CC BY
54
НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА
ПРОБЛЕМЫ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
В. И. ЕДРОНОВА, доктор экономических паук, профессор
Н.Н. МАМЫКИНА,
заместитель руководителя УМНС РФ по Нижегородской области
Региональные налоговые системы являются элементами общенациональной системы, отсюда проблемы и тенденции развития региональных бюджетно-налоговых политик во многом определяются направленностью развития федеральной налоговой системы в целом.
Можно согласиться с A.B. Ильиным []],чтов настоящее время в РФ в целом существует более-менее оптимальная структура налогов, действия государства направлены на создание стабильного законодательства, устойчивых налоговых баз и минимизацию возможного ухода от налогов. Отечественная налоговая система стала более справедливой и нейтральной по отношению к различным категориям налогоплательщиков.
Однако остаются и проблемы, без решения которых невозможно создать стабильную и эффективную налоговую систему. Акцентируем внимание на основных, на взгляд авторов, проблемах.
1. Уклонение от уплаты налогов. Следует отметить, что несмотря на либерализацию и уменьшение налоговых ставок, уклонение от уплаты налогов остается. По оценкам экспертной группы Государственной Думы РФ, в 2003 г. вновь начала расти доля «теневой зарплаты». Анализ, проведенный специалистами этой группы в 2002 г., показал, что уже после реформы налога на прибыль существенно увеличились уклонение от уплаты этого налога и отток российского капитала за рубеж.
2. Формирование налоговой культуры. У населения должно быть уважительное отношение к налоговой политике государства, сознание важности налогов для удовлетворения общественных нужд. Только в этом случае может выработаться готовность уплачивать законно установленные и обоснованные налоги своевременно и в полном объеме.
Можно констатировать, что уровень российской налоговой культуры крайне низок. И связано это не только, на взгляд авторов, с отсутствием должного воспитания, но и с неадекватностью предоставляемых государством общественных благ собираемым налогам. Бюджетные средства расходуются крайне неэффективно или вообще не по назначению.
3. Налоговые правоотношения. В России подавляющая часть коммерческих организаций создается как общества с ограниченной ответственностью или акционерные общества. С точки зрения налогообложения это означает, что если по результатам контрольных мероприятий, проведенных налоговым органом, выявляется значительная начисленная, но не выплаченная сумма налогов, учредители общества уходят от ответственности, продав организацию путем смены учредителей.
4. Существование «мертвых» организаций. Считается, что в настоящее время в России около 1,6 млн таких предприятий, не представляющих в налоговые органы деклараций и никак не заявляющих о себе [1 ].
5. Уклонение от налогообложения. Уклонение от налогообложения возможно при наличии неучтенного налогового оборота денежных средств в легальном секторе и наличии каналов их перетока в теневой сектор.
6. Использование налоговой политики для развития инвестиций. Для устойчивого развития экономики, как известно, необходимо постоянное стимулирование инвестиционной деятельности. В этом аспекте роль налоговой политики чрезвычайно важна. В условиях, когда удельный вес убыточных предприятий в зависимости от отрасли составляет от 25 до 60 %, а иностранные инвесторы в силу
экономической нестабильности России не спешат вкладывать средства в российские предприятия, важным фактором поддержки инвестиционной деятельности могло бы стать более широкое предоставление налоговых льгот дифференцированно по отраслям и регионам.
7. Недостаточная продуманность налогового законодательства. В качестве характерного примера недостигнутости цели налоговой политики И.Ю. Динес, депутат Государственной Думы, член Комитета по бюджету и налогам в своей статье приводит «смелый эксперимент по снижению общей ставки налога на прибыль» и отмечает, что, пожертвовав так называемой инвестиционной льготой, законодатели поставили на одну доску развивающиеся компании и те компании, которые либо не обновляют производственные фонды, либо ориентированы на кредитные средства банков [2].
В результате 24%-ая ставка оказалась даже выше прежней эффективной (реально собираемой) ставки налога на прибыль. В итоге отечественные компании оказались лишены стимула развивать производство за счет собственных средств, что привело к сокращению темпов экономического роста.
Дальнейшее снижение налогов, отмечает И.Ю. Динес, возможно лишь при увеличении налоговой базы, которая не может возрасти без расширения производства.
8. Большая налоговая нагрузка. В Бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2005 году» (далее Послание) в качестве одной из проблем, требующих решения, отмечено: «Хотя общая налоговая нагрузка на предпринимательскую деятельность снизилась, для многих видов экономической деятельности она все еще неоправданно велика. В результате снижаются возможности для модернизации и диверсификации производства, создания новых рабочих мест» [3, с. 4].
9. Слабая проработанность вопросов налогового администрирования. Данная проблема также поставлена в Послании: «Налоговая реформа пока в малой степени затрагивает вопросы налогового администрирования. Не произошло существенных сдвигов в упрощении налогового учета, улучшении взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками».
М.В. Мишустин указывает на появление несистематизированных структур налоговых органов, разнообразие программ автоматизации налоговых регионов и технических средств обработки, отсутствие единой политики в организации инфор-
мационного взаимодействия с внешними ведомствами. Следствием непроработанности вопросов налогового администрирования является высокая доля ручного труда при выполнении трудоемких рутинных операций (отчетность только юридических лиц за год составляет свыше 375 млн страниц), большие временные затраты на проведение разного рода дополнительных проверок, достаточно низкая результативность контрольной работы (около 50 % выездных проверок и 60 % арбитражных исков безрезультатные) [4].
10. Хаотичное использование зарубежного опыта. Следует согласиться с утверждением Т.А. Журавлевой, которая полагает, что «с позиций сегодняшнего дня можно утверждать, что при осуществлении налоговой реформы с 1992 г. мировой опыт использовался крайне хаотично. Он не учитывал закономерностей переходного периода, исторических, политических, социально-экономических особенностей развития российской экономики» [5, с. 47].
В результате хаотичного использования опыта развитых рыночных стран были допущены просчеты в формировании налоговой политики, и современная налоговая система не в полной мере адекватна рыночным преобразованиям в России, что проявляется в чрезмерном изъятии доходов у налогоплательщиков при одновременном наличии значительной доли теневого оборота.
Непроработанность чужого опыта с позиций особенностей России порождает, в том числе, непрерывное расширение потока нормативных документов, дополняющих уже принятый Налоговый кодекс РФ.
11. Необходимость в проведении комплексных исследований налоговых отношений с учетом современного состояния национальной экономики. Следует отметить, что данная проблема касается и теории налогов, и практики функционирования налоговой системы, и разработки конкретных методик оценки эффективности налоговой политики.
Перечисленные проблемы ставят задачи совершенствования налоговой политики на всех уровнях налоговой системы, анализа тенденций ее развития на ближайшее время и на перспективу.
Основные направления налоговой политики на ближайший период перечислены в Бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2005 году» (п. 4). 1. Завершение налоговой реформы. В 2004-2005 гг.
предстоит в основном завершить налоговую
реформу. Налоговая система должна обеспечи-
вать финансирование бюджетных потребностей, быть при этом необременительной для субъектов экономики и не препятствовать повышению их конкурентоспособности и росту деловой активности.
2. Достижение ясности налоговой политики. Условия налогообложения должны быть четкими и не допускать произвольной интерпретации. Необходимо разграничивать правомерную практику налоговой оптимизации и случаи криминального уклонения от уплаты налогов.
3. Социальная направленность налоговой политики. Налоговая система должна способствовать формированию рынка доступного жилья, развитию образования и здравоохранения.
4. Реформирование единого социального налога. Данное направление также имеет социальную направленность, поскольку имеет целью повышение экономических стимулов для увеличения заработной платы и легализации ее выплаты при одновременном снижении нагрузки на бизнес.
Предполагается снизить эффективную ставку единого социального налога, скорректировать механизм применения регрессии, снять неоправданные ограничения на доступ к применению регрессии к налогоплательщикам.
5. Увеличение стабильных источников доходов региональных и местных бюджетов. Надлежит принять главы Налогового кодекса РФ, касающиеся местного налога на недвижимость, что должно способствовать цивилизованному обороту земли и другого имущества, пополнить доходы региональных и местных бюджетов.
6. Упорядочение государственной пошлины. В Послании указано на необходимость определиться с размерами государственной пошлины и перечнем юридически значимых действий, при которых она взимается. Размер и порядок уплаты государственной пошлины должны быть экономически обоснованными и необременительными для граждан и юридических лиц.
7. Изменения в лесное и водное законодательство. В плане реализации данного направления Налоговый кодекс РФ дополнен главой о водном налоге, предусмотрено сокращение льгот и количества объектов налогообложения. Предполагается установить систему платежей за пользование природными ресурсами, способствующую их рациональному использованию. Размер платежей должен быть адекватен реальной стоимости этих ресурсов.
8. Налогообложение добычи и экспорта сырьевых ресурсов в целях экономически обоснованного изъятия в бюджет доходов сырьевых компаний.
9. Совершенствование порядка взимания налога на добавленную стоимость. В Послании отмечена необходимость исключить налогообложение авансовых платежей, решить вопросы своевременного возмещения НДС при экспорте и осуществлении капитальных вложений. С 2006 г. считается целесообразным снизить ставку этого налога.
10. Повышение требований к работе налоговых органов. Работу налоговых инспекций следует оценивать по таким показателям, как строгое выполнение требований налогового законодательства, качество работы с налогоплательщиками. Важным условием реализации данного направления является разработка и практическое применение стандартов деятельности налоговых инспекций, втом числе учитывающих временные издержки налогоплательщиков на сдачу налоговой отчетности.
Необходимо установить корректные отношения с налогоплательщиками, например, проведение выездных налоговых проверок не должно препятствовать предпринимательской деятельности законопослушных налогоплательщиков.
Остановимся на долговременных тенденциях развития налоговой политики, приняв за основу поставленные проблемы.
В концептуальном, долговременном аспекте главными приоритетами бюджетно-налоговой политики страны должны стать экономические, региональные и социальные интересы всех участников бюджетного процесса.
Опыт таких стран, как Великобритания, США, Германия, Франция показывает, что основной целью налоговой политики должна являться стабилизация налоговой системы, а не постоянный поиск путей увеличения налоговых доходов государства (именно так обстоят дела в России). Указанная цель может быть достигнута при тщательной проработке налогового законодательства на основе анализа и уточнения правоприменительной практики, изучения результатов налоговой реформы, динамики налоговых поступлений в консолидированный бюджет.
В странах с развитой рыночной экономикой стержневую роль в системе стимулирования инвестиционной деятельности играет налоговая политика.
Необходима разработка долговременных целенаправленных налоговых льгот, определение при-
оритетных отраслей экономики, нуждающихся в инвестициях, а также регионов, в которых единственным условием привлечения инвестиций является создание благоприятного налогового климата. Важным стратегическим решением оживления инвестиций следует считать предоставление самостоятельности региональным органам власти и повышение их ответственности в проведении ин-вестиционно-налоговой политики.
Проблему уклонения от уплаты налогов, на взгляд авторов, нельзя решить только мерами налогового администрирования, увеличения числа налоговых проверок и карательных мер. Необходимо предоставлять налогоплательщикам наглядную, доступную и конкретную информацию о том, куда расходуются бюджетные средства, какие конкретные результаты получены от использования бюджетных денег, кто, где и когда допустил коррупцию. Только осознание того, что налоги действительно нужны государству для решения общественных нужд, в том числе нужд каждого конкретного налогоплательщика, сделает уплату налогов необходимым и обязательным действием.
Формирование налоговой культуры связано не только с тем, что каждый налогоплательщик должен осознать, что его обязанность — платить налоги. Справедливо отмечает A.B. Ильин: «Цивилизованное общество не может быть построено без четкого понимания не только своих прав, но и обязанностей. Человек должен понимать, что налоги - это не произвольные изъятия дохода, а обоснованный вклад членов общества, направленный на достижение общих целей и решение общих задач. Высокая налоговая культура способна повысить эффективность всей российской налоговой системы, что выгодно не только для государства, получающего доход в виде поступлений от налогов, но и для всех членов общества, чьи потребности и нужды призвано удовлетворять государство» [ 1, с. 33].
Решение проблемы налоговых правоотношений требует разработки такого законодательства, которое обеспечивало бы законное предъявление государством требований по уплате налогов со сформированной налоговой базы учредителям и руководителям организаций, не желающим надлежащим способом исполнять налоговые обязанности.
В отношении бездействующих («мертвых») организаций необходимо разработать процедуру их исключения из Единого государственного реестра юридических лиц.
Решение проблемы уклонения от налогообложения в существенной степени лежит в финансо-
вой плоскости. Только безналичные расчеты могут облегчить прозрачность сделок и пресечение разнообразных схем уклонения от уплаты налогов. В связи с обязательностью безналичных расчетов произойдет расширение налоговой базы за счет тех предприятий, которые раньше уклонялись от уплаты налогов, а расширение налоговой базы, в свою очередь, может служить предпосылкой снижения налоговых ставок и, следовательно, налогового бремени.
Снижение налогового бремени связано с расширением налогового потенциала территорий на основе целевых программ. Такие программы должны представлять комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных мероприятий, направленных на экономический рост той или иной территории. Только на основе увеличения выпуска продукции, работ, услуг, а также роста доходов населения возможно снижение налоговых ставок без сокращения общественно значимых бюджетных расходов.
Проблемы налогового администрирования в их комплексной постановке достаточно новы для России. В то же время в развитых странах система налоговых органов состоит из системы налоговой администрации и системы организации налоговых органов, при этом под налоговой администрацией понимается организация работы налоговых органов в целях исполнения ими функций, закрепленных законодательно.
А.П. Починок перечисляет следующие компоненты налогового администрирования: определение состава функций налогового органа, перечня рабочих процедур для реализации каждой функции, определение содержания каждой рабочей процедуры, закрепление функций за подразделениями налогового органа [6, с. 34]. Необходимым условием развития налогового администрирования выступают разработка и внедрение типовых организационных структур налоговых служб.
Хаотичность использования зарубежного опыта формирования налоговой политики, на взгляд авторов, обусловлена необходимостью быстрого реформирования налоговой системы, поскольку на начало 1991 г. налоговая система полностью развалилась. Переход к новым для России рыночным отношениям требовал срочного создания налоговой системы, хоть в какой-то мере отвечающей рыночным преобразованиям.
В настоящее время назрела необходимость разработки собственной долговременной концепции
налоговой политики России, учитывающей национальные и региональные особенности, накопленный опыт реформирования налоговой системы.
Налоговая концепция должна базироваться на строгих научных позициях, современной теории налогов, принципах налоговой политики, методиках оценки эффективности налоговой политики.
Задачи региональной налоговой политики вытекают из общероссийских проблем и тенденций, рассмотрим их на примере Нижегородской обл.
Главной целью налоговой политики Нижегородской обл. на 2005 г. и на перспективу до 2007 г. является повышение благосостояния и сокращение уровня бедности населения. Достижение указанной цели требует решения следующих задач:
1. Увеличение налогового и неналогового потенциала:
стимулирование органов местного самоуправления, обеспечивающих дополнительные поступления в областной бюджет;
максимальное использование органами государственной власти возможностей применения налогового законодательства в части своих полномочий;
взаимодействие с бюджетообразующими организациями на этапе бюджетного планирования.
2. Обеспечение 100%-ной собираемости налогов во все уровни бюджетной системы: реализация механизма реструктуризации задолженности организаций;
активизация работы с крупными налогоплательщиками, мониторинг их платежной и финансовой дисциплины.
3. Расширение налогооблагаемой базы по налогу на прибыль организаций, налогу на имущество организаций и налогу на имущество физических лиц:
стимулирование организаций, наращивающих налогооблагаемую базу за счет инвестиций и направляющих средства в экономику;
выявление не вовлеченных в налогообложение объектов недвижимости, принадлежащих физическим лицам на праве собственности.
Формирование доходной части бюджета Нижегородской обл. на 2005 г. осуществлено с учетом изменений налогового законодательства и мер по увеличению доходов бюджетов области, принимаемых на уровне правительства области и органов местного самоуправления.
При формировании прогноза поступлений налоговых доходов в бюджет Нижегородской области на 2005 г. учитывались следующие изменения налогового и бюджетного законодательства:
зачисление в федеральный бюджет 100%-ного водного налога;
индексация ставок акцизов на ликероводоч-ные изделия и нефтепродукты на 8%;
передача в федеральный бюджет 1,5 пункта региональной ставки налога на прибыль организаций;
увеличение в 1,5 раза базовой доходности при исчислении единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и расширение перечня видов деятельности, на которые распространяется действие единого налога на вмененный доход;
изменение механизма начисления налога, уплачиваемого в порядке наследования и дарения;
совершенствование режима применения государственной пошлины;
отмена льгот по налогу на имущество организаций в части мобилизационных мощностей; отмена налога на рекламу. В 2005 г. по-прежнему важное значение будет придаваться развитию внутреннего потенциала области по росту налогооблагаемой базы за счет увеличения ставок налога на игорный бизнес, индексации инвентаризационной стоимости объектов, принадлежащих гражданам на праве собственности, пересмотра размера коэффициента базовой доходности (К2), используемого при исчислении единого налога на вмененный доход.
Решение этой задачи невозможно без создания условий для роста эффективности производства (сокращения доли убыточных предприятий).
В этой связи следует акцентировать внимание на развитии малого и среднего бизнеса как сектора экономики, во многом определяющего доходный потенциал области на перспективу. Содействие развитию малого и среднего бизнеса должно осуществляться посредством создания в области благоприятных экономических предпосылок, стимулирующих мотивацию субъектов развертывать и легализовывать бизнес.
К таким предпосылкам следует отнести: компенсацию за счет бюджетных средств процентных ставок по кредитам коммерческих банков для малых предприятий, работающих в приоритетных направлениях;
передачу предпринимательским структурам в лизинг производственного оборудования;
формирование инфраструктуры поддержки малого предпринимательства.
Способствовать росту доходов бюджета области будут и стимулирующие меры, реализованные в 2004 г.:
создание Фонда экономического стимулирования городов и районов Нижегородской обл. Критериями оценки деятельности органов местного самоуправления при его распределении являются: перевыполнение прогнозных оценок поступления налоговых доходов в областной бюджет, снижение районами и городами области кредиторской задолженности по бюджетной сфере, отсутствие просроченной задолженности по заработной плате с начислениями на нее работникам бюджетной сферы;
предоставление льгот по налогу на прибыль организациям, обеспечившим прирост налогооблагаемой базы.
В развитие уже существующей взаимовыгодной практики льготирования по налогу на прибыль организаций следует распространить ее и на налог на имущество организаций.
Фактор налогового администрирования по-прежнему следует учитывать как один из основных, влияющих на полноту поступлений доходов в бюджетную систему. Эффективное взаимодействие с налоговыми органами при сохранении стимулирующей формы сотрудничества в рамках федерального законодательства позволит сохранить в 2005 г. достигнутый в 2003 и 2004 гг. 100%-ный уровень собираемости налоговых доходов консолидированного бюджета области.
В целях обеспечения поступления налоговых платежей в бюджет, контроля за деятельностью бюджетообразующих крупных и средних предприятий области необходимо развивать практику заключения соглашений о социальном партнерстве этих предприятий с органами власти областного и местного уровней.
Налоговое администрирование должно также распространяться на сферу оборота наличных средств, не учтенных в официальном налогообложении, на препятствование деятельности «корот-коживущих организаций», специализирующихся на оказании фиктивных услуг — возврате заказчику наличных денег за вычетом комиссионных, на ведение усиленного контроля за предприятиями, выплачивающими заработную плату «в конвертах». Данная работа должна осуществляться при непосредственном взаимодействии контролирующих структур с органами местного самоуправления.
Бюджетная политика в 2005 г., в первую очередь, направлена на повышение качества и доступности бюджетных услуг для населения области и повышение эффективности расходования бюджетных средств на предоставление этих услуг, обеспечение социальной стабильности в области.
Достичь указанных целей позволит реформа местного самоуправления и межбюджетных отношений в Нижегородской обл., начатая в 2004 г., направленная на повышение эффективности бюджетных расходов, переход от финансирования существующей сети бюджетных учреждений к финансированию конкретных бюджетных услуг. Реформа призвана исключить возможность принятия решений, увеличивающих бюджетные обязательства нижестоящих бюджетов без соответствующей передачи доходных полномочий.
В 2005 г. предстоит подготовить и принять значительное количество областных законов и нормативных правовых актов, направленных на совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Нижегородской обл., разработать и законодательно закрепить методики распределения финансовой помощи.
Литература
1. Ильин A.B. Российская налоговая система на рубеже XXI века/A.B. Ильин //Финансы. - 2003. - № 9. - С. 13-17.
2. Динес И.Ю. Налоговая реформа: проблемы остаются / И.Ю. Динес //Финансы. - 2003. - № 1. -С. 32-33.
3. Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2005 году» // Финансы. - 2004. - № 8. - С. 36.
4. Мишустин M.B. Совершенствование налогового администрирования / М.В. Мишустин //Финансы. - 2003. - № 6. - С. 27-30.
5. Журавлева Т.А. Налоги как системообразующий фактор экономического развития / Т.А. Журавлева // Финансы и кредит. - 2004. - № 4. -С. 47-49.
6. Черник Д.К. Основы налоговой системы: Учебник для вузов / Д.К. Черник, А.П. Починок, В.П. Морозов. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 517 с.
