CC BY
13Закон и право. 2022. № 7. С. 15-19. Law and legislation. 2022;(7):15-19.
ТЕОРЕТИКО-ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРАВОВЫЕ НАУКИ
Научная статья
УДК 342.553(470.62/.67)
EDN: https://elibrary.ru/KBSCCA
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2022-7-15-19
NIION: 1997-0063-7/22-369 MOSURED: 77/27-001-2022-7-569
Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в республиках Северного Кавказа в постсоветский период
Магомеднаби Магомедмирзоевич Айбатов
Юридический институт Дагестанского государственного университета, Махачкала, Россия, aibatov52@yandex.ru
Аннотация. В статье раскрываются особенности становления и развития системы органов местного самоуправления в Северо-Кавказском регионе, отмечается отсутствие в республиках Северного Кавказа единообразного подхода к правовому регулированию в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Акцентируется внимание на основных проблемах, возникающих в результате осуществления местного самоуправления в Северо-Кавказском регионе. Отмечается, что с целью снижения риска политических поражений главы субъектов во всех республиках отказались от прямых выборов глав муниципальных образований и вмешиваются в процесс формирования муниципальных органов власти. В статье указывается на влияние финансово-экономической зависимости муниципалитетов на политическую свободу местной власти.
Ключевые слова: субъекты, Северный Кавказ, нормативно-правовые акты, самоуправление, муниципальная реформа, выборы, финансирование, автономия.
Для цитирования: Айбатов М.М. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в республиках Северного Кавказа в постсоветский период // Закон и право. 2022. № 7. С. 15—19. М1р8:// doi.org/10.24412/2073-3313-2022-7-15-19. ББЫ: https://elibrary.ru/KBSCCA.
Problems and prospects of development of local self-government in the republics of the North Caucasus in the post-soviet period
Magomednabi M. Aybatov
Law Institute, Dagestan State University, Makhachkala, Russia, aibatov52@yandex.ru
Abstract. The article reveals the peculiarities of the formation and development of the system of local self-government in the North Caucasus region, notes the absence in the republics of the North Caucasus of a uniform approach to legal regulation in the field of interaction between state authorities and local self-government. Attention is focused on the main problems arising as a result of the implementation of local self-government in the North Caucasus region. It is noted that in order to reduce the risk of political defeats, the heads of subjects in all republics refused direct elections of heads of municipalities and interfere in the process of formation of municipal authorities. It is said about the impact of financial and economic dependence of municipalities on the political freedom of local authorities.
Keywords: subjects, North Caucasus, normative legal acts, self-government, municipal reform, elections, financing, autonomy.
For citation: Aybatov M.M. Problems and prospects of development of local self-government in the republics of the North Caucasus in the post-soviet period // Law and legislation. 2022; (7): 15—19. (In Russ.). https:// doi.org/10.24412/2073-3313-2022-7-15-19. EDN: https://elibrary.ru/KBSCCA.
THEORETICAL AND HISTORICAL LEGAL SCIENCES
Original article
© Айбатов М.М. М., 2022. ЗАКОН И ПРАВО • 07-2022
В Основном законе РФ (ст. 12) закреплен принцип независимости и самостоятельности государственной и муниципальной властей, что определяет децентрализованный характер взаимоотношений государства и муниципальных органов власти [1]. Вместе с тем в последние годы происходят переход к административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления и постепенное включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти [10, с. 49].
Анализ нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня современной России свидетельствует об отсутствии в субъектах единообразного подхода к правовому регулированию в сфере взаимодействия государственной власти и органов местного самоуправления [9, с. 38]. Это негативно сказывается на эффективности местной власти, поскольку важную роль в демократизации общества, решении повседневных вопросов населения, улучшении взаимодействия власти и общества играют органы местного самоуправления, ибо от результатов работы органов власти на местах зависит авторитет власти не только на местном уровне, но и на республиканском и федеральном уровне.
Если говорить о республиках Северного Кавказа, то необходимо отметить, что в данном регионе местные органы самоуправления отличаются недостаточной эффективностью их деятельности и снижением интереса к ним со стороны граждан [6, с. 91]. Одной из причин неэффективности деятельности органов местного самоуправления, на наш взгляд, «является курс на интеграцию в формирующиеся вертикали власти» [5, с. 171], «дефицит собственных доходов местных бюджетов» [4] и зависимость от целевых межбюджетных перечислений.
В рамках муниципальных реформ в 2005 г. были внесены поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ, которые вступили в силу с 1 января 2006 г. В соответствии с этими изменениями региональные и местные органы власти получили право выбирать модель, в соответствии с которой формируется муниципальная власть. В частности, одни регионы выбрали модель сити-менеджера, поскольку всенародных выборов местных глав практически не проводилось (Ингушетия и Кабардино-Балкария). Другие (Северная Осетия) использовали, в том числе, и всенародное голосование при выборе глав
местного самоуправления (Моздокский, Дигор-ский районы РСО-А).
В результате реформирования в 2009 г. произошел переход к модели организации местной власти посредством проведения управляемых выборов, итогом которых была победа действующих местных глав, назначенных ранее региональными главами, а не сити-менеджеров, как в Республике Ингушетия.
В начале 2000-х годов всенародные выборы глав местного самоуправления проходили в Дагестане и Карачаево-Черкесии, где выборы носили конкурентный характер. Но в настоящее время в этих республиках главы муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «избираются» представительными органами муниципалитетов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, т.е. «жители муниципального образования вообще не участвуют в формировании исполнительной власти на местах» [12, с. 165].
Согласно экспертным суждениям, отрицательной стороной модели сити-менеджера является повсеместное вмешательство глав регионов в процесс формирования руководящего состава органов местной власти и осуществление мер по «централизации и огосударствлению всей системы местного самоуправления» [14, с. 15], заключающихся в возможности использования доступных средств для контроля муниципальной власти, включая поддержку наиболее лояльных кандидатов в случае проведения конкурентных выборов на местах.
Однако, несмотря на это, главам регионов, например М. Алиеву (Дагестан), Б. Эбзееву (Карачаево-Черкесия), не всегда удавалось добиться победы на местных выборах лояльных им кандидатов и полностью контролировать ситуацию в муниципалитетах. Исключением является Чеченская Республика. Отсутствие стопроцентной возможности повлиять на процесс избрания глав муниципальных образований повлекло уклонение республик от всенародных выборов глав местного самоуправления.
Примечательно и то, что, несмотря на самостоятельность и нелояльность некоторых местных глав, руководители республик никогда не рискуют использовать предусмотренные российским законодательством полномочия по отстранению от должности руководителей муниципальных образований, роспуску представительных собраний, созданию временных финансовых администраций.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2022
Итак, существующие в Северо-Кавказском регионе предпосылки формирования местной власти обусловлены местными особенностями, выраженными в повышенном интересе обособленных сообществ к самоуправлению и неприятии сильного давления со стороны вышестоящей власти в силу этнических, клановых и иных противоречий. Именно в силу стремления властей Северо-Кавказских регионов нивелировать риски вероятного политического провала некоторые республики отказались проводить всенародные местные выборы.
В научной литературе при анализе развития, самостоятельности и эффективности местного самоуправления акцентируется внимание на финансово-экономическом критерии [3, с. 134]. В последнее время сложилась практика передачи органам местного самоуправления некоторых государственных функций, финансируемых не в полном объеме, и тенденция унификации местного самоуправления на всей территории страны [2, с. 573].
На Северном Кавказе, согласно данным Минэкономразвития, на распределение бюджета между местным уровнем власти и уровнем субъектов Федерации значительное влияние оказывают два фактора: формирование муниципального бюджета в общем объеме дохода консолидированного бюджета субъекта РФ и уровень финансово-экономической зависимости муниципалитетов от помощи региона [7].
При этом для Северо-Кавказского региона характерно ослабление муниципального финансового уровня по сравнению с Россией в целом и Ставропольским краем, в частности. Исключением можно считать Северную Осетию — Аланию, показатель муниципальной финансовой обеспеченности которой ежегодно возрастает и приближается к среднероссийскому (34,7%).
Противоположная ситуация наблюдается в Чечне и Ингушетии, в которых в 2019 г. органы местного самоуправления только формировались, и региональный бюджет на протяжении всей истории в разы превосходил всю совокупность местных бюджетов. Республика Дагестан отличается наличием значительного финансового ресурса местного самоуправления, хотя наблюдается его уменьшение по сравнению с 2009 г. (на 6,8%) [7].
Что касается степени финансово-экономической зависимости муниципалитетов от региональной помощи, то следует сказать, что практически все Северо-Кавказские республики являются дотационными. Исключениями можно считать Чечню, показатель самодостаточности город-
ских округов которой составляет 73,7%, и Карачаево-Черкесию с показателем 76,7%. При этом городские округа в Дагестане входят в число наиболее несамостоятельных регионов (39,9%) в финансово-экономическом плане, несмотря на тенденцию роста в среднем по России.
В сравнении со средними российскими показателями крайне мала часть собственных доходов в муниципальных районах Северо-Кавказских республик, что свидетельствует о бедности подавляющего большинства сельских районов. Наименьшие показатели обеспечения доходов муниципальных районов наблюдаются в Республике Дагестан (10,4%) и Ингушетии (6,2%), в Чечне, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии они выше, но не достигают и 30% [13].
Важным фактором функционирования местной власти на Северном Кавказе является финансово-экономическое состояние, обусловленное неустойчивостью местных бюджетов, затрудняющее прогнозирование их надежности. Финансовой помощи, оказываемой муниципальным образованиям, присущи политические манипуляции со стороны властей Северо-Кавказских регионов.
Значительно усугубила финансовую зависимость от региональной власти пандемия, связанная с распространением новой коронавирусной инфекции. Незначительный вклад муниципальных образований в консолидированный бюджет рассматриваемых субъектов непосредственно влияет на их финансовую самостоятельность. Чаще всего расходы муниципального уровня покрываются из республиканского бюджета, несмотря на формальную самостоятельность муниципальных образований в Чеченской и Кабардино-Балкарской республиках, что свидетельствует о высоком уровне политического контроля региональной власти над местной.
Иной тип взаимоотношений между региональной и муниципальной властью складывается в Дагестане, для которого характерна независимая политическая автономия, но практически полная финансовая зависимость местной власти от региональной, особенно в сельских районах. Наибольшей самодостаточностью и относительной бюджетной свободой обладают муниципальные образования Карачаево-Черкессии. Республика Ингушетия занимает противоположную позицию. В целом для всех субъектов Северного Кавказа характерен рост финансовой зависимости от региональной власти муниципальных образований в связи с нехваткой собственных ресурсов.
ЬАМ & LEGISLATION • 07-2022
Таким образом, краткий анализ политической и финансово-экономической автономии местных органов власти позволяет сказать следующее.
В финансовом плане местное самоуправление Северо-Кавказских республик значительно зависит от республиканского бюджета, поскольку собственные бюджетные доходы не позволяют в полном объеме и на должном уровне решать вопросы местного значения. В связи с этим представляется, что политическая свобода муниципальной власти должна подкрепляться соответствующими финансовыми ресурсами. Следовательно, исходя из совокупности финансово -экономических и политических критериев Карачаево-Черкесия обладает большим потенциалом развития местного самоуправления в силу относительной самостоятельности местной власти и бюджетной самодостаточности, наименьшим — Республика Ингушетия.
Основными проблемами института местного самоуправления являются слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая и политическая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. Серьезным препятствием является также сопротивление бюрократии всех уровней, финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением [11, с. 83].
В заключение следует согласиться с З.М. Му-саловой в том, что «реальное содержание правоотношений на уровне местных сообществ не соответствует конституционному разграничению публичной власти, а также признанию местного самоуправления одной из важнейших форм народовластия. При этом, безусловно, нельзя не принимать во внимание исторически сложившееся представление в правосознании населения о значении централизации и роли государственного авторитета в укреплении правопорядка. Однако практика реализации конституционных принципов организации муниципальной власти не всегда соответствует их содержанию, поскольку зачастую в большей степени отражает государственные интересы, нежели интересы местного сообщества» [8, с. 97].
Представляется, что наметившееся «встраивание» местного самоуправления в единую систему публичной власти, обусловленное проводимой конституционной реформой, позволит устранить имеющиеся противоречия в политической и бюджетной сфере, возникающие между региональным и местным уровнем власти на Северном Кавказе.
Список источников
1. Конституция РФ (принята на всероссийском референдуме 12.12.1993, в ред. от 01.07.2020) // URL: https://rg.ru/2020/07/04/konstituciya-site-dok.html (Дата обращения: 07.01.2022)
2. Алиева Г.Ш., Паулов П.А. Проблемы организации местного самоуправления и его взаимодействия с центральной государственной властью // Аллея науки. 2018. Т. 2. № 2 (18). С. 573-575.
3. Бухвалъд Е.М., Ворошилов Н.В. Актуальные вопросы развития муниципальных образований и реформирования института местного самоуправления // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2018. Т. 11. № 1. С. 132-147.
4. Голубева Т.Г. О некоторых проблемах становления местного самоуправления в России в современных условиях / / Социум и власть. 2010. № 2 (26). С. 59-63.
5. Дегтярев А.К. Местное самоуправление в контексте кризисности этнополитических отношений на Северном Кавказе // Гос. и муниципальное управление: Уч. зап. СКАГС. 2008. № 2. С. 170-180.
6. Ковалев В.А. Российская муниципальная реформа: бесконечный тупик? // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2005. № 3. С. 90-101.
7. Михайлюк О.В. Бюджетная обеспеченность регионов и муниципалитетов СКФО и инструменты ее повышения // URL: https://upload. pgu.ru/iblock/642/uch_2014_ix_05.pdf (Дата обращения: 07.01.2022)
8. Мусалова З.М. Государственная власть и местное самоуправление как уровни публичной власти // Вестник Дагестанского гос. ун-та. Сер. 3: Общественные науки. 2018. Т. 33. Вып. 3. С. 97-98.
9. Остапец О.Г. Специфика правовой регламентации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в современной России // Вестник ВГУ. Сер.: Право. 2019. № 1. С. 30-38.
10. Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики / / Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 49-57.
11. Тетуев А.И. Региональные особенности становления и развития местного самоуправления в период политической модернизации российского общества // Oriental Studies. Полит. науки. 2018. № 35. С. 79-87.
12. Усакова Т.В., Бухвалъд Е.М., Ворошилов Н.В. Местное самоуправление в России: итоги и перспективы реформ // Проблемы развития территории. 2016. Вып. 5 (85). С. 159-173.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2022
13. Финансирование муниципальных образований в республиках Северного Кавказа на 2019 г. // URL: https://yandex.ru/images/ search?text (Дата обращения: 07.01.2022)
14. Шегаев И.С. Проблемы становления и развития института местного самоуправления в условиях современной России: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2013. 23 с. // URL: https:// www.dissercat.com/content/problemy-stanovleniya-i-razvitiya-instituta-mestnogo-samoupravleniya-v-usloviyakh-sovremenno/read (Дата обращения: 07.01.2022)
References
1. The Constitution of the Russian Federation: adopted at the All-Russian referendum on December 12, 1993: as amended from 01.07.2020 // URL: https:// rg.ru/2020/07/04/konstituciya-site-dok.html (Accessed: 07.01.2022)
2. Alieva G.Sh, Paulov P.A. Problems of the organization of local self-government and its interaction with the central state power // Alley of Science. 2018. Vol. 2. № 2 (18). Pp. 573-575.
3. BukhvaldE.M., Voroshilov N. V. Topical issues of the development of municipalities and the reform of the institute of local self-government / / Economic and social changes: facts, trends, forecast. 2018. Vol. 11. № 1. Pp. 132-147.
4. Golubeva T. G. On some problems of the formation of local self-government in Russia in modern conditions // Society and power. 2010. № 2 (26). Pp. 59-63.
5. Degtyarev A.K. Local self-government in the context of the crisis of ethnopolitical relations in the North Caucasus // State and municipal administration. Scientific notes of SKAGGS. 2008. № 2. Pp. 170-180.
6. Kovalev V.A. Russian municipal reform: an endless dead end? // Political expertise: POLITEX. 2005. № 3. Pp. 90-101.
7. Mikhailyuk O. V. Budget security of the regions and municipalities of the North Caucasus Federal District and tools for its improvement // URL: https:// upload.pgu.ru/iblock/642/uch_2014_ix_05.pdf (Accessed: 07.01.2022)
8. Musalova Z.M. State power and local self-government as levels of public power / / Bulletin of Dagestan State University. Ser. 3. Social Sciences. 2018. Vol. 33. Issue 3. Pp. 97-98.
9. Ostapets O.G. Specifics of legal regulation of interaction between state authorities and local self-government in modern Russia // Vestnik VSU. Series: Law. 2019. № 1. Pp. 30-38.
10. Peshin N.L. Legal regulation of local self-government: problems of theory and practice // Constitutional and municipal law. 2010. № 8. Pp. 49-57.
11. Tetuev A.I. Regional features of the formation and development of local self-government in the period of political modernization of Russian society // Oriental Studies. Political sciences. 2018. № 35. Pp. 79—87.
12. Usakova T. V., Bukhvald E.M., Voroshilov N. V Local self-government in Russia: results and prospects of reforms // Problems of territory development. 2016. Issue 5 (85). Pp. 159—173.
13. Financing of municipalities in the republics of the North Caucasus, 2019 // URL: https://yandex.ru/ images/search?text (Accessed: 07.01.2022)
14. Shegaev I.S. Problems of formation and development of the institute of local self-government in modern Russia: Autoref. dis. ... cand. of Political Sciences. M., 2013. 23 p. // URL: https://www. dissercat.com/content/problemy-stanovleniya-i-razvitiya-instituta-mestnogo-samoupravleniya-v-usloviyakh-sovremenno/read (Accessed: 07.01.2022)
Информация об авторе
Айбатов М.М. — доктор юридических наук, профессор
Information about the author
Aybatov M. M. — doctor of law, professor
Статья поступила в редакцию 17.04.2022; одобрена после рецензирования 08.06.2022; принята к публикации 14.06.2022.
The article was submitted 17.04.2022; approved after reviewing 08.06.2022; accepted for publication 14.06.2022.
LAW & LEGISLATION • 07-2022
