CC BY
0Дмитриева И.С.
Кандидат социологических наук, доцент кафедры менеджмента и маркетинга. Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова», Волгоградский филиал.
Проблемы легитимации института публичной власти на местном уровне*
Аннотация. Цель исследования - выделение критериев и факторов легитимации института публичной власти на местном уровне. Учитывая особенности местного уровня управления, в статье использован подход с двумя взаимосвязанными типами легитимности (внешней и внутренней) для дальнейшего определения критериев легитимации: определены особенности и черты внешней легитимности местных органов власти, определены значение и сущность внутренней легитимности для достижения должной эффективности публичной власти на местном уровне.
В статье раскрыта взаимосвязь достижения властью внутренней легитимности и осуществление контроля над ее деятельностью; проанализировано значение сотрудничества местных властей с общественностью для достижения общего доверия и легитимности; показано значение привлечения современных технологий, таких как системы представления электронных петиций, для налаживания эффективной коммуникации «власть - общество» для развития легитимационных и предупреждения делегитимационных процессов; проанализирована роль общественного контроля для усовершенствования системы принятия локальных решений и легитимизации власти в целом.
В статье определено, что к основным критериям легитимации органов публичной власти относятся выполнение ими своих полномочий; обеспечение эффективных механизмов антикоррупционного и общественного контроля над их деятельностью; эффективная работа СМИ и СМК, освещающих их деятельность; привлечение новых технологий взаимодействия с общественностью; выполнение совместных программ, проектов по повышению качества местной политики.
Ключевые слова: органы публичной власти, легитимность, легитимация, критерии легитимации местных властей.
Dmitrieva I.S.
Candidate of Sociological Sciences, Associate Professor of the Department of Management and Marketing, Volgograd branch of the PRUE. G.V. Plekhanova.
Problems of legitimizing the institution of public power at the local level
Abstract. The purpose of the study is to highlight the criteria and factors for legitimizing the institution of public authority at the local level. Taking into account the characteristics of the local level of government, the article uses an approach with two interrelated types of legitimacy (external and internal) to further determine the criteria for legitimation: the features and
* © Дмитриева И.С., 2024.
Проблемы легитимации института публичной власти на местном уровне
features of the external legitimacy of local authorities are determined, the meaning and essence of internal legitimacy are determined to achieve the proper effectiveness of public authority at the local level level.
The article reveals the relationship between the government's achievement of internal legitimacy and the exercise of control over its activities; analyzed the importance of cooperation between local authorities and the public to achieve general trust and legitimacy; shows the importance of using modern technologies, such as systems for submitting electronic petitions, for establishing effective communication "government - society" for the development of legitimation and prevention of delegitimation processes; the role of public control is analyzed to improve the system of local decision-making and legitimize power in general.
The article determines that the main criteria for the legitimation of public authorities include the fulfillment of their powers; ensuring effective mechanisms of anti-corruption and public control over their activities; effective work of the media and QMS covering their activities; attraction of new technologies for interaction with the public; implementation of joint programs and projects to improve the quality of local policy.
Key words: public authorities, legitimacy, legitimation, criteria for the legitimation of local authorities.
Введение
Формирование доверия к органам публичной власти (далее - ОПВ) занимает ведущее место в легитимации власти и политического режима в частности. Успешное взаимодействие между местным населением и ОПВ местного уровня, основанное на доверии, на наш взгляд, будет ключевым фактором эффективного управления, поэтому исследование условий критериев легитимации оПВ на местном уровне позволит четко определить связанные с этим проблемы и решить их.
Исследованием теоретической основы легитимности занимались как зарубежные классики, например, Мартин Липсет, который рассматривал легитимность как «качество политической системы, как ее способность поддерживать веру населения и социальных групп в то, что существующие политические институты наиболее соответствуют данному обществу» [1], так и современные исследователи [2, 3], что позволяет целостно определить основу понятия. Непосредственно исследованием действий легитимации органов власти на местном уровне занимались
исследователи [4, 5].
Учитывая происходящие процессы в органах местного самоуправления, актуализируется проблема формирования доверия к власти на локальном уровне в современных условиях, поэтому возникает задача выделения критериев и факторов ее легитимации, являющихся целью нашего исследования.
Сам термин «легитимность» от лат. 1е§1Шши8 означает согласный с законами, законный, правомерный, легитимация - это узаконение какого-либо нового политического режима, придание ему легитимности. Таким образом, под легитимацией оПВ на местном уровне обычно понимают сложный комплексный процесс достижения легитимности, характеризующийся как признание населением права на управление [3].
Мы будем говорить о понимании легитимности не только как согласия местного населения с принимаемыми оПВ в пределах своей компетенции нормативно-правовыми актами, но и как всенародного одобрения и признания их управленческой деятельности, выраженного посредством волеизъ-
явления большинства избирателей. Легитимность означает придание публичным решениям ОПВ характера всенародных (всеобщих), что свидетельствует о наличии отраженной в них воли большинства населения.
Учитывая особенности местного уровня, характеризующегося выборностью и организационной обособленностью органов местного самоуправления в общей системе органов управления общества с собственной самостоятельной экономической основой деятельности, для достижения целей нашего исследования считаем целесообразным использовать два взаимосвязанных типа легитимности местных властей [5], а именно внешнюю и внутреннюю, для которых можно выделить критерии легитимации.
Внешняя легитимность местной власти напрямую зависит от выполнения ею возложенных функций управления, следовательно, одну из ключевых ролей в ее легитимации играет надлежащая поддержка ею локальной инфраструктуры [5].
Способность местных властей поддерживать надлежащее состояние инфраструктуры обычно оценивается по результатам управления коммунальной собственностью; поддержания в надлежащем состоянии дорог, парков, зон отдыха; формирования надлежащего водоснабжения, транспортного сообщения и т.д. Если жители муниципалитета не имеют нареканий на работу коммунальных служб и решений местных органов власти, то вероятнее всего, что поступающие в местный бюджет налоги используются по назначению [4].
Ученые провели опрос жителей нескольких шведских городов и определили, что легитимность власти на локальном уровне прежде всего зави-
сит именно от надлежащей поддержки инфраструктуры [5]. Критерии, касающиеся возможностей общественного влияния на принятие политических решений и осуществления общественного контроля, были оценены несколько ниже, однако ученые объяснили это тем, что большинство граждан не имели опыта вмешательства в работу органов местного самоуправления, так как полностью удовлетворены качеством предоставления властями услуг, однако при этом отмечается, что без наличия каналов общественного влияния не было соответствующего результата.
По нашему мнению, наличие развитой инфраструктуры и эффективность управления ею органами местной власти прежде всего влияет на ее легитимацию, однако наличие каналов влияния на местную власть является критически необходимым, что не просто предупреждает разрушение эффективности управления, но и элементарно стимулирует оПВ к исполнению своих прямых обязанностей.
Именно наличие эффективных каналов контроля за деятельностью оПВ на местном уровне является основой ее внутренней легитимности. Контроль субъектов управления, прежде всего, должен осуществляться со стороны общественности. К тому же, остро стоит вопрос налаживания должного взаимодействия между институтами власти и гражданским обществом [6].
Известный американский политолог М.С. Липсет определяет такое сотрудничество продуктом легитимности [1], так что если на местном уровне между органами власти и общественностью оно отсутствует, то можно делать соответствующие выводы. Вместе с тем, регулярное и, что главное, результативное сотрудничество местных властей с гражданским обществом в
рамках принятия мер по улучшению благосостояния населенного пункта или целого региона говорит о взаимном доверии, основанном на общих целях и ценностях, поэтому, по нашему мнению, выступает одним из критериев легитимации публичной власти на местном уровне.
Привлечение новых технологий в местный управленческий процесс для налаживания быстрого взаимодействия с общественностью также может служить одним из критериев легитимации. Возможность представления электронных петиций является серьезным фактором формирования доверия к органам местного самоуправления. Благодаря этому граждане могут напрямую отметить локальные проблемы, которые, по их мнению, нуждаются в решении.
Такие обращения устанавливают определенную связь между представителями общества и представителями власти, что может говорить об определенном уровне доверия между ними [7]. Кроме того, представление петиций по отмене принятых решений свидетельствует об обратном, а показатель количества поданных петиций по отмене принятых решений можно считать де-легитимационным критерием.
общественный контроль является ключевым инструментом гражданской оценки выполнения оПВ их обязательств и выступает одним из основополагающих правовых основ легитимации оПВ. на местном уровне одними из эффективных механизмов общественного контроля являются общественные обсуждения и публичные слушания.
общественные обсуждения при органах местного самоуправления призваны содействовать учету этими органами общественного мнения при
подготовке и принятии решений; вносить предложения и рекомендации по работе органов местной власти; осуществлять надзор за состоянием выполнения программ развития территориального общества и т.д. Публичные слушания выступают механизмом общественного участия, при котором жители могут вносить свои предложения и замечания по вопросам местного значения, которые относятся к ведению органов местного самоуправления [8].
Порядок инициирования, подготовки, проведения общественных обсуждений и публичных слушаний и учета их результатов регулируется ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 28) [9] и уставами муниципальных образований, однако именно такое положение дел создает препятствия для функционирования этого института на определенных территориях, ведь остается риск не включения положений об организации публичных слушаний в уставы или в другие локальные документы.
Хотя для развитого общества вовлечение в процесс принятия решений представителей гражданского общества является обязательной практикой, потому что их участие является гарантией того, что принятое решение будет эффективным и получит общую поддержку.
Еще одним показателем доверия к местным властям является обеспечение их публичности. Как показывает практика, общественный контроль на местном уровне не эффективен без прямого участия средств массовой коммуникации. Чтобы обеспечить легитимность своих действий, ОПВ необходимо наладить постоянный диалог с представителями общества.
С другой стороны, средства массо-
вой коммуникации могут способствовать делегитимации местных властей, поэтому в интересах местной элиты не создавать лишних негативных инфо-поводов, а сконцентрироваться на повышении уровня доверия со стороны общественности, донося до нее объективную информацию.
Представители власти могут информировать общество через участие в пресс-конференциях, официальные заявления, выступления на информационных площадках. Важно также то, как публичные органы власти отчитываются местному населению о проделанной работе через собственные современные каналы распространения информации, в частности официальные веб-сайты, страницы в социальных сетях. На основе этого общественность может проанализировать задачи и цели, которые ставила перед собой власть, определить их целесообразность и оправдание ожиданий [10].
следовательно, на легитимность ОПВ на местном уровне в первую очередь влияют их способность и эффективность выполнения возложенных обязанностей, в частности, по поддержанию надлежащего состояния локальной инфраструктуры. однако, на наш взгляд, ключевое значение имеет возможность влияния на деятельность местных органов власти, ведь без стороннего надзора реализация интересов местного населения находится под угрозой, потому что властные возможности чиновников начинают работать в их личную пользу. неблагоприятна ситуация и тогда, когда инструменты контроля на локальном уровне все же существуют, но неэффективны или непопулярны среди местного населения, что проявляется в делегитимационных процессах.
Еще один пример делегитимации
- конфликтное противостояние персонализированных интересов городских чиновников, которое имеет негативный эффект для благосостояния муниципального образования, поскольку из-за взаимной критики и обвинений трудно оценить эффективность их работы.
согласно действующему законодательству [9], должность главы муниципального образования, как и должность депутата представительного органа муниципального образования, является выборной, поэтому взаимное невосприятие ослабляет политические позиции избранников в глазах избирателей, нарушает идею политического представительства на местном уровне, а в этом случае фактически дискредитирует местную власть в целом. Причиной этого может служить несоответствующий тип политической культуры, поскольку личная репутация и производное от нее доверие является ценным достоянием, упрощающим ведение дел во всех аспектах общественной жизни [10].
Завоевание доверия местными элитами напрямую зависит от создания ими так называемой репутации надежных партнеров, то есть гарантирующей местному населению беспристрастную, слаженную и своевременную реакцию на его потребности, где власть выступает как «производитель услуг», а общественность - как «клиент».
Если субъекты выработки услуг по личностным причинам не в состоянии выполнять свои функции, «клиенты» будут искать им замену [6], поэтому наличие конфликтных взаимоотношений между представителями местной элиты вместе с отсутствием сотрудничества и координации действий подрывает не только эффективность осуществления ими должностных обязанностей, но и их легитимность.
Отдельно отметим принципиальную важность эффективной антикоррупционной деятельности для легитимации местных властей. Коррупция вместе с личными конфликтами между высокопоставленными должностными лицами подрывает эффективность оПВ, а управленческий потенциал используется для удовлетворения частных интересов, чем автоматически нарушает принцип политического представительства на локальном уровне.
Помешать этому, с нашей точки зрения, прежде всего, может активное гражданское общество. обычно на местном уровне вопрос коррумпированности местной властной элиты проверить и подвергнуть общественной огласке проще, однако могут нивелироваться другие факторы обличительной деятельности, в частности конфиденциальность, безопасность. Это опять же говорит о принципиальном значении построения гражданского общества для выработки эффективной антикоррупционной деятельности, отсутствие которой укореняет коррупцию в сферу властных отношений, поэтому низкий уровень коррупции является важным показателем как эффективности, так и легитимности местной власти [6].
Таким образом, в табл. 1 приводим основные критерии легитимации оПВ
на местном уровне в соответствии с предложенным подходом определения легитимности.
Заключение
Таким образом, на легитимность местных властей влияют как ее собственная результативность и эффективность выполнения ею своих полномочий, так и другие факторы, требующие активного привлечения гражданского общества для стимулирования и контроля за властными органами.
В частности, внедрение действенных механизмов антикоррупционного и общественного контроля, обеспечение публичности публичных органов власти через эффективную работу СМИ и СМК, привлечение современных технологий для координации властью действий с обществом вплоть до плодотворного сотрудничества в контексте выполнения общих проектов для повышения качества местной политики сформируют надлежащее доверие к локальным органов власти, поэтому вместе с тем выступают критериями их легитимации.
Слабость развития гражданского общества может ослабить влияние вышеупомянутых критериев, параллельно формируя нежелательные коррупционные риски и подрывая локальную по-
Таблица 1. Основные критерии легитимации ОПВ на местном уровне.
Внешняя легитимность Внутренняя легитимность
Выполнение ОПВ своих прямых обязательств Эффективное взаимодействие/сотрудничество власти с обществом
Общественный контроль ОПВ
Привлечение новых технологий для усовершенствования взаимосвязи «власть - общество»
Обеспечение публичности ОПВ
Антикоррупционная деятельность
литическую стабильность, что говорит о взаимосвязи достижения легитимности местными ОПВ и других процессов общего развития.
References
[1] Ruban L.S. The development of the theory of democracy and the contribution of Seymour Martin Lipset to political sociology // Social and humanitarian knowledge. 2022. Volume 8. № 3. P. 310-319.
[2] Kerimov A.A. Legitimacy of political power: prob-
lems of definition and basic theoretical models // News of the Ural Federal University. Series 3: Social Sciences. 2015. № 1 (137). P. 81-91.
[3] Primova E. On the issue of the legitimacy of pow-
er // Power. 2013. № 8. P. 112-116
[4] Rose L., Pettersen P. The integrity of local govern-
ment - What makes a difference? Evidence from Norway // Citizen Responsive Government. 2000. Vol. 8. P. 25-65.
[5] Roos K., Lidstrm A. Local policies and local government government. The Swedish case // Urban Research & Practice. 2014. Vol. 8, 7 (2). P. 137-152.
[6] Avdeev D.A. Legitimacy and legitimation of Rus-
sian public authorities // Law enforcement. 2021. Vol. 5. № 2. P. 145-158.
[7] Demushina O.N. Electronic petition portals as a form of interaction between government institutions and citizens in Russia // State and municipal management: scientific notes of SKAGS. 2016. № 4. P. 176-181.
[8] Kukhtina T.Yu., Ledashcheva T.N., Pinaev V.E. Modern practice of conducting public discussions. Monograph. - М.: World of Science, 2020. Online publication. // URL: https://izdmn.com/ PDF/46MNNPM20.pdf (01.10.2024)
[9] Federal Law of October 6, 2003 N 131-FZ (as amended on December 25, 2023) "On the general principles of organizing local self-government in the Russian Federation" // URL: https:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_44571/ (01.10.2024)
[10] Kabyshev S.V. Legitimacy of power and constitutional continuity // Current problems of Russian law. 2020. Vol. 15. № 3. P. 89-95.
Список литературы
[1] Рубан Л.С. Развитие теории демократии и вклад Сеймура Мартина Липсета в политическую социологию // Социальные и гуманитарные знания. 2022. Том 8. № 3. С. 310-319.
[2] Керимов А.А. Легитимность политической власти: проблемы дефиниции и основные теоретические модели // Известия Уральского федерального университета. Серия 3: Общественные науки. 2015. № 1 (137). С. 81-91.
[3] Примова Э. К вопросу о легитимности власти
// Власть. 2013. № 8. С. 112-116
[4] Rose L., Pettersen P. The legitimacy of local government - What makes a difference? Evidence from Norway// Citizen Responsive Government. 2000. Vol. 8. P. 25-65.
[5] Roos K., Lidstrm A. Local policies and local government legitimacy. The Swedish case// Urban Research & Practice. 2014. Vol. 8, 7 (2). P. 137-152.
[6] Авдеев Д.А. Легитимность и легитимация рос-
сийской публичной власти // Правоприменение. 2021. Т. 5. № 2. С. 145-158.
[7] Демушина О.Н. Порталы электронных петиций как форма взаимодействия институтов власти и граждан в России // Государственное и муниципальное управление: ученые записки СКАГС. 2016. № 4. С. 176-181.
[8] Кухтина Т.Ю., Ледащева Т.Н., Пинаев В.Е. Современная практика проведения общественных обсуждений. Монография. - М.: Мир науки, 2020. Сетевое издание. // URL: https:// izdmn.com/PDF/46MNNPM20.pdf (Дата обращения: 10.01.2024)
[9] Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 25.12.2023) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // URL: https:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_44571/ (Дата обращения: 10.01.2024)
[10] Кабышев С.В. Легитимность власти и конституционный континуитет // Актуальные проблемы российского права. 2020. Т. 15. № 3.С. 89-95.
