CC BY
170
УДК 354
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© 2009 г. Г.А. Лактионов
Северо-Кавказская академия государственной службы, North Caucasus Academy of Public Service,
ул. Пушкинская, 70, г. Ростов-на-Дону, 344007, Pushkinskaya St., 70, Rostov-on-Don, 344007,
[email protected] [email protected]
Выделены основные этапы преобразований, ставшие, по мнению автора, основой для реализации административной реформы в Российской Федерации.
Ключевые слова: административная реформа, этапы предварительных преобразований, система государственной службы.
The author distinguished the stages ofpreliminary changes that became the base of the administration reform in Russian Federation. Keywords: administrative reform, the stages ofpreliminary changes, the system of state service.
Одним из последних значимых для государственных служащих Российской Федерации событий, явилось подписание 10.03.2009 г. Президентом РФ Д.А. Медведевым указа № 261 «О федеральной программе „Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (20092013 годы)"». В нем выделены такие основные направления реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации, как:
- формирование системы государственной службы как целостного государственно-правового института, создание системы управления его;
- внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
- повышение эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих [1].
Подписание этого документа было еще одним шагом на пути реформирования системы государственной службы и явилось логичным продолжением изменений, происходящих в этой сфере не одно десятилетие.
В новой российской истории преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти современные ученые приводят различную периодику проведения административной реформы. Данное обстоятельство обусловило необходимость выделения основополагающих этапов преобразований. В каждый временной период ставились и решались определенные задачи. Эти преобразования трудно охарактеризовать как целостную реформу, систему последовательных действий, обладающих совокупностью признаков: инициирование и проведение сверху, законность и всеобщая обязательность, специальная организация и фундаментальность и масштабность изменений. Целесообразно отметить подготовительный этап, ключевой ролью которого было методологическое осмысление осуществляемого на практике
государственного управления. Думается, следует выделить следующие предварительные этапы, подготовившие почву для проведения административной реформы в России.
Первый предварительный этап радикального преобразования структуры и функций органов исполнительной власти Российской Федерации датируется 1991-1993 гг. Его основными задачами являлись значительные структурно-функциональные изменения в системе исполнительной власти. Изначально внедрялась идея об образовании самостоятельного государственного агентства, которое бы выполняло функции контроля исполнительного аппарата и государственных служащих, а также разрабатывало бы концепции и программы по совершенствованию деятельности и устройства государственного аппарата.
Такой орган был создан 16 декабря 1991 г. Им стало Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации (сокращенно Роскадры), впоследствии ведомство подчинялось непосредственно Президенту.
Функции указанного государственного органа сводились к выработке кадровой политики государственной службы. Кроме того, в 1994 г. он был упразднен, а его функции переданы различным структурным подразделениям Администрации Президента.
Была реформирована и действовавшая в то время система федеральных органов исполнительной власти. В 1991-1993 гг. были ликвидированы некоторые министерства (Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.), созданы новые ведомства, необходимость которых была обусловлена новыми задачами государственного регулирования в совершенно новых сферах экономики.
Основной целью реорганизации системы государственных органов власти стало формирование адекватной периоду радикальных экономических реформ
рациональной структуры центральных органов исполнительной власти. Масштаб изменений был настолько велик, что возникла необходимость создания новой классификации государственных органов. Потребовалось, в частности, создание федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и агентств, комитетов (при Президенте, Правительстве, федеральных министерствах). Затем список был расширен за счет федеральной инспекции, также были установлены полномочия центральных органов федеральной исполнительной власти [2].
Второй предварительный этап преобразования структуры и функций органов исполнительной власти проходил в 1994-1996 гг.
Принятая 12.12.93 г. Конституция в значительной мере изменила не только принципы организации государственной власти, но и саму структуру. Новый конституционный строй, установленный в стране, оказал влияние и на организацию исполнительной власти, и на ее взаимоотношения с другими ветвями власти.
В это время происходил процесс реструктуризации исполнительной власти в связи с возникновением иных потребностей экономики, а иногда и принципиально новых экономических отношений. Были разделены собственно государственное управление и осуществление экономической деятельности от лица государства [3].
Кроме того, был упорядочен структурно-функционального статус основных институтов исполнительной власти - Правительства и ее специализированных федеральных органов.
В соответствии с положениями Конституции, согласно которым требовалось перейти к функционированию власти на принципах правового и демократического государства, открытости и информированности общества о деятельности органов государственной власти, были приняты необходимые нормативные правовые акты. Они определили порядок вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина [4], а также порядок освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации [5].
Третий предварительный этап проведения административной реформы осуществлялся в 1997-1999 гг. Основой реформирования на тот период явилась работа над первой концепцией административной реформы, под которой подразумевалась система последовательно осуществляемых комплексных мер по реализации единой концепции реформирования системы органов исполнительной власти.
Тема кардинального реформирования исполнительной власти прозвучала впервые в Послании Президента России Федеральному Собранию от 06.03.1997 г. «Порядок во власти - порядок в стране». На этом этапе предполагалась разработка и принятие Программы государственного строительства, - призванной решить важнейшие задачи создания современной эффективной системы государственного
управления. Предполагалось, что ее проект будет обсужден с привлечением независимых экспертов - ученых и практиков (это, к сожалению, не было осуществлено) [6].
Само словосочетание «административная реформа» впервые прозвучало в Послании Президента Федеральному Собранию от 17.02.1998 г. «Общими силами - к подъему России». Один из разделов Послания так и назывался: «Необходимость административной реформы». Предполагалось ограничить количество федеральных органов исполнительной власти тремя видами: федеральным министерством, федеральной службой (управлением) и федеральным надзором. Это должно было способствовать созданию более четкого механизма принятия и исполнения решений и прекращения произвола в реорганизации государственных органов [7].
Четвертый предварительный этап приходится на 2000-2002 гг. Предыдущие попытки реализовать концепцию административной реформы, не ставшие ее ядром, все же сыграли некоторую позитивную роль: общественное сознание, прежде всего политических элит, было подготовлено для проведения дальнейших преобразований.
В.В. Путин отказался от идеи реанимирования старого документа и принял решение о создании собственной стратегии развития государственной службы в Российской Федерации. В декабре 1999 г. по его инициативе учреждается фонд «Центр стратегических разработок».
Концепция, разработанная в данном Центре, носила достаточно своеобразный характер. Она создавалась в рамках предвыборной программы и являлась её частью. Новая концепция позиционировалась как:
- во-первых, документ, определяющий, стратегические ориентиры того, что будет происходить после избрания Президента Российской Федерации на срок исполнения обязанностей;
- во-вторых, часть более масштабной концепции государственного строительства. Предполагалось описание состояния государственной службы по четырем основным параметрам - функционированию, нормативно-правовым актам, материальному обеспечению и кадровым проблемам; выделение основных групп тенденций и указание, какую из групп тенденций следовало поддержать и в каком объеме, а также описание сценария этой поддержки, включая типы возможных мероприятий.
Необходимо отметить, что Концепция, предложенная Центром стратегических разработок по разделу государственной службы, сохраняла преемственность Концепции 1997 г., а также понимание целесообразности серьезного обновления системы государственной службы, выделения ее профессионального ядра и создания профессиональной государственной службы, в которой продвижение будет осуществляться в соответствии с заслугами и достоинствами. В ней отмечалась необходимость открытости, прозрачности государственной службы, ответственности перед обществом, защищенности от произвола.
Эти этапы проведения административной реформы были значимыми для её последующей практической реализации, хотя сами по себе и не достигли основных целей. Позитивным было то, что:
- политическими элитами федерального центра и регионов была осознана необходимость проведения административной реформы, обусловленной назревающим разрывом между потребностями современного российского общества и действительным уровнем результативности системы исполнительной власти в России. Данное явление значительно сдерживало поступательное развитие общественных отношений;
- при реализации преобразовательных мероприятий были выявлены такие проблемы, которые могли быть решены только при координации сверху. Например, чрезмерное пересечение полномочий федеральных органов исполнительной власти между собой и с полномочиями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по одним и тем же предметам ведения; избыточное количество административных функций, которые все в большей степени подменяют создаваемые и активно развивающиеся способы рыночного регулирования экономических процессов; недостаточность государственных функций в тех сферах общественной жизни, где существует конституционная ответственность исполнительной власти; сочетание в одном федеральном органе исполнительной власти разных видов функций, противоречащее логике экономического и социального развития и приводящее зачастую к узковедомственным решениям;
- сформировалась предварительная концепция административного реформирования в России.
В процессе реализации ряда мероприятий словосочетание «административная реформа» стало популярным брендом. Изначально были предложены различные варианты ее проведения. В их разработке участвовали политологи, экономисты, социологи, представители других направлений современной науки. Сформировался широкий концептуальный спектр понимания целей и задач реформы.
Одни специалисты заявляли целью административной реформы ограничение государственного вмешательства в экономику, минимизацию государственного аппарата и реорганизацию системы государственного контроля, сведение ее функции к координационным и надзорным. Другие полагали, что административная реформа должна стать средством укрепления системы государственных органов. Третьи же понимали государство как аппарат обслуживания интересов и удовлетворения потребностей рядовых граждан. Поэтому и оценки первых результатов административной реформы были различны. Среди политологов и управленцев сформировалось несколько представлений о содержании административной реформы.
Реформа функций и структуры исполнительной власти является административной реформой. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной. Оперативная составляющая - это отказ от избыточных функций, совершенствование порядка
реализации необходимых государственных функций, построение системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов. Институциональная часть реформы - это создание механизмов, предотвращающих появление новых избыточных функций, закрепление процедур исполнения необходимых функций, обеспечение информационной открытости власти.
Исходя из вышесказанного, следует заключить, что на практике под административной реформой понимается процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления нужных и упразднения избыточных государственных функций, создание адекватной функциям системы и структуры органов исполнительной власти, перераспределение полномочий и ресурсов для исполнения государственных функций по уровням власти, а также процесс институциональных изменений в системе государственного управления по укреплению взаимодействия государства и бизнеса, государства и общества.
Сегодня существует ряд социологических методов определения удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг, которые в значительной мере формируют отношение населения к деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. Базовым инструментом исследования качества и доступности государственных услуг, признанным в мировой практике, является проведение социологических опросов.
По результатам опроса, проведенного фондом «Общественное мнение» в 2004 г., порядка 14 % граждан, обращавшихся в течение последних двух лет в государственные органы, смогли получить интересующую их государственную услугу приемлемого качества [8]. Это говорит о низкой удовлетворенности населения качеством представляемых государственных услуг на тот момент.
В результате проведения административной реформы, считалось возможным повышение степени удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 г. до 50 % и к 2010 г. - не менее чем до 70 % [9].
Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «Опора России» совместно с ВЦИОМ провела в 80 субъектах федерации исследование издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров. По данным этих исследований, их размер составил в среднем 8,5 % выручки предприятия.
Целевым показателем реализации мероприятий административной реформы являлось снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 г. до 5 %, к 2010 г. - до 3 %. Интегральным показателем качества государственного управления является индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком один раз в два года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, предоставляемых 18 независимыми организациями, который состоит из
шести самостоятельных показателей, освещающих основные параметры государственного управления. В 2004 г. в рейтинг входило 209 стран. Российская Федерация по ряду показателей, таких как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль коррупции - находится в конце рейтинга [10].
На наш взгляд, важнейшими показателями оценки системы государственного управления в Российской Федерации являются эффективность государственного управления, качество государственного регулирования.
Поэтому выделение конкретных временных этапов преобразований, заложивших основу для проведения административной реформы в Российской Федерации, а также выделение показателей оценки системы государственного управления позволит еще глубже понять суть происходящих преобразований широкому кругу заинтересованных специалистов.
Литература
1. Указ Президента Российской Федерации от 10.03.2009 г. № 261 «О федеральной программе «„Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)"» // Российская газета. 2009. 11 марта.
2. Указ Президента Российской Федерации от 14.08.1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.
3. Указ Президента Российской Федерации от 10.06.1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 7. Ст. 700.
4. Указ Президента Российской Федерации от 23.05.1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.
5. Федеральный закон от 13.01.1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 170.
6. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 6.03.1997 г. // Российская газета.
1997. 7 марта.
7. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 17.02.1998 г. // Российская газета.
1998. 24 февр.
8. URL: http://wciom.ru (дата обращения : 05.05.2009).
9. Логунов А.Б. Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы реализации // Аналитический вестн. Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2006. № 22 (Серия «Проблемы государственного строительства»).
10. Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006.
Поступила в редакцию 10 июня 2009 г
