CC BY
127
О.П. Бурматова
Институт Экономики и организации промышленного производства СО РАН пр. акад. Лаврентьева, 17, Новосибирск, 630090, Россия
e-mail:
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ В ОБЛАСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРИРОДОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Экономические методы рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды обычно понимаются как совокупность мероприятий, направленных на изменение отношения участников экономической деятельности в направлении, благоприятном для состояния природно-ресурсного потенциала и окружающей среды, путем воздействия на стоимость и преимущества различных вариантов, которые предлагаются участникам экономической деятельности.1
Экономический механизм в сфере экологического регулирования, сформировавшийся в Российской Федерации, пока далек от совершенства и не может похвастать обширным набором разнообразных рычагов и методов. Наличие же различных финансовых инструментов в области экологического регулирования является необходимым условием не только аккумулирования и компенсации затрат на охрану окружающей среды, но и важным рычагом обеспечения стимулирования природоохранной деятельности.
Введение платности использования природных ресурсов и загрязнения окружающей среды в Российской Федерации, с одной стороны, явилось результатом изменения отношений в области природопользования в связи с переходом на рыночные принципы хозяйствования и, с другой стороны, положило начало формированию экономического механизма в управлении природно-ресурсным комплексом и охраной окружающей среды. К настоящему времени основу данного механизма составляют платежи за пользование природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды. Названные платежи носят бюджетообразующий характер, являясь одним из источников доходной части бюджетов разных уровней - федерального, региональных и местных. В 2003 г. поступления в федеральный бюджет от природно-ресурсных и экологических платежей, налогов и сборов составили около 20 % всех бюджетных поступлений.
Финансовый механизм охраны окружающей среды представляет собой комплекс различных финансово-экономических рычагов, нацеленных на стимулирование проведения природоохранных мероприятий. К таким рычагам можно отнести экологическую налоговую политику; систему платежей за пользование природными ресурсами и загрязнение
1 Проблемы окружающей среды и природных ресурсов. Обзорная информация. - 1994. - № 7. - С.2-15.
2 htpp://www.mnr.gov.ru/files/part/6925_36-chast_vii_r_7.doc. - Экономическое регулирование и финансирование природоохранной деятельности.
окружающей среды; экологическое страхование; совершенствование ценообразования на продукцию природоэксплуатирующих и природохозяйственных отраслей, особенно на экологически чистую продукцию и технологии и т.д.
Целью финансового механизма охраны окружающей среды является улучшение экологической обстановки в стране с минимальными затратами материальных, финансовых и трудовых ресурсов путем обеспечения максимально благоприятных экономических условий для природоохранной деятельности предприятий и отраслей.
Очевидно, что финансовый механизм природопользования в любой стране отражает проводимую государством экологическую политику. В странах с развитой рыночной экономикой, имеющих, как правило, значительные продвижения в области экологической политики, отличительной чертой сложившихся систем управления охраной окружающей среды является широкое использование экономических регуляторов для стимулирования рационального природопользования при сохранении и укреплении государственного и общественного контроля и нормирования в области охраны окружающей среды.
Финансирование природоохранных мероприятий в развитых странах осуществляется как на государственном, так и на региональном и местном уровнях за счет средств национальных бюджетов, расходов региональных и местных органов власти, средств компаний и предприятий. Основными источниками формирования затрат экологического назначения, как правило, выступают правительственные субсидии, ссуды и займы под проценты, платежи и штрафы за сбросы и выбросы загрязняющих веществ, административные платежи, сборы экологического характера, платежи за использование природных ресурсов, дотации от государства и другие инструменты (рис.1). При этом формирование экономического механизма природопользования в развитых странах характеризуется смещением акцентов с административных на экономические, и особенно стимулирующие, методы экологического регулирования и усилением роли чисто рыночных регуляторов типа рынка прав на загрязнение, создания экологических банков, бирж отходов и т.д.
Рассмотрим содержание названных элементов экономического механизма природопользования за рубежом.
1. Платежи за пользование услугами.
Платежи за пользование услугами предназначены для возмещения затрат, связанных с оказанием разного рода экологических услуг. В частности, они могут иметь форму сбора средств, необходимых для компенсации расходов по эксплуатации коллективных или государственных сооружений и установок по очистке сточных вод.
Рис.1. Инструменты экономического механизма природопользования
Сборы за пользование услугами взимаются также за удаление и обработку отходов и оказание других видов экологических услуг. Взимание подобных платежей способствует возмещению издержек, требуемых для сбора, переработки и удаления отходов, а также проведения других подобных мероприятий, и обеспечивает поступление средств, необходимых для финансирования соответствующих мероприятий.
2. Сборы или налоги на товары.
Сборы или налоги на товары устанавливаются, как правило, применительно к экологически «грязной» продукции и отходам, характеризующимся высокой степенью экологического риска, то есть используются для таких видов продукции, при производстве, потреблении и удалении которых наносится ущерб окружающей природной среде. Подобными налогами могут облагаться, в частности, продукция, содержащая токсичные вещества. Так, в ряде европейских стран были введены платежи за применение пестицидов и фертилайзеров в сельском хозяйстве как часть программы борьбы с ущербом, наносимым водным ресурсам загрязненными стоками с полей.
Налоги на товары применяются и в случаях, когда возникают особенно трудные и дорогостоящие проблемы удаления (или размещения) тех или иных видов использованной продукции, например отработанных нефтепродуктов, автомобильных шин, свинцово-кислотных батарей, контейнеров одноразового использования и т.д. Очевидно, что использование налога на экологически «грязную» продукцию можно вводить при условии существования развитого рынка, когда высокие цены на экологически «грязную» продукцию или продукцию, произведенную по экологически «грязной» технологии, будут ограничивать ее потребление или производство, при этом рынок сможет предоставить потребителю другую взаимозаменяемую продукцию3.
В целом, налоги на товары (или косвенный налог на конечный результат производства, включая отходы), стимулируют предпринимателей сокращать токсичность выпускаемой продукции, повышать экологичность производства, а потребителей — делать выбор в пользу экологически чистых товаров.
3. Система залога (или возврата взносов).
Ее суть заключается в необходимости внесения залога при приобретении товаров, являющихся потенциальными загрязнителями окружающей среды. Залог возвращается при возврате товаров или их остатков. Система залога выполняет функцию платежей. При этом пользователи платят повышенную плату, которая возмещается им после того, как продукт возвращен в систему сбора, утилизации и повторного использования.
3 Чепурных Н.В., Новоселов А.Л. Инвестиционное проектирование в региональном природопользовании. - М.: Наука, 1997.
Данные виды платежей впервые были установлены в производстве прохладительных напитков, создавая стимулы к добровольному возврату бутылок, банок и т.п. Затем их использование было расширено, в частности, на сбор, переработку и повторное использование металлических и различного рода пластиковых контейнеров, корпусов автомобилей, шин, использованных электрических батареек и т.д.
Механизм «залог-возврат» при всей его простоте позволяет снизить поступление отходов в окружающую среду, сэкономить немалые средства и ресурсы за счет утилизации. Система залога применяется и для управления опасными отходами (при производстве последних в малых количествах). В данном случае налог выступает в качестве залога, возвращаемого владельцу опасных отходов, как только он передаст их на предприятия по рециклизации и удалению отходов.
4. Административные платежи.
Административные платежи включают выдачу лицензий, формирование систем компенсации или экологических квот, а также предельно допустимых уровней загрязнения, которые после их установления могут переуступаться при условии соблюдения ряда установленных правил (переуступаемые лицензии).
Особого внимания заслуживает рассмотрение подходов к лицензированию загрязнения. Лицензирование (выдача разрешений на осуществление каких-либо проектов или видов деятельности) является одним из путей регулирования в области природопользования и экономического стимулирования охраны окружающей среды.
Экологические лицензии (права) на строительство, введение в строй и эксплуатацию тех или иных предприятий, загрязняющих окружающую природную среду, и т.п. выдаются, как правило, природоохранными ведомствами. Эта административная мера широко применяется для регулирования производства, транспортировки, продажи, использования, хранения химических веществ и материалов, строительства новых предприятий, инженерных сооружений, добычи полезных ископаемых, развития сельского хозяйства и т.д.
Лицензирование широко используется за рубежом. Оно характерно для многих развитых стран (США, Канада, Великобритания, Франция, ФРГ, Швеция, Япония и др.).
Например, в США создана система экологического лицензирования, регламентирующая по экологическим параметрам эксплуатацию действующих и вводимых в строй новых предприятий, сброс сточных вод, трансформацию водноболотных угодий, выбор
4
мест захоронения и удаления отходов и т.д.
Среди экологических лицензий наиболее важная роль в США отводится разрешениям на выбросы и сбросы загрязнений в воздух и воду.
В соответствии с установленными правилами лицензии на загрязнение выдаются при условии выполнения следующих требований:
1) для получения разрешения фирма обязана выполнить в заранее согласованные сроки национальные и региональные стандарты качества водной и воздушной среды;
2) должны соблюдаться требования к технологии очистки загрязнений, различающиеся по категориям промышленных предприятий;
3) планы введения в строй новых предприятий, модернизация производства должны согласовываться с национальными экологическими программами.
В экологическом лицензировании участвуют государственные органы всех уровней хозяйственного управления: федеральные, штатные и местные. Разрешение на новое строительство выдается Агентством по охране окружающей среды после проведения экологической экспертизы проекта предприятия.
В США в последние годы разработана специальная шкала, по которой каждому предприятию выдается лицензия на выброс определенного количества вредных веществ. В случае превышения установленных квот на загрязнение компании-загрязнители вынуждены платить большие штрафы. И наоборот, при снижении выхода вредных веществ в окружающую среду соответствующим фирмам предоставляются налоговые льготы. Если фирма объявляет о планах модернизации очистных сооружений, то ей полагаются льготные кредиты, а потраченные средства не облагаются налогами.5
Сохранение качества воды также регулируется в США программой выдачи государственных разрешений на сброс очищенных сточных вод.
5. Налоги и сборы за загрязнение окружающей среды (выбросы загрязнений в атмосферу, сброс сточных вод и др.).
Налоги и сборы за загрязнение окружающей среды являются одним из наиболее широко распространенных видов сборов, накладываемых на тех, кто является виновником загрязнения. Они предоставляют право на выбросы загрязняющих веществ в воздух, сброс в водные объекты, загрязнение почвы, а также право на шумы. Данный вид сборов имеет форму налогов и рассчитывается в зависимости от объема выхода и вида загрязняющих веществ.
В зарубежной практике регулирования природопользования подобные налоги используются как одно из важных направлений стимулирования природоохранной деятельности. Впервые плата за выход загрязняющих веществ со стоками и выбросами была
установлена во Франции и в настоящее время широко используется во многих странах для контроля за сточными водами и атмосферными выбросами.
В частности, в ФРГ существует комплексная система платежей за сброс со сточными водами растущего числа загрязняющих веществ, увязанная со скидками и другими положительными стимулами, направленными на поощрение установки очистного оборудования промышленными предприятиями и муниципалитетами. Платежи за загрязнение взимаются при этом с учетом величины соответствующих стандартов на сброс, предусмотренных действующим правовым регулированием.
Налоги и сборы за загрязнение окружающей среды, как правило, лежат в основе системы экономических методов, используемых для регулирования природопользования за рубежом. Данные налоги нацелены на реализацию принципа «загрязнитель платит», который впервые был сформулирован в рекомендации С (72) 128 ОЭСР в 1972 г.
Экономический смысл названного принципа состоит в том, что стоимость товара или услуги должна включать, помимо своей непосредственной стоимости производства, стоимость ресурсов, связанных с использованием окружающей среды. В соответствии с этим использование воды, воздуха, почвы при сбросах, выбросах, производстве, размещении или накоплении отходов представляет собой использование ресурсов аналогично «классическим» факторам производства.
Налоги за загрязнение окружающей среды призваны возложить на загрязнителя социальную стоимость загрязнения, которое он вызывает, а также поощрить его к тому, чтобы взять на себя бремя соответствующих расходов, связанных с загрязнением. Данные налоги и сборы предусматривают взимание обязательной выплаты с загрязнителя, определяемой государственными органами и используемой более или менее непосредственным образом в целях восстановления окружающей среды в соответствии с теми нормами загрязнения, которые установлены законодательством.
Как свидетельствует опыт развитых стран, подобные начисления могут быть эффективными на практике только в случае их тарификации. Для оказания реального воздействия эта тарификация должна заставить загрязнителя сократить объем сбросов, выбросов и отходов, источником которых он является, до уровня, когда единая сумма сбора соответствует предельной стоимости очистных работ, необходимых для обеспечения соблюдения норм качества окружающей среды.7 Только в этом случае экологические налоги будут оказывать стимулирующий эффект. Поэтому при определении шкалы налогов и сборов за загрязнение следует избегать возможных ситуаций, когда используемая шкала позволяет
6 Лебедева А.Н., Лаврик О.Л. Природоохранное законодательство развитых стран: Аналитический обзор. В 3-х частях. Ч.3. Экологическая политика. - Новосибирск, 1993. - 256 с.
покрывать лишь незначительную часть реальных издержек. При этом предприятию-загрязнителю нередко выгоднее платить налоги и не предпринимать никаких действий по снижению выхода загрязнений. В этом случае система экологических налогов будет обеспечивать лишь перераспределение ресурсов, позволяющее возмещать лишь часть ущерба, наносимого окружающей среде.
Определение шкалы платежей за загрязнение во многом зависит от принимаемых норм охраны окружающей среды. В связи с этим возникает вопрос, каким образом в соответствии с нормами охраны окружающей среды определяются допустимые уровни загрязнения? Нормы охраны окружающей среды представляют собой технические предписания, предназначенные для предотвращения отрицательных последствий для здоровья, деятельности человека и природных ресурсов, которые могут привести к загрязнению окружающей среды.
Выделяется несколько видов подобных норм, которые в промышленно развитых странах регулируют различные области охраны окружающей среды и соответствующие виды экономической деятельности. Такие нормы постоянно обновляются по мере по мере технического прогресса и появления новых требований.
Наиболее часто встречающийся вид норм охраны окружающей среды, используемый, в частности, для борьбы с загрязнением атмосферы, — это максимальный предел выбросов загрязняющих веществ для той или иной установки или заданного географического пространства.
Другой вид норм, мало отличающийся от предыдущего, но применять который сложнее, состоит в определении качества окружающей среды посредством установления максимально допустимых уровней загрязняющих веществ в среде-рецепторе (воздух, водные ресурсы и почвы).
Третий вид норм (по названию «продукта») устанавливает с различными допустимыми пределами физические и химические свойства продукта, а также условия, которым он должен соответствовать для получения доступа на рынок (или уничтожения после использования).
В системе рыночной экономики, основанной на применении принципа «загрязнитель платит», нормы охраны окружающей среды и сопровождающие их технические предписания играют важную роль в осуществлении экологической политики, поскольку именно они определяют предельные значения загрязнения, в случае превышения которых загрязнитель должен осуществлять корректирующие меры. Применение слишком жестких природоохранных норм, хотя и является весьма желательным с точки зрения сохранения окружающей среды, подвергается значительному риску стать нереальным ввиду отсутствия
7 Там же.
8 Проблемы окружающей среды и природных ресурсов. Обзорная информация. - 1994. - № 7. - С.2-15.
финансовых средств, в то время как менее жесткие меры могут привести к сохранению и даже ухудшению неудовлетворительного с экологической точки зрения положения.
В целом, налоги за загрязнение представляют собой средство принуждения объектов-загрязнителей к взятию на себя всей совокупности расходов, связанных с нарушением экологических требований. По мере того, как суммы налогов и сборов устанавливаются на уровне, достаточном для стимулирования потенциальных загрязнителей к принятию необходимых предупредительных природоохранных мер, они могут в значительной степени заменять различные финансовые санкции и наказания, с которыми имеется вероятность дублирования.
6. Платежи за природные ресурсы.
Платежи за природные ресурсы призваны способствовать рациональному использованию природных ресурсов. Как правило, выделяется два вида платежей:
— за право пользования природными ресурсами,
— за воспроизводство и охрану природных ресурсов.
Плата за право пользования природными ресурсами ориентирована, по существу, на собственника данных природных ресурсов, независимо от формы собственности. Она представляет собой форму изъятия абсолютной ренты. Платежи за воспроизводство и охрану природных ресурсов служат компенсацией затрат природных ресурсов в процессе производства.
7. Экологическое страхование.
Экологическое страхование является одним из возможных путей предотвращения или смягчения последствий аварий и катастроф, наносящих ущерб окружающей природной среде. Оно способствует повышению ответственности предприятий-источников повышенного экологического риска за причинение убытков в связи с аварией, техническим сбоем или стихийным бедствием, приводящим к загрязнению окружающей среды.
Экологическое страхование позволяет решать ряд экономических задач, среди которых можно назвать следующие:
— компенсацию убытков, образующихся у застрахованного предприятия и третьих лиц в результате загрязнения окружающей среды;
— экономическое стимулирование предотвращения аварий за счет увеличение противоаварийных затрат со стороны страховой компании при уменьшении затрат самого страхователя;
— повышение эффективности использования денежных средств, концентрируемых в страховых фондах, и т.д.
В целом анализ опыта использования экономических методов при проведении экологической политики в развитых странах свидетельствует прежде всего о том, что основное внимание все больше уделяется не ограничительным мерам и наказанию виновных, а вознаграждению усилий тех природопользователей, чье экономическое поведение способствует созданию наиболее благоприятной окружающей среды.9
Сложившийся в России финансовый механизм охраны окружающей среды пока разрознен, состоит из отдельных структурных единиц. В его составе условно можно выделить следующие подсистемы:
1) прогнозирование и составление экологических программ,
2) финансирование мероприятий по охране природной среды,
3) экологическое ценообразование и налогообложение,
4) платность природных ресурсов и загрязнение окружающей среды,
5) экологическое страхование.
При всей важности названных подсистем в финансировании природоохранной деятельности степень разработки и практического использования их различна, некоторые из них пока не получили должного развития.
Осуществление финансирования экологических программ и природоохранных мероприятий в Российской Федерации предусматривает возможность использования средств различных источников, роль которых различна. Среди таких источников можно назвать бюджетные средства (федерального, регионального и местного бюджетов); средства предприятий, учреждений и организаций; экологические фонды; фонды экологического страхования; кредиты банков; добровольные взносы населения, иностранных юридических лиц и граждан и другие источники.
Природоохранные мероприятия требуют, как правило, крупных инвестиций, поскольку предусматривают техническое перевооружение производства, обеспечивающее переход на экологически безопасную технологию; оснащение источников загрязнения (особенно крупных) дорогостоящим оборудованием по очистке и обезвреживанию отходов и многое другое.
В последние годы финансирование природоохранных мероприятий в РФ претерпело значительные структурные изменения, которые обусловлены, главным образом, изменениями в финансовой и инвестиционной политике Правительства РФ. Если сравнить спад инвестиционной активности в природоохранной области со спадом в целом по народному хозяйству, то можно констатировать, что снижение инвестиционной активности в
9 Джанкар-Уэбстер Б. Проблемы и перспективы охраны окружающей среды в условиях рынка: опыт США. // Вестник Московского университета. Серия 6. Экономика. - 1992. - № 5. - С.37-45.
природоохранной области в последние годы происходило более медленными темпами, чем в целом по народному хозяйству. Это можно объяснить стимулирующим действием платы за загрязнение окружающей среды, а также тем, что вложенные предприятиями средства в строительство природоохранного оборудования региональные органы охраны природы относили до 2001 г. в объемы платежей за загрязнение.
Важным элементом экономического механизма охраны окружающей среды в РФ являются платежи за пользование природными ресурсами и платежи за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия на окружающую природную среду (рис.2).
К сожалению, порядок взимания данных платежей не всегда находит должное отражение в законодательстве о налогах и сборах, что негативно сказывается на поступлении ресурсных и экологических платежей в бюджетную систему страны. Во многом отсутствие надлежащей законодательной основы по отношению к платежам за загрязнение окружающей среды послужило причиной того, что в 2002 г. по экологическим платежам был нанесен ощутимый удар. Так, до середины 2002 г. экологические платежи взимались на основании постановления правительства № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». Однако, 4 июня 2002 г. Верховный Суд РФ признал его незаконным по иску Кольской ГМК из-за того, что экологические платежи имеют признаки налога и вводить их можно только федеральными законами. 23 июля 2002 г. МНС издало письмо с разъяснением, что с 4 июля 2002 г. налог платить не надо. Но 10 декабря 2002 г. Конституционный суд признал, что экологические платежи носят неналоговый характер и постановление № 632 закону не противоречит и потому подлежит применению. 23 января 2003 г. и Верховный Суд отменил собственное решение от 4 июня 2002 г. 10 Справедливость восторжествовала, однако предприятия перестали платить за загрязнение окружающей среды. В результате в бюджеты субъектов Федерации в 2002 г. не поступило более 8 млрд. руб., федеральный бюджет недополучил 1,6 млрд.руб.11
10 Зеленый мир. - 2003. - № 13-14. - С.15.
11 Там же. - С.22.
Рис.2. Ресурсные и экологические платежи в Российской Федерации
Из-за продолжавшихся в 2002 г. судебных разбирательств о правомочности применения механизма взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду в законе "О федеральном бюджете на 2003 год" не было запланировано поступлений средств от указанной платы. Хотя Конституционный суд и признал законным существующий порядок взимания платежей за загрязнение окружающей среды, однако препятствием к возобновлению действия системы платы за негативное воздействие явилось отсутствие ставок платы за негативное воздействие в связи с решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № ГКПИ03-49, согласно которому был признан недействующим пункт 2 указанного постановления о базовых нормативах.
В целях реализации мер по восстановлению платежей за негативное воздействие на окружающую среду было принято постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления". Основная задача его принятия - утверждение нормативов платы за негативное воздействие на окружающую среду и коэффициентов, учитывающих экологические факторы. В результате того, что постановление Правительства Российской Федерации № 344 вступило в действие только с 12 июня 2003 г., поступления в федеральный бюджет составили всего 1583,5 млн. руб. По оценке МПР России, ежегодные поступления в бюджетную систему платы за негативное воздействие на окружающую среду при действующей системе платежей должны составлять около 10-11 млрд. руб. Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2004 год" предусмотрено поступление в федеральный бюджет данного вида платежей в объеме 2142,1 млн. руб. В 2005 г. в рамках нормативов предприятия должны заплатить 5,2 млрд. руб., а сверхнормативные платежи должны составить 6,3 млрд. руб.
В целом в настоящее время экологические платежи взимаются в соответствии с законом «Об охране окружающей среды», который устанавливает, что тот, кто оказывает негативное воздействие на окружающую среду, должен за это платить. Порядок платы регулируется постановлениями Правительства № 632 от 1992 г. (в редакции от 2001 г. - постановление № 463), а также постановлением № 344 (см. выше), принятым в 2003 г.
Согласно этим документам существует трехступенчатая система сбора платежей: в пределах нормативов, в пределах установленных лимитов и сверх установленных лимитов. Плата за выбросы (и сбросы) в пределах допустимых нормативов загрязнения обязательна для всех объектов-загрязнителей. Однако в случаях, когда предприятие технологически не может соответствовать установленным стандартам, к нему применяются так называемые лимиты, действие которых ограничивается определенным периодом времени, в течение которого
предприятие должно осуществить необходимые для выхода на нормативные показатели природоохранные мероприятия (например, построить очистные сооружения или внедрить более экологически чистую технологию производства). Соответствующая плата взимается в пятикратном размере относительно нормативной. Если же предприятие оказывается нарушителем и в этом случае, то его плата вырастает в 25 раз. Причем если нормативно допустимые платежи и лимиты относятся на себестоимость продукции, то сверхлимитная плата уплачивается из прибыли, остающейся в распоряжении предприятия. Заметим, что на практике 25-кратный коэффициент экологических платежей практически не применялся, так как предприятия с готовностью представляли программы модернизации и перехода на установленные экологические стандарты. Хотя в последствии, как правило, оказывалось, что средств на выполнение подобных программ недостаточно, поэтому действие лимитов приходилось продлевать.
В ближайшей перспективе Правительство РФ планирует повысить сборы с предприятий, наносящих вред природной среде, в среднем на 20-30%, однако для отдельных предприятий размер платежей может вырасти в несколько раз. Новую схему взимания экологических платежей подготовила Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). С 2006 г. предлагается отменить плату за загрязнение для предприятий, чьи выбросы соответствуют нормативам. Эти средства предлагается начислять, но не изымать у субъектов хозяйственной деятельности, чтобы те имели средства для обновления производства и перехода на более щадящие природу технологии. Наряду с этим предлагается отменить и платежи в пределах установленных лимитов, а взимать платежи только со злостных загрязнителей, т.е. с предприятий, выход загрязнений которых превышает установленные лимиты. данные платежи, как и раньше, должны будут выплачиваться из прибыли предприятий и компаний с прежним 25-кратным коэффициентом. По мнению специалистов, реально нагрузка на предприятия увеличится вовсе не в 25 раз, а только в 5, поскольку сейчас 80% платежей за вред, наносимый окружающей среде, взимается с коэффициентом 5.
Эти же принципы заложены и в концепции будущего закона о плате за негативное воздействие на окружающую среду. Кстати, согласно распределению полномочий в Правительстве, администрирование экологических платежей возложено на Ростехнадзор. В подготовленной им концепции указывается, что новая система должна носить компенсационный характер и призвана стимулировать предприятия к тому, чтобы возмещать ущерб, наносимый природной среде. Безусловным новшеством является предполагаемое повышение коэффициента нормативов выбросов в атмосферу для автомобилей, используемых организациями и предприятиями. Так, для стандарта Евро-0 будет применяться коэффициент
3, для Евро-1 и Евро-2 - коэффициенты 2 и 1 соответственно; для Евро-3, Евро-4 и Евро-5 они составят по уменьшающейся 0,5, 0,3 и 0,2. Кроме того, намечается ужесточение требований и в отношении несортированного мусора от бытовых, производственных, офисных помещений организаций, а также жилого фонда - такой мусор будет отнесен к отходам IV класса опасности. Скорее всего, на практике это приведет к повышению коммунальных расходов.
Очевидно, что предприятия будут не в восторге от увеличения фискальной нагрузки. Правда, против такой системы активно выступает Минфин, которого беспокоит формальное снижение бюджетных доходов в результате предполагаемой отмены обязательной уплаты нормативных платежей. Имеются возражения и у Минэкономразвития, где, в частности, считают, что начисление без взимания платы в пределах допустимых норм «...не имеет ни фискального, ни экологического смысла и является избыточным барьером во внутрихозяйственной деятельности экономических агентов».12
Несмотря на насущность законодательного обеспечения отношений в сфере установления платежей за загрязнение окружающей среды, закон о плате за негативное воздействие на окружающую среду до сих пор не разработан и не принят. Отсутствие закона вносит определенную путаницу в реализацию экономического механизма ресурсопользования и охраны окружающей среды и ведет к отсутствию финансовой базы для реализации экологических планов и программ.
Вместе с тем в РФ инвестирование объектов, определяющих снижение отрицательных воздействий на окружающую среду, а также внедрение прогрессивных средозащитных технологий остается крайне низким. В последние годы капвложения на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов составляют в РФ лишь около 4 % общего объема инвестиций, направляемых в производственное строительство. Из-за износа оборудования и устарелых технологий до 50-70% предприятий являются экологически опасными. По оценкам западных экспертов, Россия нуждается в инвестициях на охрану
13
окружающей среды по 2005 г. в размере около 350 млрд. долл.13
Бюджетные затраты на природоохранную систему14 в последние годы составляют 0,30,4 % расходной части федерального бюджета, в реальном выражении за последние 12 лет они уменьшились многократно. Вклад других отечественных источников финансирования также совершенно недостаточен и имеет тенденцию к сокращению.
С начала 90-х годов в РФ наблюдается тенденция сокращения бюджетных затрат на охрану окружающей среды (величина которых, по оценкам специалистов, в несколько раз
12
Данные ИА "Альянс Медиа" по материалам "Коммерсантъ".
13 Волков А.А. Финансовый механизм охраны окружающей среды. // Финансы. - 1999. - № 3. - С.18-20.
14 Доклад об оздоровлении экологической обстановки в Российской Федерации. // Зеленый мир. - 2003. - № 13-14. - С.6-14.
ниже минимально допустимого уровня). Так, в 1995 г. на эти цели было выделено 0,6 % расходной части бюджета, в 1996 г. она составила 0,5 %, в 1997 г. — 0,4 %, в 1998 г. — 0,5 %.. В бюджете 1999 г. на природоохранные цели предусматривалось 0,87 % расходной части федерального бюджета (это максимум за период с 1992 г.). В 2003 г. на природоохранные цели предусматривалось 0, 46 % от расходов федерального бюджета (или 10,81 млрд. руб.). В проекте бюджета на 2005 г. на охрану окружающей среды заложено всего 0,1 % (4,6 млрд. руб.) от всех расходов, что на 15,2 % меньше, чем было в 2004 г.
В целом до 1995 г. совокупные объемы отечественного финансирования природоохранной деятельности и обеспечения экологической безопасности из всех источников нарастали, затем наметилась тенденция к сокращению, а с 1999 года они вновь стали расти, однако в недостаточной степени. Рост доли затрат на охрану окружающей среды в период максимального спада производства, видимо, отражает большую инерционность, консерватизм системы финансирования в целом.
В целом сложившаяся к 2001 г. система финансирования природоохранной деятельности, имевшая в своей основе платежи за загрязнение окружающей среды, работала, и, по мнению специалистов, работала неплохо. Экологические платежи взимались с предприятий-загрязнителей через систему экологических фондов и распределялись на наиболее важные природоохранные мероприятия. Однако в 2001 г. федеральный целевой экологический фонд был упразднен. Экологические платежи, по сути, были преобразованы в налог. Казалось бы, какая разница, как назвать взимаемую плату: экологическим платежом или налогом. Но на деле получилось так, что новый налог, как и любой другой налог, просто растворился в федеральном и региональных бюджетах. Средства, отчисляемые предприятиями за загрязнение окружающей среды, стали уходить куда угодно - на пенсии, зарплаты, пособия, но только не на финансирование природоохранных мероприятий. В результате сама идея экологических платежей была выхолощена, а новый налог стал всего лишь еще одной заплатой на лоскутном бюджетном одеяле. При этом предприятия продолжали тратить собственные средства на финансирование природоохранных мер. И стоит ли удивляться, что сейчас реальное финансирование природоохранных мер из бюджета несоизмеримо меньше того, что направлялось на эти цели через экологические фонды. Между тем система взимания и распределения экологических платежей, отвергнутая Россией, довольно успешно до сих пор существует в других странах. В частности, в государствах Восточной Европы15.
В целом объединение средств от экологических платежей с общими бюджетными доходами привело к потере целевого характера их расходования. В условиях и без того
15 Парламентская газета. - 2002. - .№ 135 (1014), 18 июля 2002 г.
недостаточного бюджетного финансирования природоохранной деятельности эти потери представляются существенными.
В настоящее время сложился следующий порядок распределения налоговых полномочий и неналоговых доходов ресурсно-экологического характера между бюджетными уровнями (табл.1).
Таблица 1
Распределение доходов ресурсно-экологического характера между уровнями бюджетной _системы в Российской Федерации (% от общего объема поступлений)*_
Налог Зачисление в бюджеты
Федеральный Региональные Местные
Налог на добычу полезных ископаемых:
• углеводородного сырья (газ природный) 100 - -
• углеводородного сырья (за исключением газа природного) 95 5
• общераспространенных полезных
ископаемых - 100 -
• за исключением углеводородного сырья и общераспространенных полезных 40 60 -
ископаемых
• добываемых на континентальном шельфе 100 - -
Водный налог 100 - -
Плата за пользование водными объектами 100 - -
Плата за лесные ресурсы - 100 -
Сбор за пользование объектами водных
биологических ресурсов (кроме внутренних) 70 30 -
Сбор за пользование объектами водных
биологических ресурсов (по внутренним объектам) 100 - -
Платежи за пользование лесным фондом (по 100
минимальным ставкам)
Платежи за пользование лесным фондом (в 100
части, превышающей минимальные ставки)
Плата за перевод лесных земель в нелесные и
перевод земель лесного фонда в земли иных 100 - -
категорий
Плата за землю - - 100
Плата за негативное воздействие на 20 40 40
окружающую среду (экологические платежи)
Плата за пользование объектами животного
мира - 100 -
По сравнению с практикой взимания ресурсно-экологических платежей предыдущих лет изменилось прежде всего распределение земельного налога и экологических платежей. Земельный налог как один из видов налога на недвижимость стал исключительно местным налогом, причем не только по статусу, но и по предпочтительности направления данного налога в местный бюджет.
По экологическим платежам изменилась структура распределения между бюджетными уровнями (табл.1). Так, если в 2002 г. в федеральный бюджет направлялось 19 % всех поступлений от платежей за загрязнение окружающей среды и в бюджеты субъектов Федерации - 81 %, то в 2005 году данные платежи распределяются между федеральным, региональными и местными бюджетами в пропорции 20:40:40. Кроме того, изменился статус экологических платежей - они из федеральных стали региональными.
Изменились и пропорции распределения между уровнями бюджетной системы таких поступлений, как налог на добычу углеводородного сырья. При этом, если ранее 80 % данного налога направлялось в федеральный бюджет и 20 % - в бюджеты субъектов Федерации, то сейчас налог на добычу природного газа полностью направляется в федеральный бюджет, а налог на добычу остальных видов углеводородного сырья делится между федеральным и региональными бюджетами в пропорции 95:05.
Остались без изменения пропорции распределения общераспространенных полезных ископаемых, прочих полезных ископаемых и добываемых на континентальном шельфе (табл.1). При этом допускается возможность выделения части отчислений, получаемых в результате сбора налогов на добычу углеводородного сырья, общераспространенных и прочих полезных ископаемых, для использования с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В настоящее время из госбюджета средства на природоохранные мероприятия направляются только через федеральные экологические программы.
В целом финансирование природоохранной деятельности в РФ остается пока на крайне низком уровне, что ставит задачу поиска путей совершенствования финансового механизма регулирования природоохранной деятельности.
Одним из таких путей должно быть формирование последовательной экологоориентированной налоговой политики и целостной налоговой системы. В этой области можно отметить только некоторый учет (действовавший до 2002 г.) результатов природоохранной деятельности природопользователей при взимании налогов на прибыль и имущество, когда налогооблагаемая база уменьшалась в определенных размерах в зависимости от средств, направляемых из прибыли на проведение природоохранных мероприятий, и стоимости производственных фондов природоохранного назначения16. Специальные экологические налоги, которые предусмотрены ст.24 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), не введены; конкретные предложения об их включении в налоговую систему до сих пор не нашли соответствующей поддержки в органах
16 Доклад об оздоровлении экологической обстановки в Российской Федерации. // Зеленый мир. - 2003. - № 1314. - С.6-14.
исполнительной и представительной власти. В первой части Налогового кодекса РФ, принятой в 1998 г., не было определено место действовавших платежей за загрязнение окружающей среды и не предусматривалось применение специальных экологических налогов на продукцию, деятельность и технологии, которые не отвечают экологическим стандартам. Фактически это явилось шагом назад. Такое же положение сохраняется и в отношении ускоренной амортизации производственных природоохранных фондов, установления льгот при осуществлении деятельности, обеспечивающей природоохранный эффект, применения системы «залог-возврат» и др.
Представляется необходимым восстановить стимулирующую природоохранную роль платежей за загрязнение окружающей среды и расширить сферу их применения. Для государственной поддержки предпринимательской деятельности, осуществляемой в экологических целях, необходимо разработать экономический механизм, обеспечивающий уменьшение облагаемой налогом прибыли на величину затрат, направленных предприятиями на финансирование капитальных вложений природоохранного и ресурсосберегающего характера.
Для экологизации производства следует использовать широко применяемые в развитых странах меры амортизационной политики. Увеличение амортизационных отчислений по основным фондам природоохранного и ресурсосберегающего назначения позволило бы сократить размер прибыли, подлежащей налогообложению, в результате чего возрастет чистая прибыль предприятия, а, кроме того, его заинтересованность в такой деятельности.
В целом сформировавшийся экономический механизм в сфере ресурсопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации характеризуется рядом существенных недостатков, основным из которых, на наш взгляд, является отсутствие действенных стимулов для осуществления природоохранной деятельности, включая внедрение ресурсо- и энергосберегающих технологий, использование природоохранного оборудования и т.д. Сложившаяся практика искусственного занижения стоимости природных ресурсов из-за игнорирования их экономической оценки, а также заниженный уровень платежей за загрязнение окружающей среды обусловливают и неудовлетворительное состояние финансирования природоохранной деятельности.
Для достижения целей, лежащих в основе формирования финансового механизма в Российской Федерации, необходимо в первую очередь решить следующие задачи:
1) повысить роль бюджетов разных уровней в финансировании экологических программ, природоохранных мероприятий и природоохранных государственных органов;
2) усовершенствовать систему государственных экологических фондов;
3) внедрить системы экологического налогообложения и обязательного экологического страхования;
4) четко разграничить источники финансирования мероприятий по охране окружающей среды между собственными средствами предприятий, внебюджетными и бюджетными источниками, а также обеспечить надежность и достаточность этих средств в рыночных условиях хозяйствования.
В перспективе расширение источников финансирования природоохранной деятельности возможно, во-первых, за счет совершенствования системы платежей за использование природных ресурсов и вредные воздействия на окружающую среду в направлении их увеличения. В частности, предлагается доведение платы за природные ресурсы до уровня 25-30 % от всех источников формирования доходов в доходной части федерального бюджета. Рационализации недропользования мог бы содействовать учет ценности неосвоенных запасов полезных ископаемых, находящихся на балансе предприятий в составе стоимости имущества предприятий. Кроме того, имело бы смысл значительное (до 100 раз) увеличение платежей за сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ при условии налаживания оперативного контроля за состоянием природной среды, а также совершенствование определения компенсации ущерба в результате загрязнения окружающей среды. При этом ресурсно-экологические платежи необходимо аккумулировать в бюджете с защищенной строкой.
Во-вторых, представляют интерес методы экономического страхования, связанные с внедрением обязательного экологического страхования ряда потенциально опасных производств и технологий. Сфера экологического страхования в России пока малоосвоена, однако является весьма перспективной. Экологическое страхование является одним из возможных путей предотвращения или смягчения последствий аварий и катастроф, наносящих ущерб окружающей природной среде. Оно способствует повышению ответственности предприятий-источников повышенного экологического риска за причинение убытков в связи с аварией, техническим сбоем или стихийным бедствием, приводящим к загрязнению окружающей среды. Экологическое страхование создает дополнительные финансовые ресурсы для осуществления природоохранных мероприятий.
Экологическое страхование позволяет решать следующие задачи:
— компенсировать убытки, образующихся у застрахованного предприятия и третьих лиц в результате загрязнения окружающей среды;
— экономически стимулировать предотвращение аварий за счет увеличения противоаварийных затрат со стороны страховой компании при уменьшении затрат самого страхователя;
— повысить эффективность использования денежных средств, концентрируемых в страховых фондах, и т.д.
В-третьих, решению проблемы аккумулирования средств на экологические цели способствовало бы введение экологических налогов на продукцию, представляющую опасность для окружающей среды (например, моторные масла и топливо, удобрения и пестициды, некоторые виды упаковки, шины, аккумуляторы и т. п. ); создание системы экологической маркировки отечественных и особенно импортных товаров и технологий; применение залогово-возвратных экономических механизмов, стимулирующих повторное использование и вторичную переработку отходов (например, для люминесцентных ламп, шин, аккумуляторов и т. п.).
В-четвертых, еще одним источником финансирования природоохранной деятельности могут стать траст-фонды. Однако, если система экологических платежей в РФ стала реальностью (функционирует с 1991 г.), то траст-фонды — дело, во-первых, будущего, во-вторых, их создание уже не сможет обеспечить для добывающих регионов и страны в целом трансформацию невоспроизводимых природных ресурсов в воспроизводимые финансовые, так как значительная часть ресурсов (прежде всего, нефтяных) уже исчерпана.
В-пятых, как свидетельствует мировая практика, важным источником
негосударственного финансирования охраны окружающей среды является разработка и
внедрение рыночных методов управления природопользованием в форме торговли
разрешениями на выбросы. Возможности формирования рынка прав на загрязнение в нашей
стране лимитируются слабостью системы мониторинга и ограниченностью возможностей
перераспределения разрешений между предприятиями из-за почти повсеместного
многократного нарушения стандартов качества окружающей среды и сложности учета фактора
географического расположения источников загрязнения. В связи с этим на первом этапе
торговля может быть внедрена для загрязнений глобального характера (кислотные дожди,
круговорот СО2, связанный с углеродным кредитом), поскольку здесь почти не играют роли
17
точечные географические условия образования таких выбросов. 17 Доходы от продажи лицензий могли бы пополнить средства
17 Львов Д.С. Путь в XXI век: Стратегические проблемы и перспективы российской экономики.
В целом финансовый механизм охраны окружающей среды может формироваться за счет многообразных источников финансовых средств, организация получения которых является ключевым направлением государственной экологической политики.
Список литературы:
1. О федеральном бюджете на 2001 год: Федеральный Закон от 27.12.2000 № 150-ФЗ (ред. от
17.10.2001 № 135-ФЗ).
2. О федеральном бюджете на 2002 год: Федеральный Закон от 30.12.2001 № 194-ФЗ (ред. от
27.11.2002 № 154-ФЗ).
3. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: Постановление Правительства от 15.08.2001 № 584.
4. О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления: Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344.
5. Государственный доклад «О состоянии окружающей среды в Российской Федерации в 2003 году». - М.: МПР РФ, 2004.
6. Доклад об оздоровлении экологической обстановки в Российской Федерации. // Зеленый мир. -2003. - № 13-14. - С.6-14.
7. Волков А.А. Финансовый механизм охраны окружающей среды. // Финансы. - 1999. - № 3. - С.18-20.
8. Кулагина Г.Д., Думнов А.Д. Природопользование современной России в зеркале статистики. // Россия в окружающем мире: (Аналитический ежегодник). - М.: МНЭПУ, 2000.
9. Как охраняют природу в правительстве. // Экология и жизнь. - 2001. - № 1. - С.28.
10. Львов Д.С. Путь в XXI век: Стратегические проблемы и перспективы российской экономики.
11. Матковская И.П. Финансирование охраны окружающей среды в Российской Федерации. // Финансы. - 2003. - № 1. - С.17-19.
12. Нестеров Л.И., Аширова Г.Т. Методы оценки природных ресурсов стран в международной статистике. // Вопросы статистики. - 2002. - № 8. - С.36-40.
13. Рюмина Е.В. Экологическая версия предназначения природной ренты. - http://RSEE.narod.ru/.
14. Соколенко В.В. Экономические и организационные основы совершенствования управления природопользованием России. - М. - Владивосток, 2000. - 324 с.
15. Шашлова Н.В., Родин В.А., Думнов А.Д. Методологические проблемы статистического наблюдения за расходами на охрану окружающей природной среды в рамках комплексного экологического и экономического учета. // Вопросы статистики. - 2002. - № 8. - С.30-36.
16. Яковлев А.Е. Координация региональной политики в сфере природопользования. // Вестник Московского университета. Серия 6. Экономика. - 2003. - № 2. - С.84-98.
17. htpp://www.mnr.gov.ru/fíles/part/6925_36-chast_vii_r_7.doc. - Экономическое регулирование и финансирование природоохранной деятельности.
