CC BY
66
Проблемы и перспективы создания законодательных гарантий информационного обеспечения оценки недвижимого имущества и связанных с ним прав в условиях активного жилищного строительства
М.И. Карпова
заместитель председателя нормативно-правового комитета некоммерческого партнерства «СМАО», заместитель председателя подкомитета по экспертизе, судебной экспертизе и оценочной деятельности Комитета по безопасности предпринимательской деятельности Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, юрист ООО «Концепт» (г. Москва)
Карпова Марина Ивановна, k_consult@mail.ru
В России вопросы строительства жилья всегда были вопросами национального значения, им неизменно уделяли внимание руководители страны, предпринимая попытки сначала переселения из бараков в благоустроенное жилье, затем обеспечения каждой семьи, пусть маленькой, но отдельной квартирой и так далее. К сожалению, полностью решить «квартирный вопрос» до сих пор не удалось, поэтому Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев отдал приоритет решению этой проблемы. Об этом свидетельствует то, что одним из первых подписанных им указов стал Указ от 7 мая 2008 года № 715 «О мерах по развитию жилищного строительства». В развитие этого указа были приняты федеральные законы, важнейшим из которых стал, пожалуй, Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений», который дополнил Земельный кодекс Российской Федерации новой главой, а именно Главой 1.1 «Земельные участки».
Развитие рынка недвижимости, строительства и системы ипотечного жилищного кредитования тесно связано с развитием рынка оценочных услуг: здесь и оценка для целей
ипотечного кредитования, и оценка объектов недвижимости, завершенных и не завершенных строительством, объектов инвестиционного строительства. Вместе с ростом значимости оценочных услуг возросли требования к исполнителям, их оказывающим. В результате были внесены поправки в Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон об оценочной деятельности), согласно которым, в частности:
• определен субъект оценочной деятельности - оценщик;
• усилена его ответственность вплоть до имущественной.
Приказами Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 20 июля 2007 года №№ 254-256 (зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации) утверждены три основных федеральных стандарта оценки, которые регламентируют общие понятия оценки, подходы, требования к ее проведению, цель и виды стоимости, требования к отчету об оценке.
Казалось бы, такая жесткая регламентация позволит добиться высокого качества отчетов, но представитель Федерального агентства по управлению государственным имуществом Смоляков В.В.1 в выступлении
1 Смоляков В.В. - начальник отдела экспертизы отчетов об оценке федерального имущества Управления организации оценки федерального имущества и аудита Федерального агентства по управлению государственным имуществом.
на I Международном конгрессе «Становление, развитие и перспективы оценочной деятельности в России»2 (далее - Международный конгресс), посвященном 15-летию оценочной деятельности, вновь отметил значительное число выявляемых нарушений и предложил новые направления повышения качества оценки - «повышение ответственности оценщиков - членов саморегулируе-мой организации (СРО), причем не только денежной, но и репутационной». При этом, по его мнению, «ужесточение требований к оценщикам должно быть системным, без излишних перегибов, направленным на наиболее важные для пользователей отчетов аспекты, а не скатиться к бессодержательному формализму».
Последние слова, прозвучавшие из уст представителя крупнейшего пользователя оценочных услуг, производящего эксперти-
зу каждого отчета, объектом оценки которого является государственное имущество, символичны. Очевидно, имеется в виду то, что, по словам Б.Е. Лужанского3, «в подавляющем большинстве случаев у контролирующего органа нет средств объективного измерения (контроля) отклонения стоимости, определенной оценщиком в отчете об оценке, от гипотетической истинной стоимости. Система ориентирована в основном на формальный контроль соблюдения многочисленных стандартов, правил, процедур и т. п., который проводится контролирующими органами самостоятельно или с помощью других «независимых» эк-спертов-оценщиков, экспертных советов и т. п.».
Таким образом, сегодня процесс повышения качества оценки осуществляется по схеме, представленной на рисунке 1.
Стандартизация требований и введение ответственности
Контроль ►
качества <
О
Ужесточение требований и повышение ответственности
Рис. 1. Обеспечение качества оценки
Нам представляется, что эта схема непродуктивна, так как в ней не учитываются объективно существующие причины, приводящие к недостаточному качественному уровню оценки, а следовательно, не предполагаются иные действия по фактическому обеспечению оценочной деятельности. Покажем неэффективность этой схемы, рассмотрев ситуацию с информационным обеспечением.
Всякая оценка недвижимости достаточно субъективна уже по определению. В соответствии со статьей 3 Закона об оценочной деятельности4 от оценщика требуется определить наиболее вероятную цену, исходя из определенных условий, связанных с открытым рынком. Но ни для кого не секрет, что российский рынок недвижимости
в значительной степени непрозрачен. Даже о сделках с недвижимостью, которые были заключены по результатам торгов, информация чаще всего предоставляется в форме и объеме, которые не позволяют использовать ее для проведения оценки.
Выступая на Международном конгрессе, заместитель начальника Управления оценки объектов недвижимости Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) Бондарчук С.Л. назвал основные проблемы информационного обеспечения массовой оценки в России, выявленные в процессе реализации проекта Международного банка реконструкции и развития (МБРР) «Разработка и тестирование кадастровой (массовой) оценки недвижимости» (см. табл.).
2 I Международный конгресс «Становление, развитие и перспективы оценочной деятельности в России» проходил 25-26 ноября 2008 года в городе Москве.
3 Лужанский Б.Е. - профессор кафедры экономики и менеджмента НИОКР Технического университета «Московский авиационный институт», сопредседатель Комитета по научно-методическому обеспечению СРО НКСО и РКО, доктор технических наук.
4 Здесь и далее все документы упоминаются в редакции, действовавшей на дату написания статьи.
Таблица
Проблемы информационного обеспечения массовой оценки в России
Достоверность информации Зарегистрированная цена сделки не соответствует реальной цене сделки с объектом недвижимости Легитимность источников информации отсутствует
Полнота информации Описание объекта недвижимости в различных учетных системах недостаточно для его оценки Закрытость информации о характеристиках объектов, цене и условиях сделок
Репрезентативность Недостаточный охват сделками территории субъектов Российской Федерации Нерегулярность проведения сделок
Актуальность информации Отсутствие доступа к информационным и учетным системам Отсутствие межведомственного обмена информацией
В результате использования такой информации любой, даже самый добросовестный и квалифицированный оценщик оказывается под угрозой признания отчета недостоверным со всеми вытекающими отсюда последствиями.
В условиях информационного вакуума оценщики пытаются снизить количество погрешностей в оценке, разрабатывая новые методики и техники ее проведения. Но какие бы подходы и методы ни использовались при оценке недвижимого имущества, необходимая достоверность и надежность результирующей оценки не может быть обеспечена без адекватной рыночной информации. Этот очевидный факт неоднократно отмечался как теоретиками, так и практиками оценки.
Есть мнение5, что исходя из опыта западных стран стратегией выхода из информационного тупика является создание необходимого информационного обеспечения для оценочной деятельности в рамках аналитических исследований специализированных агентств. Здесь явно просматривается возможность сотрудничества с риелторским со-
обществом, накопившим к настоящему времени значительную информационную базу.
На Международном конгрессе состоялась презентация проекта МБРР «Разработка АИС «Мониторинг рынка недвижимости». Цель проекта - создание информационного источника о рынке недвижимости Российской Федерации, а одна из задач - оперативное предоставление сведений о рынке недвижимости участникам рынка, органам государственной власти и местного самоуправления, иным заинтересованным лицам. В качестве участников рынка названы и оценщики, которым статьей 14 Закона об оценочной деятельности предоставлено право запрашивать информацию, необходимую для проведения оценки объекта оценки.
В пункте 18 Федеральных стандартов оценки № 1 «Общие понятия оценки, подходы к оценке и требования к проведению оценки» (ФСО № 1)6 очерчивается достаточно широкий круг необходимой для оценки информации. Недаром в своем выступлении на Международном конгрессе Подшиваленко Д.В.7, перефразировав из-
5 См.: Лейфер Л. А., Кашникова З. Ф. Информационное обеспечение российской оценки. Стратегия выхода из тупика. Ш1_: www.labrate.ru
6 Федеральные стандарты оценки № 1 «Общие понятия оценки, подходы к оценке и требования к проведению оценки» (ФСО № 1) : утверждены приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 20 июля 2007 года № 256 : зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации от 22 августа 2007 года № 10040.
7 Подшиваленко Д.В. - вице-президент НП СРО «МСО», оценщик I категории, кандидат экономических наук.
вестное высказывание, определил три важнейших фактора, влияющих на точность и качество оценки, - «информация, информация и еще раз информация». При этом согласно пункту 19 указанного стандарта информация, используемая при проведении оценки, должна удовлетворять требованиям достаточности и достоверности.
Как же законодательно закреплена возможность оценщика получить такую информацию в достаточном объеме и из достоверных источников сегодня?
В статье 7 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Закон о государственной регистрации прав) закрепляется открытость сведений о государственной регистрации прав. В соответствии с пунктом 3 этой статьи объем предоставляемой информации зависит от статуса запрашивающего. Наибольший объем информации, необходимой для их деятельности, могут получить:
• налоговый орган;
• суды, правоохранительные органы, судебные приставы-исполнители;
• лица, имеющие право на наследование имущества правообладателя;
• федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы;
• председатель Счетной палаты Российской Федерации, его заместитель и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации.
Таким образом, оценщик, несмотря на то, что его фигура стала публичной, а деятельность профессиональной, получает информацию на общих основаниях. При этом в первую очередь оценщика интересует информация, связанная с реальными сделками с недвижимым имуществом, но максимально, на что он может рассчитывать, - только на предоставление статистической информации, то есть, как сказано в законе, «информации о средней цене приобретения прав на недвижимое имущес-
тво». И это в том случае, если он получит ответ на запрос. По словам Д.В. Подшива-ленко, практика показывает, что отдельно взятый оценщик практически всегда получает отказ в предоставлении письменной информации.
Но ведь и средняя цена - это не цена сделки с конкретным аналогом, как того требуют ФСО. Значит, оценщик будет вынужден пользоваться информацией из неофициальных источников. Вряд ли возможно при этом утверждать, что полученная информация будет достоверной, то есть «соответствующей действительности» в понимании того же ФСО № 1.
Вот как в 2005 году комментировали эту ситуацию известные специалисты в области массовой оценки недвижимости из управления инвентаризации и оценки недвижимости города Санкт-Петербурга: «Особую ценность представляет достоверная информация о реальных сделках, проведенных на открытом рынке. Однако возможность получения достоверной информации по сделкам является скорее исключением, чем прави-лом»8. И надо отметить, что с того времени в целом по стране ситуация изменилась незначительно.
Интересен с этой точки зрения уже упомянутый нами проект МБРР «Разработка АИС «Мониторинг рынка недвижимости», в котором предусмотрены следующие уровни мониторинга и анализа рынка недвижимости:
• федеральный - Роснедвижимость;
• региональный - Управление Роснедви-жимости по субъекту Российской Федерации;
• местный - территориальный отдел.
Такая структура предполагает использование данных из существующих информационных систем различного уровня. Но задача создания такой базы достаточно трудная. Так, например, в том же 2005 году ведущими специалистами в области оценки земельных участков Акимовой И.С., Бикти-мировой Н.М., Лукьяницей А.А., Прорвичем
8 См.: Грибовский С. В., Табала Д. Н., Мурашов В. С., Иголкин М. В., Громкова О. Н. Теория и практика массовой оценки недвижимости на примере города Санкт-Петербурга. Теоретические аспекты // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2005. № 7.
В.А., Семеновой Е.А. был проанализирован вопрос использования кадастровых систем для информационного обеспечения оценки недвижимости9. По их мнению, практический опыт показывает, что для большинства оценщиков решение этой проблемы становится нереально сложным, а информационное обеспечение оценки недвижимости оставляет желать много лучшего.
Как мы видим, в последние годы вновь реформируются ведомства, ответственные за организацию и проведение кадастровых работ. Это свидетельствует о том, что пока еще состояние дел в этой области не вполне отвечает современным требованиям и система находится в поиске оптимальных административных решений. Кроме того, существует вероятность, что использование существующей информационной базы без надлежащей адаптации, в том числе и для нужд оценки недвижимого имущества, приведет к тому, что существующие изъяны в форме и составе предоставления информации будут «законсервированы», а ведь именно их и необходимо устранить, причем посредством разработки нормативных правовых актов.
Итак, проблема существует. Для ее решения необходимо следующее:
• внести дополнения в существующую нормативную базу, касающуюся вопросов состава, ведения и актуализации баз данных о недвижимом имуществе;
• обеспечить свободный доступ субъектов оценочной деятельности к этим базам данных.
Возникает вопрос: созданы ли на законодательном уровне предпосылки такого решения проблемы сегодня?
На этот вопрос можно ответить утвердительно. В Российской Федерации действуют более 100 нормативных правовых актов различного уровня, касающихся вопросов формирования различных видов общедо-
ступных информационных ресурсов и обеспечения доступа пользователей к открытой информации. Одно из последних постановлений Правительства Российской Федерации на эту тему подписано 10 сентября 2008 года10, оно регламентирует ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов - в настоящее время наиболее труднодоступной информации.
Важнейшими документами, по нашему мнению, являются постановление Правительства Российской Федерации от 1 2 февраля 2003 года № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» и Концепция обеспечения доступа граждан к информации государства. Концепция основывается на статьях 24 и 29 Конституции Российской Федерации, гарантирующих как получение информации гражданами, так и ее предоставление органами государственной власти и органами местного самоуправления. Следует отметить, что предполагаемая Концепцией инфраструктура раскрытия информации должна обеспечивать следующие свойства раскрытой информации:
• доступность (информация должна быть постоянно доступна, начиная с момента раскрытия);
• официальность (для раскрытой информации должно быть возможным определение источника информации и подтверждение прохождения установленных законодательно процедур ее формирования. Инструментами обеспечения официальности являются электронная цифровая подпись и электронная нотаризация учетных событий);
• неизменность (нотаризация также дает возможность удостовериться в целостности и неизменности раскрытой информации с момента ее раскрытия).
9 Акимова И. С., Биктимирова Н. М., Лукьяница А. А, Прорвич В. А., Семенова Е. А. Использование кадастровых систем для информационного обеспечения оценки недвижимости по стандартизованным процедурам // Информационный бюллетень «Оценочная деятельность». 2005. № 2. С. 36.
10 Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 года № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов».
Как можно заметить, свойства информации, заявленные в Концепции, - «доступность», «официальность» и «неизменность», по сути, соответствуют требованиям доступности и достоверности ФСО № 1. В рамках Концепции разработана и действует Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)»11. По мнению разработчиков программы, ее реализация позволит использовать электронные ресурсы для создания, хранения, обмена и предоставления информации, что сделает технически возможным создание единой интегрированной государственной системы информационного обеспечения. Можно сказать, что это программа-макси-
мум, выполнение которой потребует скоординированных действий федеральных министерств (ведомств), администраций субъектов Российской Федерации, органов муниципального управления, организаций-исполнителей и привлечения достаточно больших ресурсов (финансовых, технических, информационных, интеллектуальных и других). Но уже сегодня могут быть предприняты конкретные шаги и инициированы процедуры внесения изменений в некоторые федеральные законы и иные нормативные правовые акты12. В этом случае рассмотренная нами схема обеспечения качества оценки (рис. 1) примет более конструктивный вид (рис. 2).
Рис. 2. Измененная схема обеспечения качества оценки
Следует признать, что поднятая в настоящей статье проблема волнует не только оценочное сообщество. Проблемы информационного обеспечения оценки и конкретные предложения по его законодательному обеспечению нашли живой отклик у участников Гоажданского жилищного форума, который состоялся в начале октября этого года в городе Санкт-Петербурге. Проект был организован в целях информационного обеспечения и практической реализации Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», а его участниками стали представители федеральных и региональных органов госу-
дарственной власти, органов местного самоуправления, организаций и предприятий инвестиционно-строительного комплекса, риелторских фирм, банков, страховых компаний и иных финансовых институтов, средств массовой информации, общественных и профессиональных объединений. В докладах выступающих неоднократно затрагивалась тема получения информации из различных государственных баз данных. Так, например, судя по выступлениям представителей ОАО «РОСНО» и компании «Росгосстрах-Северо-Запад», такой перспективный вид страхования, как «страхование титула», требует доступа страховщика
11 Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)» : утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 года № 65.
12 См.: Карпова М. И. Проблемы и перспективы законодательного обеспечения оценки недвижимого имущества и связанных с ним прав в условиях активного жилищного строительства // Информационный бюллетень «Оценочная деятельность». 2008. № 3. С. 29.
к большему объему информации, чем это предусмотрено Законом о государственной регистрации прав. Как следствие, сегодня этот вид страхования, позволяющий защитить права собственника, недостаточно развит и является очень рисковым для страховых компаний.
По окончании работы Гражданского жилищного форума был принят Меморандум, в который вошли предложения по законодательным гарантиям информационного обеспечения оценочной деятельности13. Для решения жилищной проблемы участники Форума считают необходимым, в том числе и «принятие изменений в законодательных и подзаконных актах, проведение организационных мероприятий по созданию единой интегрированной системы информационного обеспечения рынка недвижимости, обеспечивающей получение профессиональными участниками рынка достоверной и полной информации о состоянии рынка».
Таким образом, оценочное сообщество получило ощутимую поддержку от основных потребителей оценочных услуг, а также от органов исполнительной власти, свидетельством чему стал приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 3 октября 2008 года № 329 «О перечне сведений об объектах учета Реестра федерального имущества, подлежащих размещению в сети Интернет на сайте Федерального агентства по управлению государственным имуществом»14.
Все это позволяет с уверенностью утверждать, что на законодательном уровне созданы необходимые предпосылки для решения проблемы информационного обеспечения оценочной деятельности. Дальнейшее развитие законодательства, инициированное оценочным сообществом в публичных интересах, позволит использовать для проведения оценки достоверные данные из государственных информационных систем.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Конституция Российской Федерации.
2. Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (в действующей редакции).
3. Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» (в действующей редакции).
4. Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в действующей редакции).
5. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 года № 715 «О мерах по развитию жилищного строительства» (в действующей редакции).
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 года № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» (в действующей редакции).
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 года № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» (в действующей редакции).
8. Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)» : утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 года № 65.
9. Концепция обеспечения доступа граждан к информации государства : проект Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 1 декабря 2005 года. иЯЬ: http://www.medialaw. ги/рго]е^в/1/2^28.Мт
13 Ш1_: www.gilforum.ru
14 Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 13 октября 2008 года № 329 «О перечне сведений об объектах учета Реестра федерального имущества, подлежащих размещению в сети Интернет на сайте Федерального агентства по управлению государственным имуществом» : зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации от 22 декабря 2008 года № 12916.
10. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 13 октября 2008 года № 329 «О перечне сведений об объектах учета Реестра федерального имущества, подлежащих размещению в сети Интернет на сайте Федерального агентства по управлению государственным имуществом».
11. Федеральные стандарты оценки № 1, № 2, № 3 : утверждены приказами Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 20 июля 2007 года №№ 254-256.
12. Акимова И. С., Биктимирова Н. М., Лукьяница А. А., Прорвич В. А., Семенова Е. А. Использование кадастровых систем для информационного обеспечения оценки недвижимости по стандартизованным процедурам // Информационный бюллетень «Оценочная деятельность» 2005. № 2.
13. Бондарчук С. Л. выступление на I Международном конгрессе «Становление, развитие и перспективы оценочной деятельности в России», посвященном 15-летию оценочной деятельности. 25-26 ноября 2008 года, Москва.
14. Гоибовский С. В., Табала Д. Н., Мурашов В. С., Иголкин М. В., Громкова О. Н. Теория и практика массовой оценки недвижимости на примере города Санкт-Петербурга. Теоретические аспекты // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2005. № 7.
15. Карпова М. И. Проблемы и перспективы законодательного обеспечения оценки недвижимого имущества и связанных с ним прав в условиях активного жилищного строительства // Информационный бюллетень «Оценочная деятельность». 2008. № 3.
16. Лейфер Л. А., Кашникова З. Ф. Информационное обеспечение российской оценки. Стратегия выхода из тупика. иЯЬ: www.labrate.ru
17. Лужанский Б. Е. Выступление на I Международном конгрессе «Становление, развитие и перспективы оценочной деятельности в России», посвященном 15-летию оценочной деятельности. 25-26 ноября 2008 года, Москва.
18. Материалы Гражданского жилищного форума. 1-5 октября 2008 года, Санкт-Петербург. иЯЬ: www.gilforum.ru
19. Подшиваленко Д. В. Выступление на I Международном конгрессе «Становление, развитие и перспективы оценочной деятельности в России», посвященном 15-летию оценочной деятельности. 25-26 ноября 2008 года, Москва. иЯЬ: http://appraiser.ru/ default.aspx?SectionId=533
20. Смоляков В. В. Выступление на I Международном конгрессе «Становление, развитие и перспективы оценочной деятельности в России», посвященном 15-летию оценочной деятельности. 25-26 ноября 2008 года, Москва.
МАСТЕР-КЛАСС 9-10 апреля 2009 года, Москва ХОЛДИНГИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И КОРПОРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ_________________________________
• понятие и структура, правовое обеспечение холдингов
• основания и последствия установления холдинговых отношений
• корпоративное управление и корпоративный контроль в холдинге: практические аспекты
• правовое регулирование холдингов и их участников налоговым законодательством
• правовое регулирование холдингов антимонопольным законодательством
• сделки с заинтересованностью и крупные сделки: анализ судебной практики
Получить более подробную информацию о семинаре Вы можете у организатора -АНО ДПО ЦПК «БИЗНЕС-СЕМИНАРЫ» www.business-seminars.ru E-mail: info@business-seminars.ru Тел.: (495) 937-5809 Факс: (495) 363-0258
К
I
Бизнес-Семинары
