CC BY
19
Финансирование высшей школы
проблемы и перспективы организации финансирования высшей школы
и. г. сиземов,
кандидат экономических наук, доцент, начальник управления маркетинга и международных связей нижегородского коммерческого института
С включением государственного вуза в сферу рынка происходит его трансформация из государственного учреждения в самостоятельный финансово-хозяйственный субъект со статусом юридического лица, однако вуз при этом не становится собственником государственного имущества.
Имеют место две различные модели финансирования высшей школы: традиционная и современная. Не останавливаясь на рассмотрении хорошо известной традиционной модели, перейдем к характеристике современных смешанных моделей, адекватных рыночным условиям: модели с приоритетом бюджетного механизма и модели с преобладанием рыночного механизма (см. таблицу).
По мнению автора, необходима не замена действующей модели финансирования на рыночную, а совершенствование ее с использованием заложенного в ней позитивного потенциала, при этом повышение уровня адаптированности нынешней смешанной модели к рыночной среде должно осуществляться в рамках установленных законодательством норм.
При обосновании преимуществ смешанной модели над рыночной автор исходил из макроэкономического анализа платежеспособного потенциала общества.
Сторонники рыночной модели финансирования полагают, что благодаря всеохватывающей коммерциализации, экстенсивному расширению платности образовательных услуг и рыночным институциональным преобразованиям можно решить проблему нехватки финансовых средств и выйти из кризисной ситуации при сокращении бюджет-
ных средств. Иными словами, делается ставка на замещение бюджетных средств внебюджетными, перенос бремени государственных расходов на частные источники, которые рассматриваются без учета ресурсных ограничений. Такое представление о безграничности внебюджетных источников финансирования было порождено видением проблемы с позиции отдельного вуза. Однако при таком микроэкономическом подходе не учитывались многие аспекты, связанные с социальной справедливостью, равенством в получении образования, социальной мобильностью, а также государственная финансовая политика в целом.
Бюджетное финансирование опирается на налоговый потенциал государства, который в свою очередь непосредственно зависит от уровня доходов населения и хозяйствующих субъектов. Расходы населения и субъектов хозяйствования на оплату образовательных услуг также зависят от стабильности указанных экономических субъектов. Ухудшение экономического положения и снижение жизненного уровня ведут как к сокращению налогового потенциала, необходимого для финансирования бюджетных расходов, так и к уменьшению платежеспособного потенциала семей и хозяйствующих субъектов. Это означает, что бюджетное и внебюджетное финансирование тесно взаимосвязаны и имеют единый ресурсный ограничитель.
В политике финансового обеспечения высшего образования приобретает исключительно важное значение соблюдение обоснованных пропорций между бюджетным и внебюджетным механизмами в смешанной модели финансирования. Следует
сравнительная характеристика моделей финансирования высшей школы
действующая смешанная модель финансирования с преимущественно бюджетным механизмом финансового обеспечения вузов Предполагаемая смешанная модель финансирования с преимущественно рыночным механизмом финансового обеспечения вузов
1. Модифицированный бюджетный механизм, адаптированный к условиям рыночной среды в государственных вузах: прямое бюджетное финансирование; косвенное бюджетное финансирование (механизм налоговых льгот); включение в финансовый механизм элементов квазирынка (статус автономного самоуправляемого государственного учреждения); внутри вуза структурные подразделения могут наделяться полностью или частично правомочиями юридического лица и распределять бюджет; увеличение источников финансирования (поступление доходов от внебюджетной некоммерческой деятельности, от использования объектов госсобственности, собственности вуза и других внебюджетных источников); финансирование за счет коммерческих источников в рамках законодательства о предпринимательской деятельности. 2. Механизм финансирования негосударственных вузов (как частично некоммерческих организаций): в сферу прямого бюджетного финансирования не попадают; в полном объеме в сферу косвенного бюджетного финансирования не попадают; финансирование за счет платности обучения, за счет доходов частных учредителей, даров и пожертвований; финансирование негосударственного вуза как коммерческой организации, закрытого акционерного общества 1. Продвинутый модифицированный бюджетный механизм с учетом усиления хозяйственной самостоятельности государственных вузов: многоучредительство с включением частных учредителей с созданием попечительского совета; новый порядок финансирования заказа на высшее образование (переход к принципу формирования заказа с ориентацией на платежеспособный спрос семей и предприятий); расширение платности объектов вузовской инфраструктуры; расширение участия коммерческих структур в использовании госимущества, в частности, земельных участков; расширение использования доходов от собственности вузов в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ и уставные фонды некоммерческих организаций, учредителем которых является вуз; приобретение ценных бумаг; вложение денег в банки для получения доходов от них; разрешение на преобразование государственного вуза в автономную негосударственную некоммерческую организацию; формирование вокруг крупных вузов научно-образовательных центров (научных и технологических парков, инженерных центров, бизнес-инкубаторов). 2. Приравнивание статуса негосударственных вузов к государственным: обеспечение доступа к прямому и косвенному финансированию; финансирование вузов через создание страховых компаний на рынке образовательных услуг. 3. Бюджетный механизм персонифицированного финансирования с помощью студенческого кредита
иметь в виду, что бюджетное финансирование обладает очень важным достоинством учета некоммерческой природы высшей школы, но при этом его недостатком является невозможность исключить затратный механизм. Достоинство рыночных механизмов финансирования состоит в возможности задействовать антизатратную мотивацию на микроуровне, но при этом не учитываются многие аспекты, связанные с некоммерческой природой высшей школы.
В рыночных условиях за вузами закрепляются права собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, которые передаются им физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования и по завещанию. За ними также закрепляются доходы от собственной деятельности, в том числе от интеллектуального творческого труда, а также приобретенные на собственные доходы объекты собственности. Вузы как юридические лица могут выступать в качестве арендатора или арендодателя имущества, и средства, полученные им в качестве
арендной платы, пойдут на обеспечение развития учебно-воспитательного процесса. В самостоятельном распоряжении вузов могут находиться объекты производственно-социальной инфраструктуры.
Следовательно, организационно-экономический механизм финансирования вузов как государственной некоммерческой организации, переход с бюджетных к реально рыночным отношениям содержит в себе элементы квазирыночных отношений. К ним относится статус вуза как юридического лица, обладающего финансово-хозяйственной автономией, при этом учредителями его остаются государственные органы управления, отношения с которыми строятся на учредительном договоре доверительного управления, на договоре по госзаказу на подготовку специалистов и на государственных контрактах по НИР, а также на договорах с государственно-общественными структурами управления высшим образованием (союзом ректоров, ассоциацией вузов и т. п.) и иных договорах. Это означает, что вуз как государственная некоммерческая организация не превращается до конца
в субъект рыночных отношений и не приобретает абсолютной финансово-экономической автономии от государства.
С превращением вуза в автономную самоуправляемую финансово-экономическую структуру произошло сложное переплетение прав вуза, которому государство как учредитель передало в его оперативное управление имущество и предоставило право на самостоятельное использование этого имущества для ведения приносящий доход деятельности. Это противоречие можно решить через договорный механизм между вузом и учредителем, в котором следует четко провести разграничение между различными правомочиями.
Более сложной является проблема разграничения отношений, возникающих по поводу объектов вузов, относящихся к собственности государства как учредителя, и отношений, возникающих по поводу собственности самого вуза, а также разграничения финансово-бюджетных и внебюджетных потоков1. До сих пор еще недостаточно четко проработан правовой режим использования государственной собственности и собственности вуза, отсутствуют нормативные акты о порядке формирования, использования и контроля за внебюджетными доходами и расходами.
Обозначились два подхода к государственному регулированию сферы отношений собственности в высшей школе.
Первый подход состоит в усилении роли Министерства образования и науки РФ, которому переданы полномочия по управлению госимуществом, контроль за использованием государственной собственности и обеспечение прозрачности движения бюджетных и внебюджетных финансовых потоков. Введение механизма государственного казначейства позволяет повысить контроль за прохождением и использованием выделяемых бюджетных средств. В отношении внебюджетных средств, которые заработаны вузами, пока не создан адекватный некоммерческой природе вузов механизм контроля. Не случайно была предпринята попытка со стороны правительства С. Кириенко ограничить право вузов на внебюджетную деятельность путем жесткого административного подхода к контролю за внебюджетными средствами. Это вызвало протесты со стороны вузовской общественности, и следующее правительство Е. Примакова приняло постановление, отменяющее ограничения на внебюджетную деятельность образовательных учреждений.
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации. — М. 1998. — С. 102.
Второй подход к государственному регулированию сферы отношений собственности состоит в том, чтобы обеспечить, с одной стороны, единство и целостность вуза, сохранить его социальный статус как некоммерческой организации, с другой — реализовать принцип автономного существования финансового механизма внебюджетной деятельности, дифференцировать его от механизма бюджетного финансирования. Это представляется возможным путем составления каждым подразделением вуза сметы внебюджетных доходов и расходов с разработкой внутривузовских нормативных документов по формированию, исполнению и контролю за внебюджетной деятельностью. На уровне вуза целесообразно иметь единую смету доходов и расходов бюджетных и внебюджетных средств. Для обеспечения прозрачности движения внебюджетных средств следует более активно задействовать институт попечительства, наблюдательных советов с привлечением общественности и сторонних организаций.
Специалисты в области экономики российского высшего образования единодушны в том, что должен быть обеспечен единый подход к формированию бюджетных и внебюджетных средств, что позволит сохранить на этой основе целостность вуза. Ряд авторов полагают, что единство финансовой системы вуза может быть достигнуто путем объединения бюджетных и внебюджетных средств на едином расчетном счете (единый счет бюджета) как на уровне отдельных подразделений вуза, так и на уровне вуза в целом. При таком подходе, несмотря на благие намерения в сохранении единства вуза, подрываются самостоятельность, инициатива вузовских подразделений в изыскании внебюджетных средств и их автономия сводится к минимуму, внебюджетная деятельность сворачивается. Эта точка зрения отражает тенденцию к чрезмерной централизации в управлении высшей школой и наталкивается на сопротивление вузов.
На взгляд автора, в современных условиях, когда вузы стали автономными самоуправляемыми образовательными учреждениями и работникам вузов предоставлены академические свободы, важно найти, опираясь на опыт вузов, такую модель управления финансовыми ресурсами, которая сочетала бы соблюдение принципа целостности и единства вуза с экономической свободой.
Целесообразно выделить два уровня в управлении финансовыми потоками — верхний (общевузовский) и нижний (уровень подразделений вуза) при единстве целей и задач вуза на верхнем
и нижнем уровнях. На уровне подразделений следует иметь наряду со сметой бюджетных доходов и расходов смету внебюджетных доходов и расходов. Смета внебюджетной деятельности (как отчетная, так и плановая) должна строиться в соответствии с бюджетной классификацией, но учитывать при этом специфику внебюджетной деятельности. Необходимо дифференцированно учитывать затраты на долгосрочные местные образовательные программы на основе ставок годовой платы за обучение и краткосрочные платные образовательные программы на основе ставок накладных расходов и затраты на НИР по договорам.
В связи со спецификой расходов внебюджетных средств, которая выражается в большом объеме прочих расходов, возникает необходимость иметь внутривузовский типовой нормативный документ, в котором были бы четко рассчитаны конкретные виды внебюджетных расходов, относимых к прочим. Такая детализация прочих расходов обеспечит строгий контроль их целевого расходования.
С включением высшей школы в реальную рыночную среду наряду с государственной собственностью появилась собственность вуза, фун-
кционирующая в ином правовом режиме. Это оказало влияние на механизм финансирования и распределения доходов и потребовало совершенствования правовых основ учредительства и собственности.
В настоящее время для повышения экономической эффективности деятельности вузов, их профессорско-преподавательского потенциала, укрепления материально-технической базы необходимо, на взгляд автора, иметь три группы вузов: государственные, автономно управляемые коллективами и негосударственные. С точки зрения финансирования разумно будет большую часть государственного заказа специалистов (бюджетное финансирование) планировать государственным вузам при условии, что они будут вести подготовку студентов по специальностям, востребуемым экономикой России. Негосударственные и автономно управляемые вузы также должны участвовать в конкурсе на бюджетные места, однако основное финансовое обеспечение их деятельности должно быть основано на платежеспособности населения и коммерческих предприятий, для которых вузы готовят специалистов.
Подписка eUBRARy.RU
Теперь журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
