CC BY
225
УДК 336.7 doi: 10.20310/1819-8813-2017-12-5-125-131
СОЗДАНИЕ МЕГАРЕГУЛЯТОРА КАК НАПРАВЛЕНИЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА В РОССИИ
САВЕЛЬЕВА АЛИНА АНДРЕЕВНА Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: saweliewaalina1998@yandex.ru
БАШКАТОВ АЛЕКСЕЙ СЕРГЕЕВИЧ Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: Lenin8900@mail.ru
ЧЕРКАШНЕВ РОМАН ЮРЬЕВИЧ
Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: zakat05@mail.ru
Для стабильного развития всей банковской системы, для того, чтобы адекватно управлять рисками кредитных организаций, необходимо должное ее регулирование. В настоящее время важную роль в регулировании и контроле деятельности всей банковской системы играет эффективный банковский надзор. Поэтому в данной статье рассматриваются основные проблемы банковского надзора в России и продуктивность такого пути решения этих проблем, как отделение надзорных полномочий от Центрального Банка. В ходе исследования были определены достоинства и недостатки такого отделения. К преимуществам относятся такие аспекты, как более эффективное регулирование отдельных участков рынка, более дифференцированный подход к банковскому надзору, а к недостаткам - увеличение затрат бюджетных средств, более раннее реагирование единого органа и применение мер воздействия в условиях кризиса, увеличение форм отчетности. На основе анализа преимуществ и недостатков, рассмотренных в статье, был сделан вывод, что отделение функции банковского надзора от Банка России неэффективно и, более того, вредно для недостаточно развитой отечественной банковской системы. Действительно, современные тенденции в финансовом секторе, развитие международных экономических отношений ведет к интеграции на финансовых рынках. Все чаще финансовые институты занимаются не только традиционными операциями, а преобразуются в холдинговые компании, объединяющие несколько организаций, которые осуществляют деятельность в нескольких секторах финансового рынка: фондовом, страховом, банковском. В случае, когда такие конгломераты и финансовые группы владеют брокерами, лизинговыми и другими небанковскими организациями по оказанию финансовых услуг, сегментарное регулирование финансового рынка оказывается неэффективно, требуются меры по интегрированию контроля и надзора.
Ключевые слова: банковский надзор, кредитные организации, банковская система, проблемы в банковской системе, банковские риски, пруденциальный надзор, инспектирование
Банковская деятельность - одна из сфер жизнедеятельности общества, требующая внешней регуляции, осуществляемой в основном государством. В условиях рынка банки помогают обеспечивать воспроизводственный процесс субъектам хозяйствования, удовлетворять социальные потребности домашних хозяйств. Именно поэтому для динамичного развития экономики всего государства необходимо обеспечение стабильности и ликвидности всех действующих в стране кредитных организаций. Но любая кредитная организация, совершая в своей деятельности активные банковские операции, сталкивается с рисками, которые могут привести к банкротству, закрытию банка. Для того, чтобы адекват-
но управлять рисками и осуществлять контроль за наличием достаточного капитала и резервов для страхования кредитных рисков необходимо должное регулирование банковской системы. В настоящее время важную роль в регулировании и контроле деятельности всей банковской системы играет эффективный банковский надзор.
Статья 56 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» устанавливает, что органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций на территории Российской Федерации является Банк России. Он осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями
банковского законодательства, нормативных актов Банка России, а также экономических нормативов [1]. Банк России (Центральный банк Российской Федерации) - особый публично-правовой институт, который в своей деятельности главными задачами ставит обеспечение устойчивости национальной валюты, успешное развитие и стабильность банковской системы, повышение эффективности и бесперебойного функционирования платежной системы.
Банковский надзор в современной России состоит из лицензирования, документарного надзора, контроля над выполнением требований банковского надзора и инспектирования на месте. В совокупности система банковского надзора работает весьма эффективно (табл. 1).
Но в современной банковской системе России существует и целый ряд проблем, тормозящих ее развитие. Трудности, мешающие нормальной работе всей банковской системе, проявляются в деятельности банковского сектора и свидетельствуют о недостатках банковского регулирования. Современная система банковского надзора не всегда своевременно реагирует на нестабильность в банковской сфере, вовремя выявляет финансовые проблемы банков, успевает провести меры профилактического характера, санирует или ликвидирует слабые банки из банковской системы, которые подрывают ее стабильность [3]. Недостаточную стабильность в банковской системе в России в последние годы отражает таблица 2.
Таблица 1
Меры воздействия, примененные к кредитным организациям в 2015 г. [2]
№ Меры воздействия Количество кредитных организаций
Предупредительные
1 Письменная информация руководству и (или) совету директоров кредитной организации о недостатках в ее деятельности и рекомендации по их исправлению 813
Принудительные
1 Штрафы 212
2 Ограничения на осуществление кредитными организациями отдельных операций 243
3 Запреты на осуществление кредитными организациями отдельных банковских операций 73
4 Требования 623
5 Назначение временной администрации по управлению кредитной организацией без отзыва лицензии 32
6 Отзыв лицензии на осуществление банковских операций 93
Таблица 2
Динамика сокращения численности кредитных организаций в 2013-2016 гг. [4; 5]
Показатель 2013 2014 2015 2016
Сокращение числа действующих КО 33 89 101 117
Сокращение числа действующих КО со страховым случаем 28 61 77 80
Доля КО, прекративших деятельность со страховым случаем, % 84,85 68,54 76,24 68,38
Таким образом, растет количество банков, прекративших свою деятельность. И в большинстве случаев это происходит не в результате поглощений и слияний в банковской сфере, а в результате банкротства или несоблюдения нормативов Центрального Банка. А это свидетельствует о наличии недостатков банковского регулирования и банковского надзора, что требует их грамотного устранения.
Прежде всего, банковскому надзору РФ нужно перейти от формального подхода к более содержательному, риск-ориентированному. Проблема современной банковской системы заключа-
ется в излишней формальности официальных норм и нормативов, иногда несоответствием их с реальной ситуацией на финансовом рынке. Именно поэтому внедрение в банковский надзор риск-ориентированных подходов будет способствовать повышению эффективности мер надзорного реагирования [6].
Следующей проблемой, тормозящей развитие системы банковского надзора в Российской Федерации, является невозможность эффективного раннего выявления проблем, назревающих в кредитных организациях. А ведь профилактика и финансовое оздоровление кредитных организаций на
раннем этапе созревания крупномасштабных проблем очень важна [7].
Другой не менее важной проблемой, требующей решения, является отсутствие индивидуального подхода к различным кредитным организациям. Существующая сегодня система банковского надзора включает в себя установление общих правил и контроль их исполнения без учета особенностей региональных банковских систем. В настоящее время появилась необходимость изменить механизм государственного регулирования и надзора за банковской системой на федеральном и региональном уровнях, распределив по-разному определенные полномочия между региональными и федеральными институтами, применив принцип дифференцированного подхода [8].
Следует обратить внимание и на проблему слишком большого количества форм отчетности кредитных организаций. При этом некоторые из этих документов дублируют друг друга. По экспертным оценкам, каждый банк тратит на составление отчетности в среднем примерно 10-15 % совокупного фонда рабочего времени [7].
Именно по решению данных проблем в нашей стране назрела дискуссия, периодически обсуждается идея об отделении надзорных полномочий от Банка России. Кто-то видит в этом универсальный способ решения проблем в банковском надзоре, кто-то считает, что это только усугубит положение.
В мировой практике существует три вида организации банковского надзора: вся полнота надзорных функций сосредоточена у Центрального Банка; полномочия по надзору разделены между Центральным Банком и другими государственными органами; создание специальной государственной организации по осуществлению банковского надзора и отделение его от Центрального банка.
Полемика вокруг проблемы создания из Банка России мегарегулятора финансового рынка, передачи Центральному Банку новых функций ведется уже давно. Наиболее актуальной в настоящее время эта дискуссия стала в рамках передачи с 1 января 2018 г. Банку России полномочий по надзору за значительной частью аудиторского рынка, сейчас подконтрольной Минфину и Федеральному казначейству. В сферу ответственности Банка России перейдут компании, оказывающие услуги обязательного аудита.
Зачастую доводы в данной дискуссии сводятся к копированию зарубежного опыта, предлагается внедрение международных систем по отделению функции банковского надзора от Центрального банка. При этом, в качестве примера рассматрива-
ется банковская система Великобритании, которая создала у себя в 1997г. мегарегулятор финансового рынка (FSA), а в конце 2012 г. расформировала этот орган. Его полномочия были распределены между тремя регуляторами, в том числе и был создан специальный орган по осуществлению надзора [9]. Проведение такой кардинальной реформы было связано с тем, что в последние годы FSA подвергалось жесткой критике, в частности за пренебрежение сигналами о надвигающемся кризисе, а также из-за непрозрачной системы вычисления ставки LIBOR, породившей грандиозный скандал. В конечном счете, британские власти решили, что в таком виде организация недееспособна, и реформировали ее.
Действительно, слияние множества ведомств с достаточно большой вероятностью вызывает то, что регулирование отдельных участков рынка становится более слабым. Соединение финансовых функций в одном органе уменьшает конкуренцию и оттесняет с рынка мелких участников. Кроме того, при таком слиянии в большинстве случаев возникает слишком сильная стандартизация регулирования кредитных организаций.
Объединение контроля и надзора за кредитными организациями и финансовыми некредитными организациями в одном органе приведет к тому, что он не будет применять дифференцированный подход и начнет накладывать всю тяжесть регулирования также на те финансовые некредитные институты, которые обеспечивают инновационный рост российской экономики. Результатом этого может стать банкротство и уход с финансового рынка брокеров, дилеров, управляющих компаний, страховых компаний. Также может случиться так, что мегарегулятор будет уделять недостаточно внимания развитию небанковских отраслей финансового рынка или же будет подавлять их развитие.
Несмотря на то, что выявление системных рисков в случае объединения функций в одном органе более эффективно, потребуется немало времени, чтобы научиться их эффективно устранять. В связи с рассеиванием внимания на разные объекты регулирования появляется вероятность упустить что-либо или совершить ошибку.
В настоящее время в России за раннее выявление проблем и своевременное вмешательство отвечает Центральный Банк. Другим органом, который служит для построения моделей раннего выявления рисков и которому возможно передать функции по надзорному регулированию, является Российское Агентство по страхованию вкладов. На сегодняшний момент Агентство по страхованию вкладов
имеет ограниченный доступ к надзорной информации (только той, которая размещена на Интернет-сайте центрального банка). Агентство по страхованию вкладов не может инициировать независимые корректирующие действия или меры по вмешательству, но может требовать от центрального банка проведения внеочередных инспекций (проверок на местах). Но для предотвращения бюрократических задержек между выявлением проблем кредитных учреждений и их устранения необходимо расширить полномочия Агентства по страхованию вкладов, позволить ему самостоятельно проводить санацию банков, а также расширить объем информации, передаваемой Центральным Банком Агентству по страхованию вкладов [10].
Но в настоящее время в России все большее объединение надзорных функций в Центральном Банке показывает свою эффективность и состоятельность. Это обуславливается и тем, что исторически центральные банки создавались именно с целью осуществления надзора за банками. Поэтому в законодательстве, в том числе в законе о Банке России, указана такая цель деятельности, как развитие и укрепление банковской системы. Из этого следует, что для достижения поставленной цели Центральному банку необходимы соответствующие полномочия (функции). В контексте рассматриваемой нами проблемы для развития и укрепления банковского сектора Банк России должен осуществлять надзор за его деятельностью.
В соответствии с принципами Базельского комитета Центральный Банк в России использует два метода банковского надзора:
- пруденциальный (документарный, текущий) надзор - это проверка и анализ отчетных документов, которые коммерческие банки регулярно предоставляют в Центральный банк;
- инспектирование - проверка деятельности кредитных организаций с выездом на место путем сопоставления данных отчетности с первичной документацией.
Нельзя представить реализацию одного метода без другого, только действуя сообща, они взаимно дополняют друг друга. Так, пруденциальный надзор, позволяет применять методику «ранней диагностики», то есть выявлять трудности в банке на ранних стадиях их возникновения, анализировать отчетность банковских групп.
Вместе с тем, только инспекторская проверка может сделать окончательный вывод о финансовом состоянии банка, о том, насколько близок он к банкротству, оценить перспективы его деятельности.
Важным направлением надзора является работа по предупреждению банкротства кредитных
организаций. Предупредить банкротство банка для общества гораздо выгоднее, чем впоследствии выплачивать вкладчикам денежные суммы в рамках системы страхования.
Из этого следует, что надзор за банками осуществляется специалистами многих, не только надзорных подразделений Банка России. Инспекционные проверки проводятся специалистами целого ряда подразделений Центрального банка: Сводного экономического департамента, Департамента эмиссионно-кассовых операций, Департамента банковского регулирования и надзора, Главной инспекции кредитных организаций, Департамента лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций. При этом нельзя представить инспекционную проверку без предварительного изучения результатов пруденциальной проверки. Ведь перед тем, как выехать на место проверки, инспекторы знакомятся с отчетностью банка, чтобы прийти уже подготовленными. Эта система взаимодействия подразделений отлаживалась в Банке России в течение нескольких лет.
Если надзорные функции будет осуществлять другое ведомство, то обеспечить всесторонний и комплексный надзор за банками будет просто невозможно. Это сможет сделать только единый орган, совмещающий в своей деятельности различные функции и всесторонне анализирующий работу кредитных организаций.
Еще одним недостатком в разделении полномочий Центрального Банка будет увеличение затрат бюджетных средств. Чтобы создать новую государственную структуру по банковскому надзору и организовать ее деятельность, понадобится построить заново целую сеть соответствующих территориальных надзорных органов, что является дорогостоящим процессом, эффективность которого в итоге оценить весьма сложно, и эти затраты будут покрыты за счет средств налогоплательщиков. Между тем, Центральный банк осуществляет расходы, в том числе по осуществлению банковского надзора, за счет собственных доходов.
В качестве еще одного довода в пользу единства полномочий Центрального Банка можно отметить оперативность реагирования условиях кризиса данной системы. Мегарегулятор в лице Банка России позволит создать единую правовую систему, минимизируя противоречия на юридическом уровне и обеспечив возможность быстрого решения широкого круга проблем [11].
Также при системе распределения полномочий между различными регулирующими органами может произойти дублирование некоторых функций. Совмещение функций в разных органах ведет к
противоречиям между ними, ведь все они хотят регулировать одну и ту же часть финансового рынка. Происходят и противоречия в нормативной базе, и как следствие, путаница при осуществлении надзорной деятельности. Возникает избыточное регулирование, потому что очень часто для совершения одних действий или заверения документов необходимо обращаться в различные государственные учреждения, сдавать различную отчетность, что создает дополнительную нагрузку для
компаний и предприятий. Единый, объединенный и независимый орган регулирования позволяет создать более последовательную и более простую нормативную базу [12].
Таким образом, отделение функции банковского надзора от Банка России непродуктивно и, более того, вредно для недостаточно развитой отечественной банковской системы. Данный вывод подтверждается аргументами, рассмотренными в данной статье (рис. 1).
Отделение надзора от Центрального Банка
Преимущества
- Более эффективное регулирования отдельных участков рынка;
- Отсутствие возникновения вероятности чрезмерной унификации регулирования кредитных и финансовых некредитных организаций;
- Достаточное уделение внимания развитию небанковских отраслей финансового рынка;
- Отсутствие рассеивания внимания на разные объекты регулирования
------- Недостатки
1 г
Исторически центральные банки создавались именно с целью осуществления надзора за банками;
- Обеспечить всесторонний, комплексный и эффективный надзор за банками может сделать только единый орган, совмещающий в своей деятельности различные функции и всесторонне анализирующий работу кредитных организаций;
- Увеличение затрат бюджетных средств;
- Неоперативность реагирования нескольких организаций в условиях кризиса банковской системы;
- Отсутствие дублирования некоторых функций;
- Единый, объединенный и независимый орган регулирования позволяет создать более последовательную и более простую нормативную базу
Рис. 1. Преимущества и недостатки отделения надзорных функций от Центрального Банка
Действительно, современные тенденции в финансовом секторе, развитие международных экономических отношений ведет к интеграции на финансовых рынках. Все чаще финансовые институты занимаются не только традиционными операциями, а преобразуются в холдинговые компании, объединяющие несколько организаций, которые осуществляют деятельность в нескольких секторах финансового рынка: фондовом, страховом, банковском. В случае, когда такие конгломераты и финансовые группы владеют брокерами, лизинговыми и другими небанковскими организациями по оказанию финансовых услуг, сегментарное регулирование финансового рынка оказывается неэффективно, требуются меры по интегрированию контроля и надзора.
Литература
1. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): федер. закон от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ
2. Отчет о развитии банковского сектора и банковского надзора в 2015 г. // Центральный банк Российской Федерации. URL: http://www.cbr.ru/publ/archi-ve/root_get_blob.aspx?doc_id=9883
3. Зике Р. В., Глезман Л. В. Организация банковского надзора в России // Российское предпринимательство. 2012. № 23.
4. Сведения о количестве действующих кредитных организаций и их филиалов в территориальном разрезе // Центральный банк Российской Федерации. URL: http ://www. cbr. ru/statistics/?PrtId=lic
5. Страховые случаи / Агентство по страхованию вкладов. URL: http://www.asv. org.ru/insurance/insuran-ce_cases/detail.php?ins_ id=276 703&PAGEN_1=19
6. Фотиади Н. В. Совершенствование риск-ориентированного надзора с целью поддержания финансовой устойчивости банковской системы России // Ежегодник «Виттевские чтения». 2014. № 1. С. 139-144.
7. Зике Р. В., Ковалева Е. Б. Проблемы и перспективы развития банковского надзора в России // Российское предпринимательство. 2012. Т. 13. № 24. С. 187-191.
8. Внедрение дифференцированного банковского регулирования и надзора. URL: http://raexpert.ru/resear-ches/banks/lbr_future/part4
9. Дуглас Р. Подножка Путину на Петербургском саммите: G20 собирается одобрить планы конфискаций депозитов. URL: http://worldcrisis.ru/crisis/1201469
10. Общее руководство по раннему выявлению проблемных банков и своевременному вмешательству в их деятельность для систем страхования депозитов. URL: http://nwab.ru/content/data/store/images/f_576_40-939_1
11. Центральный Банк Российской Федерации как интегрированный финансовый регулятор. URL: https://www.hse.ru/pubs/share/direct/document/165647155
12. Голикова Ю. С., Хохленкова М. А. Банковский надзор как неотъемлемая функция Центрального банка. URL: http://www.bankcollege.ru
References
1. Beloglazova G. N., Krolivetskaya L. P. Bankovskoye delo. Organizatsiya deyatel'nosti
kommercheskogo banka [Banking. Organization of activity of commercial bank]. M.: Izdatel'stvo Yurajt, 2011.
2. Usoskin V. M. Sovremennyj kommercheskij bank. Upravleniye i operatsii [Modern commercial bank. Management and operations]. M.: ANTIDOR, 2010.
3. Odegov Yu. G., Nikonova T. V., Bezdelov D. A. Bankovskij menedzhment. Upravleniye personalom [Bank management. Human resource management]. M.: Ekzamen, 2016.
4. Yarygina I. Z. Informatsiya v bankovskoj deyatel'nosti. (na primere mirovogo opyta) [Information in bank activity. (on the example of international experience)]. M.: Konsaltbankir, 2017.
5. Andreeva M. A. Formirovaniye i razvitiye sistemy kompleksnogo bankovskogo obsluzhivaniya fizicheskikh lits v Rossijskoj Federatsii [Formation and development of system of complex bank service of natural persons in the Russian Federation] // Vestnik INZhEKONa. Seriya Ekonomika. 2011. № 3. S. 241-243.
6. Bankovskoye delo. Slovar' [Banking. Dictionary] / red. L. E. Mironova. M.: INFRA-M, 2014.
7. Vejll P. Iskusstvo menedzhmenta [Management art] / per. s angl. I. B. Kozyrevoj. M.: Novosti, 1993.
8. Leont'ev P. A. Metodicheskiye podkhody k otsenke effektivnosti protsessov predostavleniya bankovskikh uslug [Methodical approaches to an assessment of efficiency of processes of providing banking services] // Bankovskiye uslugi. 2013. № 10. S. 15-24.
* * *
CREATION OF MEGA-REGULATOR AS THE DIRECTION OF IMPROVEMENT OF BANK SUPERVISION IN RUSSIA
SAVELYEVA ALINA ANDREEVNA Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: saweliewaalina1998@yandex.ru
BASHKATOV ALEKSEY SERGEEVICH Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: Lenin8900@mail.ru
CHERKASHNEV ROMAN YURYEVICH Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: zakat05@mail.ru
Stable development of all banking system adequately to operate risks of credit institutions, requires its due regulation. Now effective bank supervision plays the important role in regulation and control of activity of all banking system. Therefore in this article authors considered the main problems of bank supervision in Russia and efficiency of such solution of these problems as separation of supervising powers from the Central Bank, defined merits and demerits of such office. Such aspects as more effective regulation of certain sites of the market, more differentiated approach to bank supervision, and to shortcomings - increase in expenses of budgetary funds, earlier reaction of uniform body and application of corrective actions in the conditions of crisis, increase in forms of
the reporting belong to advantages. On the basis of the analysis of the advantages and shortcomings considered in article authors drew the conclusion that the separation of function of bank supervision from the Bank of Russia inefficiently and, moreover, is harmful to insufficiently developed domestic banking system. Really, current trends in the financial sector, development of the international economic relations leads to integration at the financial markets. Even more often financial institutions do not only do traditional operations, and will be transformed to the holding companies uniting several organizations which carry out activity in several sectors of the financial market: share, insurance, bank. In case such conglomerates and financial groups own brokers, leasing and other non-bank institutions on rendering financial services, segmentary regulation of the financial market appears inefficiently, measures for integration of control and supervision are necessary.
Key words: bank supervision, credit institutions, banking system, problems in banking system, bank risks, prudential supervision, inspection
Об авторах:
Савельева Алина Андреевна, студентка Института экономики управления и сервиса Тамбовского государственного университета имени Г. Р. Державина, г. Тамбов
Башкатов Алексей Сергеевич, магистрант направления «Финансы и кредит» Тамбовского государственного университета имени Г. Р. Державина, г. Тамбов
Черкашнев Роман Юрьевич, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и банковского дела Тамбовского государственного университета имени Г. Р. Державина, г. Тамбов
About the authors:
Savelyeva Alina Andreevna, Student of Institute of Economics, Management and Service, Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov
Bashkatov Aleksey Sergeevich, Applicant for Master's Degree of the Finance and Credit Department, Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov
Cherkashnev Roman Yuryevich, Candidate of Economics, Associate Professor of the Finance and Banking Department, Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov
