ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ И НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ ПРИДНЕСТРОВЬЯ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 332.1(478.9)

Фоменко В.Г.

Fomenko V.G.

Проблемы и перспективы совершенствования государственного и местного управления в системе социально-экономического развития территорий и населенных пунктов Приднестровья

Problems and Perspectives for Improving State and Local Government in the System

of Social and Economic Development of Territories and Settlements of Pridnestrovie

В статье рассматриваются различные аспекты социального и экономического развития административно-территориальных единиц и населенных пунктов Приднестровья. Предлагается ряд мер, направленных на оптимизацию управления территориями и поселениями государственного образования с неопределенным международным политико-правовым статусом.

Various aspects of social and economic development of administrative and territorial units and settlements of Pridnestrovie are considered. The article offers a number of measures directed at optimization of management of territories and settlements of the state education with uncertain international political status.

Ключевые слова: административно-территориальное устройство, города, сельские населенные пункты, территориальное и муниципальное управление.

Key words: administrative and territorial units, cities, settlements, territorial and municipal administration.

Под комплексным социально-экономическим развитием территории и отдельных поселений понимают управляемый процесс изменений в различных сферах их жизнедеятельности, имеющий своей целью достижение определенного уровня cоциально-экономического развития, с наименьшими издержками природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения, интересов государства и бизнеса. Государство должно законодательными и институциональными механизмами поддерживать развитие местного самоуправления. Территориальное и муниципальное управление как составная часть самоуправления связано с упорядочивающим воздействием органов управления на территориальное и муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения. Как правило, территориальные и местные органы власти обладают правом утверждать территориальный или муниципальный бюджет и отчет, устанавливать местные налоги и сборы, утверждать программы развития соответствующих территорий, принимать положения (уставы) о региональном и местном самоуправлении.

Приднестровье - небольшой регион, расположенный на востоке Молдавии (преимущественно на левом берегу Днестра), образуемый пятью административными районами и двумя городами центрального подчинения, с общей площадью в 4 163 км2 и численностью населения около 500 ООО человек. В 1990 г. в пределах указанной территории была образована Приднестровская Молдавская Республика (далее - ПМР) - самопровозглашенное государственное образование с собственными органами власти, законодательством, валютой, со значительным экономическим потенциалом. Молдова неоднократно пыталась ликвидировать приднестровскую государственность силовыми и экономическими методами. Почти четверть века Приднестровье развивается независимо от своего правобережного соседа. Для ПМР проблема совершен-

16

ствования управления социально-экономическим развитием административно-территориальных единиц и отдельных населенных пунктов является исключительно злободневной по многим причинам, но особенно по причине неопределенности или двойственности статусов отдельных населенных пунктов [8].

В соответствии с Законом ПМР № 155-З-Ш (САЗ 02-29) от 17 июля 2002 г., выделяются следующие типы административно-территориальных единиц:

1) городские населенные пункты (городские поселения, города) - населенные пункты, в которых проживает более 5 000 человек, и основная часть трудоспособного населения не занята в сельском хозяйстве;

2) поселки - населенные пункты, которые не могут быть отнесены к категории городов, но для большей части активного населения, которых характер основной деятельности напрямую не связан с сельским хозяйством;

3) сельские населенные пункты (сельские поселения) - села, поселки сельского типа, дачные поселки, основная часть населения которых занята в аграрном секторе, среди них выделяются сельские Советы (административно-территориальные единицы, которые своими фиксированными границами охватывают один или несколько населенных пунктов вместе с находящимися в их ведении землями) [6].

В соответствии с Государственным реестром «Административно-территориальное устройство Приднестровской Молдавской Республики», в республике выделяются: 8 городов (Бендеры, Григориополь, Днестровск, Дубоссары, Каменка, Рыбница, Слободзея, Тирасполь); 8 поселков (Глиное, Карманово, Колосово, Красное, Маяк, Новотираспольский, Первомайск, Солнечный); 143 села; 4 железнодорожных станции (Каменка, Колбасна, Новосавицкая, «Пост-47»); 1 церковный поселок Ново-Нямецкого Свято-Вознесенского мужского монастыря (с. Кицканы).

Семь сел на левом (Васильевка, Дороцкое, Кочиеры, Кошница, Новая Моловата, Погребя, Пырыта) и одно на правом (Копанка) берегах администрируются официальными органами Республики Молдовы. Хотя фактическая власть в перечисленных населенных пунктах находится в руках Кишинева, значительную часть социальных гарантий населению по различным причинам вынужден предоставлять Тирасполь. Функционирование инженерных коммуникаций в этих населенных пунктах также обеспечивается приднестровской стороной. На правом берегу Днестра под юрисдикцией ПМР находятся город Бендеры, села Гиска, Меренешты, Кицканы, Загорное и Кременчуг [2; 9].

В соответствии с Конституцией, ПМР является унитарным централизованным государством. Административно-территориальное деление ПМР обеспечивает целостность ее территории и основано на историческом, природно-географическом, экономическом и национально-культурном принципах. В соответствии с административно-территориальном делением строится система органов государственной власти и управления ПМР, система местного самоуправления, проводится гибкая внутренняя социально-экономическая политика, осуществляется фискальная деятельность государства, организуются избирательные компании, обеспечивается контроль центральных органов власти над местными [6].

В соответствии с особенностями социально-экономического и историко-географи-ческого развития, территория ПМР подразделяется на административно-территориальные единицы двух уровней. Высший уровень представлен пятью районами (Григориопольский, Дубоссарский, Каменский, Рыбницкий, Слободзейский) и четырьмя городами (Бендеры, Тирасполь, Рыбница и Дубоссары), являющимися самостоятельными административно-территориальными единицами. Территория районов подразделяется на города местного значения, сельсоветы, сельские населенные пункты, составляющие в системе административно-территориального устройства республики первичный уровень.

К городам в ПМР относят поселения, отличающиеся характером занятости населения, хозяйственным, культурным, социально-экономическим и историческим значением, влияющим на развитие прилегающих территорий. На территории республики города имеют следующие статусы: а) город-столица ПМР, которым, в соответствии с Конституцией, является

город Тирасполь; б) города, являющиеся самостоятельными административно-территориальными единицами - населенные пункты, представляющие собой промышленные и социально-культурные центры, с прилегающими к ним территориями, численность жителей в которых составляет не менее 5 000 жителей, большая часть активного населения основной своей деятельностью не связана с сельским хозяйством (выращивание, сбор, заготовка, первичная переработка сельскохозяйственной продукции); в) города местного значения - населенные пункты, в которых основные коммунальные услуги в большую часть домовладений представляются централизованно, дорожная сеть здесь имеет преимущественно твердое покрытие, и для большей части экономически активного населения основная деятельность не связана с сельским хозяйством [9; 10].

Городами местного значения в ПМР являются Слободзея, Григориополь и Каменка -административные центры одноименных районов, а также Днестровск. Города имеют в своем составе городские микрорайоны, районы и другие населенные пункты (поселения-спутники), которые могут являться самостоятельными административно-территориальными единицами в составе города. При образовании в городах микрорайонов и городских районов учитывается численность населения города, характер его застройки, интересы рациональной организации управления городским хозяйством, социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.

Первичными административно-территориальными единицами в сельской местности являются села и поселки, к которым относят все поселения, не соответствующие по своим признакам критериям городов. Поселками в ПМР являются населенные пункты, которые могут быть отнесены к категории городов, но большая часть их активного населения характером своей основной деятельности напрямую не связана с сельским хозяйством. Таковыми являются следующие: поселок Ново-Тираспольский в административном подчинении г. Тирасполь, Маяк, Глиное, Колосово, Карманово в Григориопольском районе, Первомайск и Красное в Сло-бодзейском районе. К поселкам также относят постоянно используемые для проживания и хозяйственной деятельности группы домов, являющиеся объектами служебного назначения в системе железнодорожного транспорта. Это поселки железнодорожных станций Новосавиц-кая, Ливада, станции 47-й км в Слободзейском районе, Колбасна в Рыбницком районе, станции Каменка в одноименном районе. Все они связаны с организацией и обслуживанием транспортного сообщения, охраной путей сообщения. Специфичным видом поселений являются дачные поселки вблизи крупных городов, основным назначением которых является обслуживание населения в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха. В Приднестровье насчитывается 147 сел, из которых в Рыбницком районе - 46, в Дубоссарском - 28, в Григориопольском - 26, в Слободзейском - 22 и в Каменском - 21. Села вместе с поселками объединяются в сельсоветы - административно-территориальные единицы района, которые своими фиксированными границами охватывают один или несколько населенных пунктов вместе с находящимися в их ведении землями. В ПМР выделяется 76 сельсоветов, каждый из которых имеет свой административный центр - крупный сельский населенный пункт, который в установленном законодательством порядке определен как место постоянного нахождения представительных и исполнительных органов власти, местного самоуправления сельсовета. При образовании сельсоветов учитывается наличие относительно крупного сельского населенного пункта или группы соседствующих небольших поселений, тяготеющих к одному из них как административному, торговому и культурно-бытовому центру; его транспортная доступность для остальных частей сельсовета; возможность организации в границах данной территории минимально необходимых коммунально-бытовых и социально-культурных услуг местному населению. Образование сельсоветов производится при наличии населения на их территории не менее 1 500 человек. В Рыбницком районе выделено 23 сельсовета, в Григориопольском и Дубоссарском - по 14, в Слободзейском - 13, в Каменском - 12 [10].

На основе административно-территориального деления ПМР строятся и функционируют органы системной власти и местного самоуправления. Они действуют в границах определенных административно-территориальных единиц. Органами местной власти являются ме-

стные Советы народных депутатов (сельские, поселковые, городские и районные), образующие вместе с Верховным Советом систему представительных органов государственной власти. Они избираются гражданами, постоянно проживающими на соответствующей территории, на пять лет и решают вопросы местного значения, исходя из интересов населения, воплощая в жизнь решения вышестоящих органов власти и обеспечивая соблюдение законности и правопорядка. Органами местного управления являются государственные администрации городов, поселков и сел, выполняющие исполнительно-распорядительную функцию на подведомственной территории. Государственные администрации организуют выполнение решений Советов народных депутатов и вышестоящих органов государственной власти и управления, обеспечивают решение всех вопросов, связанных с управлением отраслями хозяйства и социально-культурного развития, оказывают содействие проведению избирательных компаний. Однако администрирование и реализация хозяйственно-коммунальных функций во многих населенных пунктах затруднены, что обусловлено двойной юрисдикцией ПМР и Республики Молдова [2].

Сложной проблемой является управление муниципальными образованиями, особенно вопрос степени соответствия принимаемого решения более общей цели, для которой другие цели являются ее составными частями или устанавливаются на определенных этапах развития населенного пункта. Такой более общей целью может быть, например, сохранение и возможность развития поселения как целостного социально-экономического образования. Следование этой цели позволит сохранить поселение и тем самым обеспечит возможность удовлетворения коллективных социальных потребностей муниципального образования. Кажущаяся очевидность этой цели в значительной степени обманчива, так как совершенно ясно, что в новых экономических условиях не все поселения смогут развиваться и даже сохраниться. Можно ли, строго говоря, считать целостным муниципальное образование, в котором большая часть трудоспособного населения большую часть времени проводит за пределами поселения, удовлетворяя одну из важных социальных потребностей - потребность иметь работу (быть занятым) [1].

В рамках основных направлений государственного строительства нашей республики одним из острых вопросов является поиск форм и методов повышения эффективности и рациональности функционирования местного управления и самоуправления, составляющего фундамент, низовое звено управления, без которого невозможно эффективное функционирование государственной власти в целом. Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления и имеет большое значение для завершения формирования государственности. Несомненна роль местного самоуправления как способа организации местных жителей для решения социальных, экономических, политических и других вопросов местного значения, исходя не только из интересов населения соответствующей территориальной единицы, но и общегосударственных интересов [3; 4].

Для оптимального развития территорий и поселений важен фактор эффективного управления природными, трудовыми, производственными и финансовыми ресурсами. При разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органам местного самоуправления, должны быть соразмерны тем задачам, которые перед этими органами поставлены. Для обеспечения потребностей муниципального образования в местные бюджеты должна поступать часть доходов от регулирующих налогов. Она должна распределяться между местными бюджетами по численности населения, бюджетной обеспеченности и так далее, учитывая местные особенности. При распределении ресурсов необходимо прежде всего использовать те, которые имеются на территории муниципального образования. Ресурсы других территорий могут закрепляться здесь только в том случае, если собственных ресурсов недостаточно. В ПМР предпринималась попытка создания так называемых «сельских бюджетов», но кризисное состояние экономики республики в начале 2010-х гг. эту идею похоронило. Органы государственной власти ПМР содействуют развитию местных финансов, а именно: регулируют отношения между республиканским бюджетом и местными бюджетами; обеспечивают

сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения целевых программ; осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств; разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты; устанавливают социальные нормы; оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов; регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную; передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных государственных полномочий; обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти; осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства ПМР. Еще одним ключевым звеном управления территориями и населенными пунктами является инфраструктура (инженерная, транспортная, социальная и др.). Необходимо наделять органы власти ресурсами, исходя из тех предметов ведения, которые определены для данного органа власти законом. Например, если ответственность за водопровод, канализацию, переработку мусора отнесена к ведению органов местного самоуправления, то и сами системы жизнеобеспечения должны передаваться в собственность этих органов. Исключительно важным для сельских и городских поселений республики является поддержание жизнеспособности градообразующих промышленных предприятий и объектов социальной инфраструктуры. Для Днестровска это Молдавская ГРЭС, для Рыбницы - Молдавский металлургический завод, для Каменки - санаторий «Днестр», для сел - школы, больницы, учреждения торговли и культуры [4; 5].

Во всем мире вопросам организации управления на местах, в частности самоуправлению, уделяется значительная роль. Местное самоуправление рассматривается как нижний уровень управления, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства. В ПМР, согласно статье 7 Конституции ПМР, содержащейся в разделе I «Основы конституционного строя», местное самоуправление признается и гарантируется. Это означает, что, провозглашая местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, признавая и гарантируя местное самоуправление, государство видит в нем важный социальный институт и берет на себя обязательства содействовать его развитию и деятельности, а также обеспечивать соответствующую защиту.

Начавшийся в период становления нашего государства переход от принципов демократического централизма организации власти на местах к принципам местного самоуправления получил законодательное закрепление сначала с принятием Закона Приднестровской Молдавской ССР от 17 июля 1991 г. «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Приднестровской Молдавской ССР», а затем Закона ПМР от 5 ноября 1994 г. «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в ПМР», который действует в настоящее время. Сегодня мы признаем, что в связи со складывающимися на местном уровне многогранными отношениями, связанными с осуществлением власти на местах, увеличением числа норм, регламентирующих отдельные вопросы местного значения, действующий специальный закон, который был достаточно эффективным на переходном этапе в процессе создания органов местного самоуправления, не позволяет эффективно регулировать соответствующие отношения и ведет к фактической реализации местного государственного управления при отсутствии местного самоуправления [5; 7].

Каждое государство, принимая во внимание разнообразие теорий и организационных моделей местного самоуправления, исходит из того, что приоритетным в национальной политике должно стать определение приемлемой в условиях данного государства концепции местного самоуправления и основных принципов ее реализации. Не существует для всех единого и единственно правильного решения в данном вопросе. Единый шаблон местного самоуправления неприемлем, если поставить целью приспособление демократии к местным условиям. Зарубежный опыт эффективен только тогда, когда используется творчески, после

тщательного изучения и соотношения с национальной правовой системой, с учетом местных географических, культурных, социально-экономических и других условий.

В качестве основных путей оптимизации территориального и муниципального управления в ПМР выделим следующие:

1) перераспределение общегосударственной собственности в пользу территориальных и муниципальных образований бюджетообразующих промышленных, аграрных, строительных и инфраструктурных предприятий;

2) увеличение доли налогов и сборов, остающихся в распоряжении территориальных и местных органов управления, рационализация системы субсидий и субвенций из центрального бюджета;

3) разработка и реализация целевых территориальных и муниципальных программ, создание новых предприятий, территориальных внебюджетных целевых фондов и рынков территориальных и муниципальных ценных бумаг;

4) привлечение кредитных ресурсов (в том числе прямых инвестиций) в депрессивные города и периферийные сельские поселения путем формирования преференциальных условий;

5) оптимизация тарифов и систем предоставления льгот на социальные и производственные услуги, оказываемые районными, городскими и сельскими муниципальными предприятиями и организациями;

6) делегирование органам территориального и местного самоуправления различных полномочий, сопровождаемое передачей финансовых и материальных средств, необходимых для их реализации;

7) расширение спектра коммерческих и некоммерческих операций (реализация собственности, развитие арендных отношений, стимулирование малого предпринимательства).

Литература

1. Бурла М. П. Основные функции и экономические основы местного самоуправления // Республиканская научно-практическая конференция «Реформирование органов местной власти и местного самоуправления в ПМР». Тирасполь : Дело, 2002. С. 40-44.

2. Герцен А. Проблемы административно-территориального устройства современной Молдавии // Академику Л.С. Бергу - 130 лет. Бендеры : Eco-NIRAS, 2006. С. 242-248.

3. Кундельчук Е. А. Организационные основы местного самоуправления и особенности действующей системы организации местного самоуправления в ПМР // Республиканская научно-практическая конференция «Реформирование органов местной власти и местного самоуправления в ПМР». Тирасполь : Дело, 2002. С. 45-50.

4. Накипов А. М. Качество муниципального управления: социологический аспект. Германия : LAP LAMBERT Academic Publishing, 2010. 172 с.

5. Немченко П. А. Муниципальное право ПМР. Тирасполь : Папирус, 2013. С. 59-60.

6. О внесении изменений и дополнений в Закон ПМР «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» // Приднестровье. 2013. № 104. С. 1-2.

7. Об административно-территориальном устройстве Приднестровской Молдавской Республики : закон ПМР №155-3-III от 17 июля 2002 года // Приднестровье. 2002.

8. Фоменко В. Г. Административно-территориальная реформа как инструмент устойчивого развития региональной системы расселения Приднестровья // Стратегия устойчивого развития: современный мир - Приднестровье. Тирасполь, 2003. С. 106-109.

9. Фоменко В. Г. Административно-территориальное устройство как фактор социально-экономического развития ПМР // Экономика Приднестровья. 2005. № 1. С. 77-83.

10. Фоменко В. Г. Административно-территориальное устройство ПМР // Республиканская научно-практическая конференция «Реформирование органов местной власти и местного самоуправления в ПМР». Тирасполь : Дело, 2002. С. 4-11.