финансов в развитии системы местного самоуправления. Для дальнейшей оптимизации данного процесса необходимы на Украине:
— обеспечение последовательности во внедрении разработанных документов от одного правительства к другому;
— осуществление рассмотрения вопросов и проблем местных финансов совместными рабочими группами с участием как представителей правительства, Министерства финансов, так и представителей органов местного самоуправления.
Библиографический список
1. Новикова И^., Беззубко Л^., Полянская Л.Я. Экономика современного города: опыт России и Украины: монография. Благовещенск: Изд-во БГПУ, 2012. 312 с.
2. Тасеев B^., Янцен E.A. Проблемы местного самоуправления // Основы экономики, управления и права. 2013. № 5(11). С. 25-28.
3. Багров M.B., Надеин H.B. Бюджет муниципального образования: понятие и функции, анализ структуры и особенности бюджетного процесса // Основы экономики, управления и права. 2013. № 6(12). С. 8-13.
4. Беззубко Б.И. Направления совершенствования финансовой основы развития городов // Основы экономики, управления и права. 2013. № 6(12). С. 14-17.
5. Лукьянова B.B. Бюджет для населения // Основы экономики, управления и права. 2013. № 5(11). С. 35-39.
6. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15.10.1985, ратифікована Законом України від 15.07.1997 року за № 452/97-BP. URL: http:// zakon1.rada.gov.ua.
7. Роменська K.M. Зарубіжний досвід використання фінансових ресурсів органами місцевого самоврядування. URL: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/ Vddfa/2011_2/Romenska.pd.
8. Базилевич B^., Баластрик Л.О. Державні фінанси: навч. посіб. / за заг. ред. B.Д. Базилевича. K.: ATIKA, 2002. 368 с.
9. Национальная экономическая энциклопедия. URL: vocable.тэ.
10. Aсоціція міст України. URL: http:// www.auc.org.ua.
L.V. Bezzubko, A.A. Genova* PROBLEMS OF FORMATION AND DISTRIBUTION OF FINANCIAL RESOURCES AT THE LOCAL LEVEL
In this article the experience of formation of financial resources of cities in different countries is analyzed. The allocation of financial resources in Ukraine for a long-range period is viewed.
Key words, local government, budget, financial resources.
* Bezzubko Larisa Vladimirovna (bezzubkol@mail.ru), Genova Alisa Anatolievna (allgen2010@rambler.ru), the Dept. of Management of Organizations, Donbas National Academy of Civil Engineering and Architecture, Makeyevka, 86123, Ukraine.
