CC BY
182
Зимин Иван Александрович
Проблемы и основные направления совершенствования законодательства в сфере обеспечения юридической значимости электронного документа
Аннотация: В статье исследуются проблемы правового обеспечения юридически значимых электронных документов. В связи с этим обосновывается необходимость создания Национальной системы обеспечения юридической значимости электронных документов, а также Единой системы архивирования электронных документов. Кроме того, в рамках указанной статьи затрагиваются вопросы обеспечения юридической значимости процессуальных документов в электронном виде и включения органов судебной власти в единую систему межведомственного электронного документооборота.
Ключевые слова: электронный документ; юридическая значимость; единое информационное пространство; электронное взаимодействие; нотариат; органы судебной власти; архивирование электронных документов.
Отмечая положительные тенденции в сфере применения электронных документов при организации взаимодействия между гражданами и государственными структурами, развитие нормативной правовой базы, определяющей основные направления совершенствования организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, межведомственного электронного взаимодействия, а также обеспечивающей возможность осуществления судопроизводства и нотариальной деятельности в электронном виде, следует отметить оставшиеся без внимания вопросы, связанные с обеспечением юридической значимости электронных документов в указанных сферах.
Так, одним из наиболее актуальных вопросов в настоящее время является отсутствие в законодательстве Российской Федерации унифицированного порядка создания юридически значимых электронных документов.
В соответствии с нормативными правовыми актами Министерства экономического развития Российской Федерации1 (далее - Минэко-
1 Приказ Минэкономразвития России от 27 февраля 2010 г. № 75 «Об установлении порядка предоставления сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости»// РГ - апрель - 2010, № 78.
номразвития России) и Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и карто-графии2 сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости, которые направляются органом кадастрового учета заявителю, и перечень объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке, формируются в виде электронного документа в формате XML-файла, подписанного электронной цифровой подписью. Вместе с тем, приказом Федеральной налоговой службы3 предусмотрено направление налоговым органом организации или физичес-
2 Приказ Росреестра от 25 марта 2011 г. № П/089 «О формировании и предоставлении перечня объектов недвижимости для целей проведения государственной кадастровой оценки»//Вестник Росреестра, № 2, 2011.
3 Приказ Федеральной налоговой службы от 11 августа 2011 г. № ЯК-7-6/488@ «Об утверждении форм и фор-
матов документов, используемых при постановке на учет
и снятии с учета российских организаций и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, в налоговых органах, а также порядка заполнения форм документов и порядка направления налоговым органом организации или физическому лицу, в том числе индивидуальному предпринимателю, свидетельства о постановке на учет в налоговом органе и (или) уведомления о постановке на учет в налоговом органе (уведомления о снятии с учета в налоговом органе) в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи» //РГ - сентябрь - 2011, № 213.
кому лицу, в том числе индивидуальному предпринимателю, свидетельства о постановке на учет в налоговом органе и (или) уведомления о постановке на учет в налоговом органе (уведомления о снятии с учета в налоговом органе) в электронном виде в формате PDF, подписанном усиленной квалифицированной электронной подписью уполномоченного должностного лица налогового органа.
Кроме того, в ряде нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предусмотрена возможность направления или получения документов в нескольких форматах.
На основании сказанного представляется необходимым предусмотреть на законодательном уровне единый перечень форматов документов в электронном виде, подписанных электронной подписью, используемых в федеральных органах исполнительной власти.
Важным вопросом также является хранение электронных документов.
В соответствии с пунктом 41 раздела IV постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти»4 электронные документы создаются, обрабатываются и хранятся в системе электронного документооборота федерального органа исполнительной власти. Также в данном пункте определено, что система электронного документооборота федерального органа исполнительной власти должна соответствовать требованиям, установленным Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее -Минкомсвязи России).
Требованиями к информационным системам электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, учитывающих в том числе необходимость обработки посредством данных систем служебной информации ограниченного распространения5, утвержденными приказом Минкомсвязи России, устанавливаются правила организации и функционирования системы автоматизации делопроизводства и документооборота в федеральном органе исполнительной власти, обеспечивающей возможность внутреннего электронного документооборота, определяется минимальный набор функций, которые должна выполнять сис-
4 Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 № 477 // СЗ РФ - 2009, № 25, ст. 3060.
5 Приказ Минкомсвязи России от 2 сентября 2011 г. № 221//РГ - ноябрь - 2011, № 261.
тема электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти (далее — СЭД ФОИВ) при осуществлении деятельности федерального органа исполнительной власти, а также условия управления документами в рамках СЭД ФОИВ, в том числе служебной информации ограниченного распространения.
Между тем Федеральной налоговой службой6 (далее - ФНС России) установлено, что отправленные и принятые электронные документы с электронной цифровой подписью подлежат хранению в хранилище электронных документов, совместно с соответствующими открытыми сертификатами электронных ключей подписи.
Возможность хранения в соответствующем прикладном программном обеспечении, позволяющем просматривать документы, созданные в электронном виде и подписанные электронной цифровой подписью уполномоченных лиц, а также осуществление проверки такой подписи документов на протяжении всего срока их хранения закреплены в приказе Федерального казначейства7.
На основании анализа указанных положений, следует отметить, что требования к формату электронных документов, подлежащих хранению, а также требования, предъявляемые к хранилищу указанных документов, не определены.
Следует также отметить, что в законодательстве Российской Федерации отсутствуют требования, предъявляемые к уничтожению электронных документов.
В связи с этим, а также в целях унификации указанных положений на законодательном уровне целесообразным является закрепление в проекте федерального закона «Об электронном документе» Национальной системы обеспечения юридической значимости электронных документов, определяющую совокупность принципов и правил, устанавливающих единые требования к созданию, хранению, уничтожению
6 Приказ ФНС РФ 2 ноября 2009 г. № ММ-7-6/534@ «Об утверждении Методических рекомендаций по организации электронного документооборота при представлении налоговых деклараций (расчетов) в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи.//Финансовая газета - ноябрь - 2009, № 46.
7 Приказ Федерального казначейства от 16 марта 2010 г.
№ 54 «Об утверждении Порядка изготовления бумажной копии электронного документа и хранения электронных документов с электронной цифровой подписью в центральном аппарате Федерального казначейства»//Текст приказа официально опубликован не был.
и использованию юридически значимых электронных документов при взаимодействии органов исполнительной власти с организациями и гражданами.
Отмечая необходимость разработки единых правил и требований к созданию, хранению и уничтожению юридически значимых электронных документов, следует отметить также, что важным вопросом, непосредственно связанным с рассматриваемыми положениями, является правовое обеспечение архивирования и архивного хранения юридически значимых электронных документов.
Вопросы архивного хранения документов, в том числе в электронном виде, сегодня урегулированы Федеральным законом «Об архивном деле в Российской Федерации»8. Пунктом 2 статьи 3 указанного Федерального закона определено понятие архивного документа, представляющего собой материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя информации для граждан, общества и государства. Представленная формулировка также включает и электронные документы. Однако отношения, регулируемые названным нормативным правовым актом, распространяются в основном только на архивные документы на бумажном носителе.
Ряд подзаконных актов, направленных на реализацию положений Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации», также не регулируют в должной мере отношения, возникающие в сфере архивирования и архивного хранения электронных документов.
В целях совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере архивного хранения электронных документов необходимым является создание Единой системы архивирования электронных документов и закрепления указанных положений в проекте федерального закона «Об электронном документе», разработку которого целесообразно возложить на Минкомсвязи России. Основными принципами функционирования указанной системы должны являться: обеспечение защиты от несанкционированного доступа к электронным документам; невозможность удаления документов, за исключением случаев, предусмотренных законодатель-
8 Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»//Парламентская газета - октябрь - 2004, № 201.
ством Российской Федерации; периодическая актуализация электронного архива; приоритет защищенного архивного хранения юридически значимых электронных документов.
Кроме того, целесообразно разработать правила хранения документов в электронном архиве, а также утвердить единую структуру электронных документов (классификационную схему).
В рамках вопроса о совершенствовании нормативного правового регулирования в сфере использования юридически значимых электронных документов особого внимания заслуживает проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на установление правового режима электронного документа и обеспечение его юридической значимости в органах судебной власти, прокуратуры и нотариата, в том числе при оказании государственных услуг в электронном виде, разработанный Министерством юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) совместно с заинтересованными органами государственной власти и организациями.
Так, проблема обеспечения юридической значимости электронных документов является особенно актуальной в связи с необходимостью создания единого пространства доверия электронной подписи для унифицированного оказания государственных услуг в электронном виде и обеспечения электронного взаимодействия органов государственной власти, судебной власти, органов прокуратуры, нотариата, а также формирования единого информационного пространства судов и нотариата.
Законопроектом в целях совершенствования судебной системы Российской Федерации предлагается внесение изменения в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Фе-дерации9, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации10 и в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации11 в части обеспечения возможности обмена юридически значимыми электронными документами при осуществлении процессуальных действий.
Изменения в процессуальное законодательство предоставят участникам судопроизводства право направлять в адрес суда ходатайства, заявления, жалобы, представления и иные документы в виде электронных документов
9 СЗ РФ - 2001, № 52, Ст. 4921.
10 СЗ РФ - 2002, № 46, Ст. 4532.
11 СЗ РФ - 2002, № 30, Ст. 3012.
посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте органов предварительного расследования, прокуратуры и суда.
В то же время участники судопроизводства смогут получать по ходатайству копии процессуальных документов в электронном виде, подписанных электронной подписью уполномоченных лиц, в том числе уведомления о результатах рассмотрения судом их заявлений, жалоб и принятых по ним решениях.
Предлагаемые изменения предусматривают дифференцированный подход при использовании электронной подписи физическими и юридическими лицами, а также усиленной квалифицированной электронной подписи для государственных и судебных органов.
Как следует из указанного законопроекта, порядок использования электронной подписи при осуществлении процессуальных действий устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»12, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В связи с этиим принятие законопроекта, который бы наряду с положениями, содержащимися в ранее принятых законодательных актах и сохраняющими свою актуальность, включал в себя новеллы правового регулирования, позволяющие в совокупности с прежними нормами создать современную и эффективную систему обеспечения юридической значимости электронного документа, является в настоящее время особенно актуальной.
Вместе с тем в постановлении Президиума Совета судей Российской Федерации от 5 декабря 2011 г. № 285 «О разработке проекта концепции модернизации и дальнейшего развития информатизации судов общей юрисдикции на период 2012-2016 годов»13 указывается на отдельные положения разработанного Минюстом России законопроекта, в частности на возможность использования в ходе судопроизводства в качестве письменных доказательств электронных документов, юридическая значимость которых подтверждается электронной подписью, а также установление порядка оформления в электронном виде процессуальных документов, удостоверенных аналогичным образом.
12 РГ - апрель - 2011, № 75.
13 Документ опубликован не был
В соответствии с приведенными выше положениями предлагается разработка Концепции формирования единого информационного пространства судов общей юрисдикции и мировых судей на базе ГАС «Правосудие» на 2013-2017 годы.
В постановлении Президиума совета судей Российской Федерации от
1 февраля 2012 г. № 290 «Об использовании юридически значимых электронных документов в деятельности органов судебной власти»14 отмечается, что в настоящее время техническими решениями Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Правосудие» применение электронных документов, юридическая значимость которых подтверждается электронной подписью, не предусмотрено.
Указанным постановлением Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации совместно с Главным конструктором ГАС «Правосудие» поручено обеспечить разработку опытного образца комплекса программ ГАС «Правосудие» для использования электронных документов, юридическая значимость которых подтверждается электронной подписью, в деятельности органов судебной власти.
При реализации данных мероприятий представляется возможным также обеспечить обмен юридически значимыми электронными документами с гражданами и организациями посредствам единого портала судов общей юрисдикции, системы Судебного департамента и органов судейского сообщества в информационнотелекоммуникационной сети Интернет, обеспечивающего доступ к содержащимся на нем сервисам и включенного в единую навигационную систему единого портала государственных и муниципальных услуг, организация функционирования которой позволит значительно повысить степень обмена юридически значимыми электронными документами.
Одновременно актуальным является вопрос о включении информационных систем судов Российской Федерации в систему межведомственного электронного взаимодействия.
Подчеркивая важность проведения указанных мероприятий, следует отметить, что во исполнение пункта 14 Положения о единой системе межведомственного электронного взаимодействия15, утвержденного постановле-
14 Документ опубликован не был
15 СЗ РФ — 2010, № 38, ст. 4823.
нием Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697, Федеральной нотариальной палатой и Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации 6 октября 2011 заключено соглашение об организации электронного взаимодействия с органами государственной власти с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия16.
В связи с этим подключение судов к данной Системе не только позволит значительно повысить качество судопроизводства, но также обеспечит эффективное электронное взаимодействие и обмен достоверной информацией, в том числе юридически значимыми электронными документами между судами и нотариатом при осуществлении ими своих функций.
Реализация указанных положений, несомненно, будет играть важную роль в процессе развития отношений в сфере использования электронных документов органами судебной власти, нотариатом, гражданами и организациями между собой.
В связи с этим реализация предложений, связанных с созданием Национальной системы
обеспечения юридической значимости электронных документов, Единой системы архивирования электронных документов, единого портала судов общей юрисдикции, системы Судебного департамента и органов судейского сообщества, а также обеспечением юридической значимости процессуальных документов в электронном виде и включением органов судебной власти в единую систему межведомственного электронного документооборота, является важнейшим этапом в процессе совершенствования электронного взаимодействия между государственными органами, гражданами и организациями.
На основании проведенного анализа к наиболее важным направлениям развития правового регулирования в указанной сфере в Российской Федерации следует отнести выработку концептуальных подходов к юридической значимости электронных документов не только для упорядочения отношений в социальной сфере, но и для обеспечения национальной безопасности во всех сферах жизни, включая и информационную, что особенно важно в условиях построения глобального информационного общества.
16 Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 № 697//СЗ РФ - 2010, № 38, ст. 4823.
