CC BY
230
П.Р. Измайлова
ПРОБЛЕМЫ ИММУНИТЕТА ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ГОСУДАРСТВА В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ*
В международном обычном праве с давних пор существует принцип, наделяющий государство иммунитетом от юрисдикции других государств1 : par in parem non habet imperium (равный над равными власти не имеет)2.
Как правило, государство не может осуществлять свою юрисдикцию в отношении другого государства или его должностного лица, даже если соответствующее действие совершено на территории государства или подпадало бы по другим причинам под его юрисдикцию. Что касается уголовного права, иммунитет, если он есть, делает невозможными не только предание суду его обладателя, но и применение к нему любых мер, в том числе выдачи или передачи другому государству или международному органу для совершения правосудия.
Субъектом права, которого государственный иммунитет призван защитить от исков в иностранных судах и от обязательств по административным актам иностранных держав, является само государство3. Только государство - и ни в коем случае не отдельное лицо - может отказаться от иммунитета. Однако было бы слишком легко обойти государственный иммунитет, если бы существовала возможность возбудить преследование или издать приказ в отношении государственных должностных лиц, а не самого государства. Поэтому государственный иммунитет существует не только для государства как юридического
4
лица, но также и для государственных должностных лиц .
Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук, доцентом Г.Г. Шинкарецкой.
1 См.: Вирт Ш. Иммунитеты, связанные с ними проблемы и статья 98 Римского Статута // www.icrc.org.
2 См.: Словарь международного права. М., 1986. С. 100.
3 Оппенгейм Л.М. Международное право // http://pravo.eup.ru/.
4 См.: Оппенгейм Л.М. Указ. соч.
Труды Института государства и права 65
Российской академии наук № 1/2010
Л.А. Лунц утверждал, что иммунитеты государства «вытекают из общепризнанного начала международного публичного права — из начала суверенитета государств»5. Этот принцип лежит ныне в основе ряда кодификационных универсальных конвенций. В их числе Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Венская конвенция о специальных миссиях 1969 г., Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г., Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. Следовательно, принцип иммунитета государства от иностранной юрисдикции может быть сформулирован также исходя из изложенных в этих конвенциях международно-правовых норм. Объем иммунитета должностных лиц регулируется международным правом и национальным законодательством, но на сегодняшний день не существует какого-либо универсального нормативного акта, регулирующего вопросы иммунитета должностных лиц. Римский статут - это партикулярная норма. Отсутствие в нем США и РФ лишает его юридического смысла как универсального документа.
В Римском Статуте Международного уголовного суда 1998 г., в ст. 27 под термином «должностное лицо» имеются в виду: главы государства или правительства, члены правительства или парламента, избранные представители или должностные лица правительства6. Согласно общепризнанным принципам международного права официальное положение главы государства или правительства не может быть препятствием для привлечения к ответственности и служить основанием для смягчения пригово-ра7.
Министр иностранных дел также является должностным лицом государства. Полный иммунитет от уголовной юрисдик-
5 Лунц Л.А. Курс международного частного права: Особенная часть. М., 1975 С. 75.
6 См.: Римский статут Международного уголовного суда, U.N. Doc. A/CONF.183/9.
7 Принципы международного права, признанные Уставом Нюрнбергского трибунала и нашедшие выражение в решении этого трибунала (принятые в 1951 г. на второй сессии Комиссии Международного права ООН).
ции и неприкосновенность за границей защищают его от любых властных действий по отношению к нему со стороны другого государства, поскольку это могло создать препятствия для исполнения им своих функций8.
Показательно в этой связи дело Конго против Бельгии, когда Международный суд ООН вынес постановление в споре о том, вправе ли государство осуществлять уголовное преследование действующего должностного лица другого государства,
9
пользующегося иммунитетом по международному праву .
История вопроса такова. В 1998 г. во время этнического конфликта в Руанде, Абдулае Иеродиа Ндомбази, министр иностранных дел Демократической Республики Конго (ДРК) и хуту по этническому происхождению, публично произносил речи, подстрекавшие к расовой ненависти к народу тутси. В Бельгии было возбуждено уголовное дело в отношении министра, так как его действия по закону этой страны являлись уголовными преступлениями. Ндомбази вменялось в вину совершение тяжких преступлений против человечности. Через Интерпол всем участвующим в этой организации государствам, включая Конго, был направлен ордер на арест действующего министра иностранных дел. В свою очередь, ДРК подала в Международный уголовный
8 В соответствии с ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» лицами, занимающими государственные должности в РФ, являются Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты, министры, судьи и другие высшие должностные лица РФ, входящие в категорию «А».
В Конвенции о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов» 1973 г. в ст. 1 установлено: 1. «Лицо, пользующееся международной защитой», есть: а) глава государства, в том числе каждый член коллегиального органа, выполняющего функции главы государства согласно конституции соответствующего государства, или глава правительства, или министр иностранных дел, находящиеся в иностранном государстве, а также сопровождающие члены его семьи.
9 Краткое изложение решений, консультативных заключений и постановлений Международного суда 1997-2002 годы. ООН. Нью-Йорк, 2006.
суд ООН заявление против Бельгии, считая, что никакая страна не вправе осуществлять властные полномочия на территории Конго, поскольку нарушает принцип суверенного равенства государств (ч. 1 ст. 2 Устава ООН)10, а также обычные нормы международного права: неприкосновенность и абсолютный иммунитет должностного лица суверенного государства. По мнению ДРК, против министра нельзя вести уголовное преследование, пока он исполняет эту функцию, ввиду того, что иммунитет имеет исключительно функциональный характер: неприкосновенность необходима для того, чтобы представитель государства мог свободно исполнять возложенные на него обязанности. При этом Конго признает принципы международных военных трибуналов в Нюрнберге и Токио, согласно которым занятие официальной должности обвиняемого на момент деяния не освобождает его от ответственности и не препятствует уголовному преследованию судом, который не связан обязанностью соблюдать иммунитет (в данном случае - суд ДРК). Бельгия считала, что ею ордер выдан против Ндомбази как частного лица, и в этом случае тот не пользуется иммунитетом.
В процессе рассмотрения данного дела суд пришел к выводу, что обвинение неправомерно, поскольку государство Бельгия не имеет никакого отношения к предполагаемым преступлениям, преступникам (которые никогда не бывали на территории Бельгии) или же предполагаемым жертвам.
Говоря об иммунитете должностных лиц, необходимо также упомянуть о деле Аугусто Пиночета, бывшего чилийского диктатора, а затем пожизненного сенатора. В 1998 г. в одной из частных клиник Лондона он был задержан и помещен под домашний арест. Арест был произведен по мандату Интерпола, выданному по запросу испанского судьи Б. Гарсона, обвинившего Пиночета в десятках убийств испанцев, англичан и граждан других стран в Чили в период его правления. Испанская сторона потребовала экстрадиции бывшего диктатора, но лондонский суд признал, что Пиночет, являясь пожизненным сенатором Чи-
10 Устав Организации Объединенных Наций // Сборник международных договоров. Т. 1. Ч. 1, 2. Универсальные Договоры. ООН. NY.; Jeneve, 1994. 68
ли, пользуется неприкосновенностью. Палата лордов отменила это решение и признала арест законным. Чилийская же сторона настаивала на незаконности как самого ареста Пиночета, так и его выдачи в Испанию. В итоге лондонский суд удовлетворил просьбу адвокатов Пиночета о его освобождении под залог. Вместе с тем суд наложил ряд ограничений, согласно которым бывший глава Чили должен был оставаться в одной из лондонских больниц под постоянной полицейской охраной.
В 1999 г. Палата лордов вынесла окончательный вердикт, согласно которому Пиночет не должен был нести ответственности за преступления, совершенные им до 1988 г., но лишался иммунитета от преследований за преступления, совершенные позже. В 2000 г. Верховный суд Чили лишил Пиночета сенаторской неприкосновенности, после чего против него было возбуждено судебное преследование по более чем 100 эпизодам, связанным с убийствами, а также похищениями и пытками людей. Однако в 2001 г. суд признал Пиночета страдающим старческим слабоумием, что послужило причиной освобождения от привлечения к уголовной ответственности.
Изучив практику государств, включая решения их судов, в частности, британской Палаты лордов11 и французского Кассационного суда12, международные документы, решения военных трибуналов (Нюрнбергского, Токийского, Трибуналов по бывшей Югославии и Руанде), Международный суд ООН не установил существования в праве каких-либо исключений из иммунитета действующих должностных лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений по международному праву. Необходимо четко понимать: подсудность какого-либо вопроса
11 В частности, в решении Палаты лордов Соединенного Королевства по делу Пиночета разъяснено, что «иммунитет действующего главы государства или посла всеобъемлющ, связан с личностью главы государства или посла и исключает любые действия или судебное преследование в отношении их».
12 В решении от 13 марта 2001 г. по делу Каддафи Кассационный суд Франции указал, что, «согласно международному обычаю в отсутствие устанавливающих иное международных обязательств сторон действующие главы государств не могут повергаться уголовному преследованию со стороны иностранного государства».
национальному суду не означает отсутствие иммунитета и наоборот13. Если международный договор, направленный на предупреждение некоторых тяжких преступлений и наказание за их совершение, обязал государство преследовать или выдать виновных, то государство обязано расширить свою юрисдикцию, но это никак не ограничивает иммунитеты, предоставленные международным обычным правом, которые действуют также по отношению к судам других государств. Иммунитет предоставлен должностному лицу не для личной выгоды, а чтобы позволить ему свободно исполнять обязанности в интересах представляемого государства. Полный иммунитет от уголовной юрисдикции и неприкосновенность за границей защищают его от любых властных действий по отношению к нему со стороны другого государства, поскольку это могло создать препятствия для исполнения им своих функций.
При этом необходимо отметить, что иммунитет не означает безнаказанность: во-первых, действующее должностное лицо может быть осуждено судом его государства. Во-вторых, представляемое государство может снять иммунитет для уголовного преследования иностранным судом. В-третьих, с момента прекращения обязанностей всякое должностное лицо не пользуется в полной мере иммунитетом, поэтому суд иностранного государства в силу международного права вправе судить за деяния, совершенные им до или после или во время пребывания в долж-
14
ности .
Рассматривая иммунитет должностных лиц государства, важно различать два типа иммунитета. Первый, так называемый иммунитет гаНопе тМвпав, охватывает официальные действия должностного лица, т.е. действия, совершаемые им при исполнении его служебных обязанностей. Чтобы отличить такие официальные действия от действий, совершаемых в частном порядке, необходимо определить цель действия (например, восстановление общественного порядка), а не то, было ли данное действие
13 См.: Рачков И.В. Решение Международного суда ООН: иммунитет и всеобщая подсудность // Международное публичное и частное право. 2005. № 7.
14 См.: Вирт Ш. Указ. соч. 70
законным с точки зрения внутреннего законодательства или международного права. На это справедливо было указано лордом Хоупом в третьем постановлении Палаты лордов по делу Пиночета15. Главнейшей правовой ценностью, защищаемой иммунитетом гаНопе та1епае, является достоинство государства. Считается, что возбуждение дела против государственного должностного лица за действия, совершенные им при исполнении служебных обязанностей, может быть приравнено к предъявлению иска самому государству и является посягательством на его суверенитет16.
Второй тип иммунитета должностных лиц государства, так называемый иммунитет галопе рег8опае, является абсолютным иммунитетом, т.е. не только защищает это должностное лицо, когда оно действует от имени государства, но и делает его абсолютно неподсудным иностранным судам, в каком бы качестве -официальном или личном - оно ни выступало. Очень немногие представители государств (в том числе главы государств и находящиеся за границей министры иностранных дел) наделяются иммунитетом гаНопе ре^опае и только на то время, пока они
17
занимают соответствующий пост .
Иммунитет гаНопе peгsonae защищает способность государства функционировать18. В отличие от других представителей государства, таких, например, как государственные служащие, главу государства заменить трудно. Следовательно, процессуальные действия (в том числе арест), предпринятые против главы государства или других его главных должностных лиц, могут серьезно подорвать способность государства надлежащим образом выполнять свои функции, в том числе по поддержанию мира.
Весной 2009 г. Международный уголовный суд решил впервые в истории выдать ордер на арест действующего президента Судана Омара аль-Башира по обвинению в преступлениях
15 R. v. Bow Street Magistrate, Ex parte Pinochet (1999) 2 W.L.R. 827, 38 I.L.M. 430 (H.L.), pp. 880-881, 889 (W.L.R.). См. в то же время мнение лорда Хаттона (Hutton). Ibid. P. 899.
16 См.: Вирт Ш. Указ. соч.
17 См.: там же.
18 См.: там же.
против человечности. Но это решение в стране было встречено с возмущением. Когда Омар аль-Башир прилетел в Дарфур, его встретила многотысячная толпа, включая всадников на конях и верблюдах. Многие держали плакаты с изображением президента, а также перечеркнутые изображения прокурора МУС. Правящая в Судане партия Национальный конгресс выступила с предупреждением, что Дарфур из-за действий Международного уголовного суда ожидает еще большее насилие и кровопролитие. В зачитанном по государственному телеканалу заявлении, в частности, подчеркнуто, что дело против главы государства «является безответственным и дешевым политическим шантажом».
Пан Ги Мун в интервью французским СМИ также высказался против судебного преследования Президента Судана. Генеральный секретарь ООН считает, что это «может крайне негативно сказаться на усилиях по поддержанию мира в реги-оне»19. Ранее Лига арабских государств также отметила, что выдача ордера на арест аль-Башира может лишь «еще более обострить конфликт вокруг Дарфура»20. Ряд представителей стран Африканского союза также осудили стремление МУС выдать ордер на арест суданского лидера21.
После объявления решения о выдаче ордера Судан заявил, что не собирается выдавать своего президента международному правосудию. В заявлении МИД страны говорилось, что президент примет участие в предстоящем в конце марта саммите Лиги арабских государств в Дохе (столица Катара)22. Российская Федерация заявила, что решение Международного уголовного суда может дестабилизировать ситуацию в Судане. Египет призвал созвать срочное заседание Совета Безопасности ООН, так как Совбез может ходатайствовать об отсрочке исполнения ордера после того, как он был выдан23.
Вместе с тем международная практика знает пример судебного преследования бывших высших должностных лиц и в своей
http://www. newsru. ru/world/12feb2009/bashirhaaga. html (последнее посещение - 22 декабря 2009 г.).
20 Ibid.
21 Ibid.
22 Ibid.
23 Ibid.
стране в специальных судебных инстанциях. «Красное» правительство Камбоджи считается одним из самых кровавых режимов прошлого века. «Красные кхмеры» во главе с Пол Потом захватили власть в Камбодже в 1975 г. после многолетней партизанской войны, установив в стране режим террора. За три с половиной года правления «красных кхмеров» было уничтожено почти 2 млн человек. В январе 1979 г. диктатура Пол Пота была свергнута. Пол Пот скрывался в джунглях Камбоджи с остатками отрядов «красных кхмеров» и умер 15 апреля 1998 г. от рака.
В июне 2003 г., после шести лет переговоров, Генеральная Ассамблея ООН одобрила соглашение о создании так называемых чрезвычайных судебных палат в рамках существующей судебной системы Камбоджи. В состав «чрезвычайных палат» вошли международные и местные судьи и прокуроры. Им было поручено вести расследование и судебные процессы над «красными кхмерами». В феврале 2009 г. состоялось первое судебное заседание Международного трибунала под эгидой ООН по делу лидеров «красных кхмеров». Первым перед судом предстал Кан-гу Кеку Иеу, более известный как Дуч, который возглавлял печально известную тюрьму Туолсленг, или S-21, в Пномпене. Его считают виновным в гибели по меньшей мере 15 тыс. заключенных. Иеу будут предъявлены обвинения в преступлениях против человечности, нарушении Женевской конвенции, преднамеренных убийствах и пытках. Вместе с ним перед судом предстанут главный идеолог «красных кхмеров» Нуон Чеа, Кхиеу Самфан -бывший глава кхмерского государства, экс-министр иностранных дел Иенг Сари и его супруга Иенг Тирит, которая занимала пост министра по социальным делам во времена правления ре-
24
жима .
В ноябре 2008 г. Прокурор МУС Л. Морено-Окампо обратился к судьям с просьбой выдать ордера на арест трех командиров повстанческой группировки, причастной к нападению на базу миротворцев Африканского союза в городе Хасканите в суданской провинции Дарфур в 2007 г. Прокурор не предал гласности имена подозреваемых, ссылаясь на интересы след-
См.: ovanews.info/society/644-sud-nad-liderami-krasnykh-kkhmerov-nachalsja-v.htm (последнее посещение - 22 декабря 2009 г.).
ствия. В результате этого инцидента 12 африканских военнослужащих были убиты и восемь ранены. Тогда Совет Безопасности ООН осудил это нападение и потребовал предпринять все необходимые усилия для того, чтобы найти виновных в его совершении и привлечь их к ответственности. В ответ на заявление прокурора МУС Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун заявил, что принял к сведению запрос прокурора о выдаче ордеров на арест в отношении трех командиров повстанцев в Дарфу-ре, подозреваемых в совершении этого преступления. Пан Ги Мун подчеркнул, что ООН уважает независимость Суда и считает важным выполнение его распоряжений25. Когда МУС выдал ордера на арест суданского министра Ахмада Харуна и командующего внутренними силами безопасности Али Кушаяба, Хартум отказался выдавать их, заявив, что страна сама может разобраться с вопросом о военных преступлениях.
Резюмируя, можно сказать, что до процесса Пиночета государства предоставляли иммунитет гаНопе peгsonae от любого осуществления иностранной юрисдикции лицам, которые имеют на него право. Норма, предписывающая отказ в иммунитете от судебного преследования за международные преступления, подтверждается также практикой государств после рассмотрения дела Пиночета. Соответствующие нормы должны быть достаточно эффективными для того, чтобы предупреждать совершение международных преступлений, так как единственный существующий иммунитет от преследования за международные преступления - это иммунитет галопе рег8опае, предоставляемый очень ограниченному кругу должностных лиц и лишь на время их пребывания на соответствующем посту. В результате ни один правонарушитель не может считать себя навсегда застрахованным от привлечения к уголовной ответственности.
25 См.: www.un.org. 74
