CC BY
86
Проблемы экономики и юридической практики
1'2018
18.2. ПРОБЛЕМЫ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ В ИСПАНИИ
Шашкова Анна Владиславовна, канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного права МГИМО (У) России, адвокат, почетный консул Сан Винсента и Гренадин
Место работы: МГИМО (У) России
Аннотация: настоящая статья посвящена анализу проблемы имплементации международных договоров во внутреннее законодательство Испании. Автор рассматривает процедуру имплементации международных договоров, различные варианты имплементации, необходимость опубликования международных договоров для приобретения ими юридической силы в Испании. Наиболее значимому анализу в настоящей статье подвергается реализация процедуры выражения согласия при введении в действие на территории государства международного договора. Статья указывает на конкуренцию между правительством и парламентом в данном вопросе, а также на конкуренцию между палатами парламента: Конгрессом депутатов и Сенатом. Автор приходит к выводу о необходимости установления в законодательстве Испании сроков для публикации международного акта, а также о различии в законодательном подходе Испании к актам международного права и актам глобального права.
Ключевые слова: имплементация, международный договор, Испания, Конгресс депутатов, Сенат Испании, ратификация, публикация договора.
PROBLEMS IN IMPLEMENTATION OF INTERNATIONAL LAW NORMS IN SPAIN
Shashkova Anna V., PhD at Law, Docent, Associate Professor of the Department of Constitutional Law, MGIMO-University, Moscow Region Bar Lawyer, Honorary Consul for St. Vincent and the Grenadines
Work place: MGIMO - University
Annotation: present article analyses the problem of implementation of international treaties' norms into the local legislation of Spain. The author reviews the procedure of implementation of international treaties, different types of implementation of international treaties, the necessity of publication of international treaties in order to get legal force in Spain. The core part of the research is dedicated to the analysis of the realization of the procedure of concent in giving legal force to an international treaty. The article shows the concurrence in this matter between the Spanish Government and the Parliament as well as between chambers of the Spanish Parliament: the Congress of Deputies and the Senate. The author resumes on the necessity of the fixed term specification for publication of international treaties in Spain. The author also resumes on different approaches between implementation of acts of international law and acts of global law into the Spanish legal system.
Keywords: implementation, international treaty, Spain, Congress of Deputies, Senate of Spain, ratification, publication of treaty.
Испания не является исключительным государством, которое затрагивают проблемы имплементации норм международного права в национальное законодательство. Для анализа данной проблематики необходимо детально рассмотреть Конституцию Испании 1978 года. Каким образом данный вопрос регулируется в Конституции Испании, в законодательных актах и в доктрине, толкующей данные акты.
В статье 94 Конституции Испании международные договоры делятся на договоры, полномочия по которым передаются международным организациям, и все остальные договоры. Специальная процедура передачи полномочий международным организациям предусмотрена органическим законом. Конституция также предусматривает общий установленный порядок при применении права данных международных / наднациональных организаций.
В Конституции Испании подчеркивается, что договоры о передачи компетенции международным организациям значительно отличаются как по юридической силе, так и по порядку оформления данных договоров от договоров иного вида. Данные договоры могут привести к прямым и непосредственным последствиям своего внедрения, как в случае с договорами
Европейского Союза. К последствиям договоров, не влекущих прямых последствий, возможно подготовиться как в случае установления времени их вступления в силу, так и путем принятия внутренних актов, уточняющих и направляющих сферу правоприменения международного акта. Например, договор о присоединении Испании к НАТО не потребовал принятия специального органического закона: его одобрила специальная постоянная комиссия Государственного совета. При этом создание Международного уголовного трибунала по бывшей Югославии и договоры о европейской интеграции потребовали принятия специального органического закона.
Исполнение международного договора предполагает, что государство на внутреннем уровне обеспечивает принятие надлежащих мер для соблюдения договорных обязательств 1. Если международный договор непосредственно содержит прямое обязательство, а также в данном договоре предусмотрена возможность прямого действия нормы, то такой договор может быть применен напрямую. Таким
1 Шашкова А.В. Конституционное право зарубежных стран, учебник // М.: Издательство Юрайт, 2017. С. 189.
Шашкова А. В.
ПРОБЛЕМЫ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ В ИСПАНИИ
образом, в данном случае международный договор как бы исполняет себя сам: нет необходимости осуществления иных действий, за исключением официальной публикации такого международного договора.
Однако обычно договор не содержит норм прямого действия2. Таким образом, на государство возлагается обязанность по разработке нормативных положений посредством издания законодательных актов во избежание коллизии между различными положениями нормативных актов и международного договора. Несмотря на то, что данное положение фигурирует только в последнем абзаце статьи 93 Конституции Испании, необходимо отметить, оно имеет огромное значение. Цель данного положения весьма узкая -предусмотреть путем издания специальных законодательных или подзаконных актов исполнение международных договоров, в которых не содержатся нормы прямого действия. Стоит отметить, что только в последнем абзаце статьи 93 Конституции Испании содержится положение, наиболее актуальное для международных актов. Не так часто встречаются международные акты прямого действия либо содержащие нормы прямого действия. Акты прямого действия - это, преимущественно, различные договоры в рамках Европейского Союза. По всем остальным нормам, заложенным в международные договоры, требуется принятие законодательного акта Генеральными кортесами либо, в случае актов подзаконного характера, правительством Испании.
Акты Европейского Союза, имеющие форму постановлений и решений, обладают прямым действием, если они исходят непосредственно от органов Европейского Союза, с момента публикации в Официальном Бюллетене Европейского Союза. В случае издания директивы Европейского Союза требуется принятие дополнительной внутренней правоприменительной нормы.
К последнему случаю - случаю принятия директив Европейского Союза - и относится заключительный абзац статьи 93 Конституции Испании. Однако расширительное толкование данной нормы свидетельствует о возможности распространения ее и на иные международные нормы3. При этом суд Европейского Союза пришел к обратному выводу относительно положений Конституции Испании о прямом применении директив Европейского Союза, если они обладают достаточной определенностью и точностью применения в качестве нормы прямого действия.
Имплементация норм международного договора, таким образом, отличается от имплементации норм европейского права. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года определяет международный договор как международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Иные документы, не подпадающие под статью 3 Венской конвенции, таким образом, к международным договорам не относятся. Юридическая теория и практика является тому подтверждением.
2 Правительство Испании (органиационно-правовые проблемы). Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Шашкова А.В. - М., 2001. - 162 с.
3 Шашкова А.В. Конституционное право зарубежных стран, курс лек-
ций // М.: Линкор, 2008. С. 188.
«Тот факт, что настоящая Конвенция не применяется к международным соглашениям, заключенным между государствами и другими субъектами международного права или между такими другими субъектами международного права, и к международным соглашениям не в письменной форме, не затрагивает:
a) юридической силы таких соглашений;
b) применения к ним любых норм, изложенных в настоящей Конвенции, под действие которых они подпадали бы в силу международного права, независимо от настоящей Конвенции;
c) применения настоящей Конвенции к отношениям государств между собой в рамках международных соглашений, участниками которых являются также другие субъекты международного права» 4.
В процедуре заключения международного соглашения можно выделить следующие этапы:
- переговоры
- принятие текста,
- аутентификация,
- выражение согласия.
Первые три этапа урегулированы Венской конвенцией. Одна из форм выражения согласия - ратификация. При этом имеются и иные формы. Ратификация означает подтверждение. Исторически глава государства подтверждал действия своих подданных. После Великой французской революции данные полномочия перешли к парламенту как органу народного представительства. В случае Испании такое верховное полномочие принадлежит королю Испании. Однако, рассматривая в совокупности статьи 74, 93, 94 Конституции Испании, необходимо констатировать, что участие парламента является необходимым в данном процессе. А в случаях, предусмотренных статьями 94.1 и 94.2 Конституции Испании, требуется предварительное участие в процессе ратификации Генеральных кортесов. При этом Конституция Испании устанавливает четкий перечень таких случаев. Сюда относятся:
- договоры политического характера;
- договоры или соглашения военного характера;
- договоры или соглашения, затрагивающие территориальную целостность государства или основные права и обязанности подданных;
- договоры и соглашения, налагающих финансовые обязательства на государство;
- договоры и соглашения, предполагающие изменение или отмену какого-либо закона или требующие законодательных мер для их осуществления.
Такое согласие Генеральных кортесов может рассматриваться в качестве закона либо не рассматриваться в качестве такового. Это не имеет принципиального значения. Речь здесь идет об общей законодательной процедуре. Правительство формирует запрос о делегировании полномочий, который рассматривается палатами парламента в течение 90 дней (возможно продление до 180 дней). Принципиальное отличие данной процедуры от законодательной находится в вопросе разрешения разногласий между палатами парламента: Конгрессом депутатов и Сенатом. Статья 145 Регламента Сената и статья 158 Регламента Конгресса депутатов устанавливают, что в случае возникновения разногласий между палатами на основании статьи 74.2 Конституции Испании формируется специальная Комиссия. Комиссия состоит из равного числа депутатов и сенаторов. Спорный вопрос выносится на голосование. Принять
4 Венская конвенция о праве международных договоров. Принята 23 мая 1969 года. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conven-tions/law_treaties.shtml
Проблемы экономики и юридической практики
1'2018
его необходимо абсолютным большинством голосов членов комиссии. В случае недостижения решения Комиссией, вопрос передается на рассмотрение Конгресса депутатов, который, в свою очередь, тоже должен одобрить его абсолютным большинством голосов своих членов.
В законодательной практике Испании имеются прецеденты, когда Генеральные кортесы при рассмотрении вопроса о ратификации международного договора, его изменяют. Например, в случае ратификации договора о присоединении Испании к НАТО. Вопросы, указанные в статье 94 Конституции Испании, могут быть рассмотрены Генеральными кортесами и до процедуры подписания договора, с указанием о последующей ратификации таким образом данного договора. Это - серьезная юридическая процедура, а не просто информационный повод.
Конституция Испании в статье 96 устанавливает, что международные договоры становятся частью внутреннего законодательства Испании. Данные международные договоры при этом должны быть заключены в соответствии с требованиями испанского законодательства и должным образом опубликованы.
«1. Международные договоры, заключенные в соответствии с установленными требованиями, становятся, после их публикации в Испании, составной частью внутреннего законодательства. Их положения могут быть отменены, изменены или приостановлены только в порядке, установленном в самих договорах или в соответствии с общепризнанными нормами международного права.
2. Для денонсации международных договоров и соглашений применяется тот же порядок, что и предусмотренный в статье 94 для их заключения».
Здесь заложена основа отношений договорного международного права и внутригосударственного права. Предметом рассмотрения представляют собой два следующих фундаментальных вопроса:
- каким образом международный договор встраивается в национальную правовую систему;
- какую юридическую силу имеет международный договор, после того как он был встроен в национальную систему в качестве источника права.
Различные системы взаимодействия международных договоров с внутренней правовой системой могут быть сведены к двум основным типам:
- автоматическое применение международного договора во внутренней системе;
- издание специального акта для применения международного договора во внутренней системе.
Согласно системе автоматического применения международного договора во внутренней системе, после должного подписания международного договора, он становится неотъемлемой частью внутренней правовой системы. Согласно системе издания специального акта для применения международного договора во внутренней системе, даже должным образом подписанный международный договор, автоматически не становится частью внутренней правовой системы. Он сначала должен быть объектом преобразования во внутренние нормы.
Правовая доктрина Испании разнонаправленно движется в двух указанных направлениях. Так называемые международники придерживаются доктрины автоматического применения международного договора во внутренней системе. Согласно данной доктрине автоматического применения
международного договора во внутренней системе внедрение договора во внутреннюю систему завершается с простым подписанием данного договора. Это основывается на его внутренней обоснованности, успешности, и не требуется никаких дополнительных действий, включая публикацию данного международного договора.
Цивилисты и административисты придерживаются иного подхода5. Они полагают, что международный договор является источником косвенного или промежуточного отражения внутреннего права. Международный договор нуждается во внутренней норме для трансформации международного права во внутреннее. Аналогичным образом для него требуется публикация, которая работает в качестве преобразования, превращая международный договор в прямой источник внутреннего права.
Крайне редко при этом встречаются международные договоры, имеющие прямое действие и не влекущие за собой необходимость внесения изменений в испанское законодательство. Что касается таких договоров, имеющих прямое действие и не требующих вмешательства Генеральных кортесов до заключения международного договора, то их можно разделить на временные и требующие последующего одобрения Генеральных кортесов на основании статьи 94.1 Конституции Испании.
С другой стороны, международный договор представляет собой непрямой источник внутреннего права до момента его публикации. То есть, публикация - это форма трансформации из международного права во внутреннее. Исследователи - международники не считают публикацию автоматической легитимацией международного договора, а формальным учредительным или отлагательным требованием. Однако возможно, что договор начинает оказывать прямое действие и на частных лиц после публикации такого международного договора, если это соответствует природе самого международного договора. Договор, должным образом заключенный и опубликованный имеет приоритет перед нормами внутреннего права.
Согласно Конституции Испании договор интегрируется во внутреннюю правовую систему посредством публикации, при условии, что был юридически действительным образом заключен. Внутренний нормативный акт для того, чтобы полностью отразить в нем положения международного договора при этом не требуется. Аналогично нельзя придать юридическую силу международному договору исключительно путем его публикации. Требуется и публикация, и признание юридической силы международного договора. Именно Конституционный суд Испании и может подтвердить данную действительность международного договора. Различные дискуссионные вопросы в этом отношении возникают, поскольку Конституция Искании напрямую не предусмотрела, каким образом международный договор имплементируется во внутреннее законодательство Испании. Положение о прямом действии международного договора также отсутствует. Таким образом, некоторые исследователи обращаются к указанному положению Гражданского кодекса Испании для ограничения применения международного договора. Конечно, международные договор содержит обязательства, которые взяло на себя госу-
5 Шашкова А.В. Понятие механизма государственного управления. Высшие и центральные органы публичной администрации в Испании. Юрист. 1999. № 4. С. 6-12.
Шашкова А. В.
ПРОБЛЕМЫ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ В ИСПАНИИ
дарство и компетентные государственные органы, в том числе, и судьи. Должны ли эти положения автоматически распространяться на всех подданных Испании? Конституция, тем что не заложила прямое действие международных договоров6, таким образом, усомнилась в положительном ответе на поставленный вопрос. Видимо, это и является причиной отсутствия в Конституции Испании положения о прямом действии норм международного права.
Возникает вопрос о моменте публикации международного договора:
- он публикуется немедленно после получения согласия Генеральных кортесов;
- либо он публикуется по прошествии определенного времени после получения согласия Генеральных кортесов, но до его вступления в силу;
- либо он публикуется после вступления в силу.
Логично было бы настаивать на последнем положении, поскольку именно после вступления в силу международный договор получает возможность оказывать влияние на подданных Испании. Такой срок публикации следует предусмотреть не только в самом международном договоре, но и в законодательстве Испании, где на сегодняшний день такой срок отсутствует.
В случае не опубликования договора в указанный срок, это не является препятствием для применения данного международного договора. Таким образом, обратная сила акта, согласно Гражданскому кодексу Испании, применяемая в исключительных случаях, как раз в данном случае возможна к применению, если это отвечает положениям о вступлении в силу международного акта, предусмотренных в самом акте.
Обращает внимание то, что при любом толковании конституционных положений испанские исследователи очень четко проводят различия между юридической силой международного и глобального права, а, следовательно, процесс импле-ментации данных норм международного и глобального права различен.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 82,71%.
Список литературы:
1. Алексеева Т.А., Лебедева М.М. Что происходит с теорией международный отношений / Полис. Политические исследования. 2016. №
1. С. 29-43.
2. Березко В.Э. Философское осмысление управления государством / Право и управление. XXI век. 2016. 1(38). С. 121-125.
3. Волеводз А.Г. XIII Конгресс ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию: некоторые итоги / Библиотека криминалиста. Научный журнал. 2015. 6 (23). С. 268-282.
4. Иванов Д.В., Колесникова А.В. Актуальные вопросы соблюдения государствами международных стандартов в области прав человека / Московский журнал международного права. 2013. № 4. С.3.
5. Кабатова Е.В., Вершинина Е.В., Новиков М.А. Особенности правового регулирования института акционерных соглашений в России и странах общего права / Московской журнал международного права. 2014. № 2 (94). С. 150-168.
6. Маслова Е.А. Политика Италии: от экспансионизма к глобальным интересам / Научно-аналитический журнал Обозреватель - Observer. 2016. № 7 (318). С. 118-122.
7. Ракитская И.А. Омбудсманы в Швеции / Омбудсман в зарубежных странах : коллективная монография / под ред. А.Г.Орлова, Н.А.Славкиной. Моск. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России, каф. конституционного права. - М.: МГИМО-Университет, 2014. - С. 43-77.
8. Туманов В.А. Половченко К.А. Конституционные основы судебной власти. / Конституционное право зарубежных стран: учебник / под общ. ред М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. - 4-е изд., переаб. и доп. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. С. 326.
9. Шашкова А.В. Конституционный контроль в Испании. / Конституционный контроль в зарубежных странах : коллективная монография / [Ю.И. Лейбо и др.]; под ред. Е.Я. Павлова, Е.А. Кремянской. - М.: МГИМО-Университет, 2015. C. 169-194.
10. Шашкова А.В. Правительство Испании (органиационно-правовые проблемы). Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. -М. 2001. - 162 с.
11. Шашкова А.В. Понятие механизма государственного управления. Высшие и центральные органы публичной администрации в Испании. Юрист. 1999. № 4. С. 6-12.
12. Constitución Española, de 29 de diciembre de 1978.
13. Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
14. Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial / BOE núm. 313, de 30 de diciembre de 1988, páginas 36580 a 36635.
15. Organizacion de Juzgados y Tribunales. URL: http://www.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/Portal/es/administracion-justicia/organizacion-justicia/organizacion-juzgados
16. Shashkova A.V. Study Manual on Bases of Russian Law // Cambridge Scholars Publishing. - 2015. - p.374.
17. Shashkova A.V., Rakittskaya I.A., Pavlov E.Ya. Emergence and Activity of Legal Entities in Russia in the Pre-Revolutionary Period (comparative analysis), in Bylye Gody, 2017, Vol. 46, Is. 4, pp. 1333-1344.
18. Shashkova A.V. Russian Business Law / А.В. Шашкова // Линкор. -М., 2007. С. 484.
6 Шашкова А.В. Конституционный контроль в Испании. / Конституционный контроль в зарубежных странах : коллективная монография / [Ю.И. Лейбо и др.]; под ред. Е.Я. Павлова, Е.А. Кремянской. - М.: МГИ-МО-Университет, 2015. С. 169-194.
