CC BY
28
15. О несостоятельности (банкротстве): Федер. закон от 26 окт. 2002 г. № 127-ФЗ (в ред. от
30 дек. 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190; 2009. № 1. Ст. 14.
16. О рынке ценных бумаг: Федер. закон от 22 апр. 1996 г. № 39-Ф3 (в ред. от 9 февр. 2009 г.) // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918; 2009. № 7. Ст. 777.
17. Об аудиторской деятельности: Федер. закон от 30 дек. 2008 г. № 307-Ф3 // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 15.
18. Об оценочной деятельности в Российской Федерации: Федер. закон от 29 июля 1998 г. № 135-Ф3 (в ред. от 30 июня 2008 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813; 2008. № 27. Ст. 3126.
19. Об инвестиционных фондах: Федер. закон от 29 нояб. 2001 г. № 156-ФЗ (в ред. от 23 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4562; 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616.
20. О негосударственных пенсионных фондах: Федер. закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ (в ред. от 23 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2071; 2008. № 18. Ст. 1942.
21. О жилищных накопительных кооперативах: Федер. закон от 30 дек. 2004 г. № 215-ФЗ (в ред. от 23 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 41; 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616.
22. О государственном кадастре недвижимости: Федер. закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ (в ред. от 30 дек. 2008 г.) // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017; 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616.
D.S. Pastushenko
Problems of Institutionalization
and Legal Status of Bank
Supervision Agency
in the Russian Federation
The processes of institutional transformations in the field of bank supervision are analyzed. The validity of the exclusion of the bank supervision functions from the competence of the Central Bank of the Russian Federation and the establishment of a megaregulator of the financial market is considered.
Key words and word-combinations: bank supervision agency, mega-regulator of the financial market, legal status.
Анализируются процессы институциональных преобразований в области банковского надзора. Рассматривается обоснованность выведения функции банковского надзора из компетенции Центрального банка Российской Федерации и создания мегарегулятора финансового рынка.
Ключевые слова и словосочетания: орган банковского надзора, мегарегулятор финансового рынка, правовой статус.
УДК 347.73 ББК 67.402
Д. С. Пастушенко ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУЦИАЛИЗАЦИИ И ПРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНА БАНКОВСКОГО НАДЗОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1\Л онетарная политика Российского государства предопределяет исключительно важное значение финансовых механизмов управления экономикой. В этой связи особое внимание обращается на совершенствование правовыми методами общественных отношений в денежно-кредитной сфере и институциональную оптимизацию финансовой системы.
Сложившиеся на сегодняшний день реалии социально-экономического и политикоправового развития свидетельствуют о значительной роли банковской системы в програм-
ме антикризисных мер, подтверждением чему является действие Федерального закона «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» [1]. Финансовый рынок в числе прочих мер требует развития взаимодействия уполномоченных государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции в указанной сфере общественных отношений, в связи с чем вопросы правового статуса таких органов являются актуальными.
Правительство Российской Федерации отмечает, что в настоящее время регулирование и надзор на финансовом рынке осуществляются несколькими государственными органами, что приводит к дублированию их функций, недостаточной является координация между ведомствами. Согласно современной структуре российских органов исполнительной власти, три российских надзора на сегодняшний день независимы, хотя и находятся в подчинении разных ведомств:
банковский надзор сохранен за Банком России;
Федеральная служба по страхованию выделилась из Министерства финансов Российской Федерации, но осталась под его началом;
Федеральная служба по финансовым рынкам напрямую подчинена Правительству России.
Вместе с тем особенностью сложившейся системы является то, что на финансовом рынке ответственность за достижение целей единой государственной денежно-кредитной политики возложена на Центральный банк Российской Федерации [2]. Банк России как орган банковского регулирования и банковского надзора осуществляет защиту вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, что важно для стабильности банковской системы, особенно в условиях экономического кризиса.
Очевидно, что в целях совершенствования финансового рынка необходимы повышение эффективности межведомственного взаимодействия и выработка единых подходов к развитию и регулированию всех секторов финансового рынка, в том числе унификация требований к участникам рынка, эмитентам и институциональным инвесторам, развитие саморегулирования на финансовом рынке, взаимодействие саморегулируемых организаций с органами государственной власти.
Правительством Российской Федерации было озвучено мнение, что предстоит рассмотреть вопрос о возможности объединения функций по регулированию всех сегментов финансового рынка (фондового, страхового, банковской деятельности, деятельности негосударственных пенсионных фондов) и создании мегарегулятора, а также о возможности объединения надзора за различными институтами финансового рынка в одном федеральном органе [3]. В специальной литературе изложены аргументы в пользу создания мегарегулятора, обобщенный смысл которых сводится к тому, что эта потребность порождается современным развитием рынков финансовых услуг: перекрестное предложение финансовых продуктов разными институтами; секьюритизация и создание банкоподобных финансовых продуктов; универсализация финансовых институтов в связи с открытием и либерализацией рынков; создание финансовых конгломератов [4].
Вместе с тем следует заметить, что убедительной представляется позиция, согласно которой «объединение нескольких видов функционального надзора (банковского, страхового, надзора за участниками рынка ценных бумаг) выглядит логичным лишь для стран, где крупный банковский бизнес плотно сросся со страхованием и инвестиционной деятельностью» [5]. В России процессы слияния банков с другими участниками финансового рынка пока не получили сколько-нибудь значимого развития. К тому же кредитной организации запрещается заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью [6, ст. 5]. Финансовые рынки России раздроблены и состоят из мелких институтов, тогда как единый надзорный орган имеет смысл создавать только в случае активного сращивания банковского, страхового, инвестиционного, доверительного и иных видов бизнеса.
Целесообразность вывода банковского надзора из компетенции Банка России и создание мегарегулятора финансовых рынков были предметом парламентских слушаний по теме «Соответствие нормативного регулирования и практики осуществления Банком России банковского надзора основным положениям федерального законодательства» (февраль 2007 г.). В Стратегии развития финансового рынка на 2006-2008 годы предусматривалось в плане мероприятий подготовка доклада в марте 2007 г. о передаче Федеральной службе по финансовым рынкам полномочий по финансово-правовому регулированию, контролю и надзору на всех секторах финансового рынка, в том числе в страховой и банковской сферах [7].
Вопрос о необходимости объединения разных по правовым принципам регулирования ведомств только из-за того, что объединяются институты, предоставляющие эти услуги, остается открытым. Полагаем, что логичнее было бы разработать соответствующие нормативные акты, призванные наладить необходимую координацию деятельности самостоятельных надзорных ведомств.
Всякий мегарегулятор как минимум претендует на то, чтобы выполнять функции надзорного органа, а значит, должен строить свою работу, исходя из единой терминологии, принципов и подходов для банковского, страхового, инвестиционного и прочих сегментов финансового рынка. На это же указывает и Дж. В. Бэннистер: «В мире есть различные формы введения единого регулятора, меняющиеся от страны к стране. Самое важное состоит в том, чтобы единый орган надзора находился под единым управлением, а не обязательно под одной крышей» [8, с. 39]. По мнению А.В. Мурычева, «в мировой практике не существует единой модели мегарегулятора как с позиции норм регулирования, так и с точки зрения институциональной структуры, необходимой для их применения. Более того, целесообразность создания мегарегулятора и его эффективность далеко не во всех случаях выглядят достаточно убедительными. До сих пор идея мегарегулятора и ее практическое воплощение имеют как сторонников, так и противников» [9, с. 31].
Соглашаясь с мнением А.Г. Аксакова [10], необходимо констатировать наличие концептуальных расхождений, заложенных в банковском и страховом законодательстве, а также в законодательстве о рынке ценных бумаг (рынке капиталов), которые не позволяют добиться унификации подходов в области
надзора (контроля) для названных сегментов финансового рынка. В течение последних 10-15 лет соответствующие правовые нормы создавались различными государственными органами, как правило, без достаточной степени внутреннего и межведомственного согласования и нередко с использованием разных зарубежных моделей и правовых конструкций. По этой причине представляется спорным тезис, будто немедленное или достаточно быстрое создание в России мегарегулятора финансового рынка позволит достаточно быстро и безболезненно устранить названные противоречия, правовые неясности и несогласованности.
Создание в России мегарегулятора оправдано лишь в перспективе, при возникновении соответствующих экономических, финансовых, политических и организационных предпосылок: концентрации на рынке финансовых услуг; размытии границ различных секторов финансового рынка; расширении и усложнении перечня финансовых операций и услуг; упрощении доступа бизнеса малых форм к финансовым услугам; фактическом расширении нелицензирован-ных форм предоставления финансовых услуг; создании единых методологических основ надзора и регулирования; повышении сложности финансовых инструментов и связанных с ними рисков. До тех пор, пока соответствующий уровень взаимопроникновения и переплетения банковских, инвестиционных и страховых операций и организаций не достигнут, разговоры о мегарегуляторе имеют чисто конъюнктурную природу.
Западная практика учит тому, что переход к мегарегулированию на финансовых рынках - длительный процесс. Европейские реформы конца прошлого века, связанные с реформированием системы контроля на финансовых рынках, готовились и проводились в несколько этапов, на что уходило от 5 до 10 лет. И это вполне естественно, ведь прежде чем начнет работать единый надзорный орган, необходимо гармонизировать национальное законодательство в сфере финансовых рынков. Это очень непростая задача.
На западных рынках мегарегуляторы образовывались путем слияния нескольких, обычно трех, надзорных органов - в сфере банковской деятельности, в области страхования и надзора на рынке ценных бумаг. Именно так в Германии в начале 2001 года образовалось единое надзорное ведомство, названное Федеральным ведомством надзора (BAFin). В Великобритании этот процесс прошел в середине 1980-х годов и привел к созданию FSA [10].
Указанные обстоятельства приняты во внимание Правительством Российской Федерации, и уже в Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 г. внимание сосредоточено на унификации принципов и стандартов деятельности участников финансового рынка. С этой целью предложено унифицировать подходы к регулированию рисков на финансовом рынке в соответствии с основными принципами эффективного банковского надзора, определенными Базельским комитетом по банковскому надзору, и объединить регулирование близких по роду деятельности финансовых институтов [11].
В связи с этим следует подчеркнуть, что в ряде стран функции банковского регулирования и надзора различных сегментов финансового рынка объединены в единый институт под эгидой центрального банка страны. Следует согласиться
с мнением Н.В. Герасименко, что формирование подобного регулятора должно осуществляться под руководством Центрального банка Российской Федерации. Создание подобного мегарегулятора на базе других органов, например ФСФР России, приведет к дублированию соответствующих функций между Банком России и указанной службой, потребует четкого распределения ответственности между ними [12].
Пристального внимания заслуживает положение в Программе антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год, согласно которому предусматривается обеспечение возможности допуска профессиональных участников рынка ценных бумаг к операциям рефинансирования со стороны Банка России - с передачей функций надзора и регулирования экономических показателей профучастников Банку России [13]. Высказаны и несколько иные предложения: депутат Государственной Думы М. Шаккум предложил передать функции банковского надзора от Центрального банка Российской Федерации вновь созданному комитету, который в последующем можно было бы объединить с Государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов», учитывая, что, например, в США функцию органа, надзирающего за деятельностью банков, осуществляет корпорация по страхованию депозитов [14]. По мнению помощника Президента Российской Федерации А. Дворковича, необходимо рассмотреть вопрос создания мегарегулятора отдельных сегментов финансового рынка, за исключением банковского, поскольку Центральный банк Российской Федерации должен выполнять полномочия по банковскому надзору самостоятельно [15].
Таким образом, институциональные преобразования в области банковского надзора в России на сегодняшний день преждевременны, и Центральный банк Российской Федерации должен сохранить статус органа банковского регулирования и надзора в целях обеспечения реализации единой государственной денежно-кредитной политики.
Библиографический список
1. О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до
31 декабря 2011 года: Федер. закон от 27 окт. 2008 г. № 175-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 4981.
2. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федер. закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (в ред. от 30 дек. 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; 2009. № 1. Ст. 25.
3. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы): утв. распоряжением Правительства РФ от 19 янв. 2006 г. № 38-р // СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589.
4. Тавасиев А.М., Акимов О.М. Нужен ли независимый орган для надзора за банковским сектором? // Вестн. Ассоциации российских банков. 2004. № 19.
5. О банках и банковской деятельности: Федер. закон от 3 февр. 1996 г. № 17-ФЗ (с изм. и доп. от 28 февр. 2009 г.) // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 2009. № 9. Ст. 1043.
6. Стратегия развития финансового рынка на 2006-2008 годы: распоряжение Правительства РФ от 1 июня 2006 г. № 793-р // СЗ РФ. 2006. № 24. Ст. 2620.
7. Марданов Р.Х. Государственное регулирование в финансовой сфере: каким ему быть? // Деньги и кредит. 2004. № 5.
8. Аналитический банковский журнал. 2003. № 8.
М.А. Овчинников
9. Мурычев А.В. К вопросу о целесообразности создания саморегулируемых организаций в банковской сфере // Деньги и кредит. 2005. № 8.
10. Смирнов Е.Е. Надзор на финансовом рынке России: в преддверии мегарегулятора // Расчеты и операционная работа в коммерческом банке. 2006. № 12.
11. Об утверждении Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 29 дек. 2008 г. № 2043-р // СЗ РФ. 2009. № 3. Ст. 423.
12. Герасименко Н.В. Совершенствование системы правовой защиты национальных интересов в финансовой сфере // Законодательство и экономика. 2005. № 5.
13. Рос. газ. 2009. 20 марта.
14. Бутрин Д. Правила игры // Коммерсантъ. 2009. 2 марта.
15. Мегарегулятор назрел // Ведомости. 2009. 15 апр.
M.A. Ovchinnikov
The Essence of Money Laundering
The essence of money laundering presupposes careful concealment of crime act from law-enforcement and controlling bodies. The article considers separate collisions in legislation caused by this circumstance, and describes the negative tendencies forming in the law-enforcement practice.
Key words and word-combinations: money laundering, definition, judiciary practice, criminal law application.
Суть легализации преступных доходов предполагает тщательное сокрытие преступной деятельности от правоохранительных и контролирующих органов. Рассмотрены отдельные коллизии в законодательстве, обусловленные данным обстоятельством, описаны негативные тенденции, формирующиеся в правоприменительной практике.
Ключевые слова и словосочетания: отмывание доходов, определение, судебная практика, правоприменение.
УДК 343.985.70:343.37 ББК 67.52
М.А. Овчинников
О СУЩНОСТИ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ПРЕСТУПНЫХ ДОХОДОВ
К ак утверждают специалисты, мировая «теневая» экономика вполне сравнима с экономикой некоторых среднеразвитых стран. Денежные средства, полученные в результате совершения преступлений, нельзя напрямую ввести в легальный бизнес, приобрести на них недвижимость, иные материальные блага, предварительно не легализовав и не придав им вид полученных законным путем. Возможность «отмыть» «грязные деньги» - обязательное условие существования организованной преступности, в том числе и международных террористических организаций. Легализация является механизмом, который позволяет преступнику получить пользу от преступно нажитых средств и тем самым стимулирует его противоправное поведение.
Несмотря на международный характер деятельности по противодействию легализации преступных доходов, наличие конвен-
