CC BY
31
Ю.В.ЦЕЙТЛИН ПРОБЛЕМЫ ГУМАНИТАРНЫХ КАТАСТРОФ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
(Обзор)
Наиболее острой проблемой 90-х годов стала гуманитарная катастрофа, перед лицом которой оказался ряд слаборазвитых регионов и стран, таких как Сьерра-Леоне, Судан, Сомали, Руанда, Босния, Косово и Чечня. Их бедственное положение, считает Р.Фальк, непосредственно связано с "новым мировым порядком", возникшим после завершения "холодной войны". Поскольку эти страны уже не имеют былого стратегического значения и не оказывают особого влияния на процесс глобализации, мировые державы не предпринимают сколько-нибудь энергичных мер по их спасению. Тем не менее, "по мере возрастания гуманитарных катастроф становилось все более очевидным, что все же следует предпринять какие-то меры. Однако в вопросе о том, кто должен за это взяться и что именно следует делать, царила полная неясность и существовали глубокие противоречия" (1, с. 370).
Вместе с тем, в последние десятилетия международное сообщество стало уделять отстаиванию прав человека все большее внимание. В результате совместных действий неправительственных организаций (НПО) полным успехом завершилась кампания против апартеида в Южной Африке, а также борьба за гражданские и политические права в Восточной Европе (1, с. 370). Само собой разумелось, что необходима срочная помощь и со стороны ООН. В настоящее время сотрудничество в рамках Совета Безопасности осуществляется с гораздо большим успехом, чем в разгар "холодной войны". "Еще до распада Советского Союза ООН... сыграла полезную миротворческую роль в завершении региональных конфликтов в ряде стран, в том числе в Афганистане, Анголе, Мозамбике, Намибии и Сальвадоре. Оптимистическое отношение к расширению роли ООН достигло своего апогея в 1991 г., во время войны в Персидском заливе, когда Совет Безопасности единодушно поддержал акцию, имевшую своей целью восстановление суверенитета Кувейта" (1, с. 370).
Однако вмешательство ООН в процесс разрешения гуманитарных кризисов создает определенные проблемы. Согласно Хартии 1977 г., вопросы внутренней политики государств находятся вне компетенции ООН. Таким образом, ни одна из стран не может стать объектом коллективной интервенции. Неясно также, обладает ли ООН правом политического вмешательства в урегулирование внутренних проблем слаборазвитых стран в тех случаях, когда сложившаяся в них ситуация не затрагивает интересы более богатых и мощных государств. "Нередко вызывало тревогу и то обстоятельство, что США, прикрываясь мандатом ООН, предпринимают, по существу, односторонние военные акции" (1, с. 370).
В вопросе о роли ООН нет единства и в незападном мире. В отличие от сторонников усиления ООН с тем, чтобы она, в случае необходимости, смогла предпринять гуманитарную интервенцию, их оппоненты "опасаются, что подобного рода акции будут исполь-зованы для прикрытия геополитических целей и, вместе с тем, послужат предлогом для реализации постколониальной интервенции Севера против Юга". В основе этих разногласий "лежит, с одной стороны, стремление недавно ставших независимыми стран отстоять свои суверенные права, а с другой - получить помощь миро-
вого сообщества для спасения народа от этноэкстремистского насилия" (1, с. 371).
Последние три Генеральных секретаря ООН, ссылаясь на международное гуманитарное право, выступали за ограничение государственного суверенитета, позволяющее расширить мандат ООН на проведение миротворческих операций и обеспечение безопасности. Однако, считает Р.Фальк, "учитывая опыт последнего десятилетия, весьма сомнительно, что Объединенные Нации на практике смогут действовать независимо, последовательно и эффективно в ответ на внутриполитические вызовы, исходящие со стороны тех или иных стран" (1, с. 371). За исключением войны в Заливе, во всех последующих случаях мандат ООН носил расплывчатый
характер, а в силу внутренних противоречий Совет Безопасности действовал недостаточно решительно. Хотя накал идеологических страстей эпохи "холодной войны" отошел в прошлое, разногласия по многим проблемам глобальной политики между тремя западными державами, с одной стороны, и Россией и Китаем - с другой, по-прежнему сохранился; последние опасались, что Запад попытается подчинить своему контролю ООН.
Позиция США, единственной оставшейся сверхдержавы, в отношении разыгрывавшихся в тех или иных странах внутриполитических бурь и методов реагирования на них была крайне неустойчивой. В начале 90-х годов Вашингтон выступал в ООН за решительные акции против "обанкротившихся государств", недооценивая, однако, потенциальные издержки, неизбежно возникающие при осуществлении такого рода акций. В 1993 г. гибель 18 американских солдат в ходе миротворческой операции в Сомали потрясла всю страну. Администрация Б.Клинтона совершает крутой поворот: в 1994 г. США высказываются в ООН за минимизацию ответных действий на геноцид в Руанде, да и вообще на гуманитарные катастрофы в той или иной части света. Все это не могло не подорвать доверия к Объединенным Нациям.
С другой стороны, резкую критику во всем мире вызвали неудачные попытки миссии ООН защитить жертвы сербских этнических чисток в Боснии, стимулировав тем самым дебаты о том, как следует действовать в случае возникновения гуманитарных катастроф в будущем (1, с. 371). Преступления против человечности в Косово, явившиеся, по словам Р.Фалька, прямым вызовом Европе и США, побудили их выступить в защиту жертв этнических чисток. "Памятуя о неудачных попытках воспрепятствовать геноциду в Руанде, и особенно массовым убийствам в Боснии, западные государства решили на этот раз прибегнуть к жестким мерам" (1, с. 371). Однако и в данном случае пришлось столкнуться с немалыми трудностями. Обычно, как отмечал в свое время С.Хантингтон, при возникновении военных действий у многих стран сразу же возникает желание протянуть руку помощи той воюющей стороне, население которой составляют родственные им народы. Россия, как и большинство государств, не являлась исключением. "Поэтому в течение какого-то времени русские закрывали глаза на творимые сербами в Боснии и Косово зверства" (2, с. 10-11).
Вначале, в силу внутриполитических проблем в США, а также чтобы получить поддержку в Совете Безопасности со стороны России и Китая, Запад попытался по дипломатическим каналам добиться согласия Белграда на размещение в регионе миротворческих сил Североатлантического альянса, однако переговоры полностью провалились. Вслед за этим последовала военно-воздушная операция НАТО, побудившая Югославию пойти на уступки, - и соглашение было достигнуто (1, с. 372).
Проводимая С.Милошевичем политика привела к распаду целостной многонациональной Югославии. После прекращения военных действий Косово становится полунезависимым государст-вом, что совсем не соответствовало целям Атлантического союза. Вместе с тем "односторонние военные действия помогли режиму Милошевича сохранить свое лицо за пределами Косово" (1, с. 372).
Позиция НАТО в отношении Косово носила крайне противо-речивый и во многих отношениях неадекватный сложившейся обстановке характер. Вооруженные силы были задействованы в обход ООН, а содержавшееся в Уставе ООН запрещение предпринимать на уровне регионов несанкционированные акции было полностью проигнорировано (1, с. 372). Такого рода "гуманитарной интервен-цией" был создан опасный прецедент, который не мог не встревожить весь третий мир.
Непоследовательность в проведении международных акций, предпринимавшихся в ответ на гуманитарные катастрофы, возникав-шие в различных частях мира, была обусловлена изменениями политических настроений и переменами политического курса участ-вовавших в них стран. Наибольшее значение, по-видимому, имеет позиция США в отношении уровня ответных действий и их участников. Р. Фальк выделяет три основных фактора, опре-деляющих, по его мнению, характер гуманитарной интервенции: односторонние действия со стороны США, акции, предпринимаемые ООН, и роль, отводимая региональным государствам. "Следует также учесть, что нередко достаточно одной только потенциальной угрозы военной интервенции, чтобы минимизировать масштабы дорогостоящих ответных действий с их непредсказуемым исходом, да к тому же зачастую имеющих незначительное стратегическое значение" (1, с. 372).
Внешнее вмешательство при урегулировании внутренних кризисов создает почти тупиковую международно-правовую ситуацию: "Возникает необходимость политического выбора между принципом территориальной целостности существующих суверен-ных государств и правом угнетаемых народов на самоопределение" (1, с. 372-373). С момента создания Лиги Наций, а то и раньше - со времени заключения Вестфальского мира в 1648 г.,
"суверенитет являлся одним из важнейших правовых положений, на основе которого строились отношения между странами" (2, с. 13). У этого принципа были свои как положительные, так и отрицательные стороны. Признание государственного суверенитета препятствовало оправданию агрессии и способствовало сохранению мира. Но вместе с тем "это вынуждало правительства придерживаться сложившихся норм, регулировавших их отношения с тем или иным государством, как бы гнусно оно ни обращалось со своим народом" (2, с. 13-14). Начатая НАТО война в Косово стала первым в истории случаем, кода "международное объединение государств бросило прямой вызов иммунитету, которым обладали диктаторы в вопросах внутренней политики" (2, с. 14). Это, пишет "Экономист", повергло в шок значительную часть консервативных правоведов. "Закон есть закон, - заявляли они, - даже если он заведомо не соответствует нашим представлениям о справедливости" (2, с. 14). Вместе с тем, принятие решения об интервенции требует край-не осторожного подхода. Предпринимать военное вмешательство допустимо "лишь при полной уверенности собственного народа в том, что те, кого собираются защищать, нуждаются во внешней помощи", а также тогда, "когда вы убеждены, что военную операцию удастся быстро завершить, не понеся при этом значительных
потерь" (2, с. 14).
Несмотря на риск, связанный с такого рода акциями, они, утверждает "Экономист", располагают широкой поддержкой со стороны мирового сообщества. На левом фланге политического спектра полагают, что "нравственная внешняя политика не может ограничиваться отстаиванием лишь собственных эгоистических интересов". Правые, в свою очередь, считают, что "продемокра-тическая политика повысит престиж Запада, поможет приобрести новых друзей и, в конечном счете, ослабит его непримиримых противников" (2, с. 14).
"В условиях демократии часть населения, составляющая мень-шинство избирателей, терпеливо ждет следующих выборов в надежде стать большинством". Однако иногда "меньшинство неизменно остается меньшинством, обычно в силу расовых или религиозных отличий от большинства". В таких случаях, "используя право на сво-боду слова, оно может попытаться убедить хотя бы часть большинства в необходимости перемен" (2, с. 5). Если достигнуть компромисса не удается, единственный выход - заявить о праве на самоопределение. Ситуация, сложившаяся после войны в Косово, свидетельствует о том, что угнетенное меньшинство может при этом рассчитывать на помощь со стороны международных миротворческих сил. В эпоху "холодной войны" право на самоопределение признавалось постольку, поскольку оно не угрожало расчленением того или иного суверенного государства. Декларация Генеральной Ассамблеи ООН 1970 г. закрепила это ограничительное условие. "Тем самым она поставила порабощенные меньшинства в зависимость от произвола деспотических режимов, которые под прикрытием согласованного принципа суверенности государства в пределах его территории постоянно злоупотребляли своими правами" (1, с.373).
Ряд событий, последовавших вслед за окончанием "холодной войны", "если полностью и не устранили, то, во всяком случае, значительно ослабили противостояние приверженцев суверенитета и сторонников самоопределения" (1, с. 373). Быстрое признание государственности балтийских стран, а затем и остальных республик, входивших в составе Советского Союза, явилось крайне важным прецедентом: "Выяснилось, что при определенных условиях допустимо даже такое самоопределение, которое подрывает былую целостность данного государства" (1, с. 373).
Концепция самоопределения, допускавшая в прошлом самые противоречивые толкования, способствовала разжиганию политичес-ких страстей. До последнего времени на нее опирались, отстаивая требование о сохранении за коренным населением традиционных мест обитания, свойственного ему образа жизни, а также при защите меньшинств от этнических преследований. Современное междуна-родное право, исходящее из предположения, что возможность самоопределения должна, в первую очередь, предоставляться "народам", а не "нациям" или "государствам", открывает, как и в былые времена, широкий простор для самых различных интерпретаций.
Вместе с тем, объяснение происходящих ныне в мире полити-ческих потрясений исключительно расплывчатостью идеи самоопре-деления было бы малоубедительным. Одним из существенных следствий прекращения "холодной войны" стало ослабление "геополитической дисциплины". Советский Союз успешно подавлял проявления этнического национализма в сфере своего влияния, однако с его крахом националистические настроения во многих частях бывшей империи обрели как бы второе дыхание. Национализм вылился в мощное движение за создание независимой государственности (1, с. 373).
Наряду с этим "произошло ослабление геополитического контроля и со стороны Запада". Теперь он уже не страшился ни внутриполитических волнений, которые повели бы к глобальным изменениям в сложившемся соотношении сил, ни риска интервенции со стороны соперника, как это случалось в период "холодной войны", например во Вьетнаме и Афганистане. Соответственно, прекратилось субсидирование дружественных и слаборазвитых стран, что породило напряженность в существовавших в них гражданских обществах. Так, в частности, произошло в Югославии, "куда Запад с целью стабилизации обстановки инвестировал значительные средства в годы "холодной войны", полагая, что югославская армия может сыграть немаловажную роль в защите Европы" (1, с. 374). Резкое сокращение внешней финансовой помощи после 1989 г. способствовало росту антисербских настроений в различных частях страны.
Примечательно, что те же факторы сказались совсем по-иному на обстановке в Восточном Тиморе. В 1975 г., вскоре после того, как Португалия предоставила ему независимость, он подвергся сопро-вождавшемуся кровавыми репрессиями нападению Индонезии с целью его аннексии. Тогда, в отличие от акции, предпринятой впоследствии против Ирака, Запад отнесся к этому с полным равнодушием. Однако с изменением геополитического климата, когда Индонезия более уже не была его жизненно важным союзником в "холодной войне", он предпринял решительные меры против ее действий в Восточном Тиморе. Определенную роль сыграло и то обстоятельство, что "в последние годы правам человека и праву на самопределение стали придавать гораздо большее значение" (1, с. 374).
Утрата стратегического значения драматически сказалась на стабильности в странах Тропической Африки. Ни Москва, ни Вашингтон более не стремились к установлению жесткого контроля над их правительствами.
С развитием процесса экономической глобализации значитель-но интенсифицировались факторы, способствовавшие подрыву госу-дарственности. "Повсеместное распространение потребительских тенденций во многих обществах поставило под угрозу их традиционную идентичность, порождало шовинистические настрое-ния против мнимой вестернизации и макдонализации". В ряде случаев на фоне ослабления государства "экстремистские движения, апеллирующие к партикуляристской этнической и религиозной идентичности, усиливают свое влияние". К дальнейшей эрозии дееспособности государства ведет и рост рыночных сил, давление со стороны МВФ и Мирового банка. "Этническая цивилизационная идентичность, оттесняя на задний план лояльность к государству, зачастую порождает ожесточенные конфликты" (1, с. 374).
В результате геополитических перемен, усилившейся защиты прав человека, воздействия глобализации, сочетавшейся с обострени-ем этнических проблем, в последние годы заметно ослаб престиж государства. "Объединенные Нации оказались неспособными занять достаточно последовательную и принципиальную позицию в ответ на этот вызов" (1, с. 374). Между членами ООН не существовало консен-суса; не могли они и предпринять какие-либо действия, опираясь на крайне расплывчатый мандат ООН и не располагая необходимыми финансовыми средствами и воинскими подразделениями.
Вместе с тем значительный интерес представляет опыт Восточ-ного Тимора и Косово, где, по словам Р.Фалька, "региональные акторы тесно взаимодействовали с ООН при организующей роли США". Следует, однако, отметить, что решение о проведении подобных акций в отношении того или иного государства всегда принимается с учетом его стратегического значения и удельного веса в мировой экономике. Так, например, "мало что можно сделать в связи с ситуацией в Тибете или Чечне, поскольку политические издержки интервенции оказались бы чрезмерно большими". То же относится к событиям в Тропической Африке и проводимой там политике геноцида: "Ее геополитическое значение и проявляемый к ней интерес мировой общественностью слишком незначительны" (1, с. 374).
Во всем мире широко дебатируется вопрос о гуманитарной интервенции и проблеме самоопределения, который, по всей видимости, в ближайшее десятилетие так и останется нерешенным. Приходится надеяться только на возможность принятия ответных мер против гуманитарных катастроф, хотя до сей поры акции, предпринимавшиеся Вашингтоном и ООН, часто не приносили ожидаемого результата. Единственным выходом представляется достижение компромисса. Уроки Восточного Тимора и Косово показывают, в каких пределах на него можно пойти: поддерживать требования самоопределения, ведущие к распаду существующих государств, допустимо лишь при неоднократном совершении преступлений против человечности, возникновении угрозы геноцида или в тех исключительных случаях,
когда в течение ряда лет в отношении какой-либо этнической общности нарушаются права человека (1. с. 374-375).
Отношения между обществом и государством продолжают ухудшаться. Даже в Западной Европе можно заметить проявления национализма. Возможно, что с расширением прав местных общин удалось бы ослабить сепаратистские тенденции. Достаточно эффективным могло бы стать и заключение соглашений, которые, признавая принцип целостности государства, вместе с тем предоставляли бы значительные права на автономию, в том числе и в вопросах самоуправления. "При таком подходе можно было бы, наконец, разрешить курдскую проблему, ведущую к дестабилизации в ряде ближневосточных стран. Следовало бы также уделять большее внимание превентивной дипломатии, которая заблаговременно сигнализировала бы, как это было в Восточном Тиморе и Косово, о назревающем конфликте. Так, благодаря своевременному размещению небольших миротворческих сил в Македонии удалось предотвратить взрыв этнического насилия в этой стране прежде, чем Китай, исходя из своих соображений, не имевших отношения к делу, успел наложить вето в ООН" (1, с. 375). Медлительность, проявленная ООН с отправкой в Косово объединенных полицейских сил, побудила, отмечает журнал "Эко-номист", Атлантический альянс взять наведение порядка в бывшей зоне боевых действий целиком в свои руки (3, с. 25). В дальнейшей перспективе, с переосмыслением роли Объединенных Наций в устранении гуманитарных катастроф, при ООН может быть создана, считает Р.Фальк, профессиональная добровольческая полиция и армия, которые станут более надежным и политически независимым механизмом по сравнению с тем, что существует сейчас (1, с. 375). Некоторые политологи идут еще дальше, предлагая предоставить в распоряжение войск ООН ядерное оружие. Однако большинством стран эта идея была отвергнута (2, с. 9).
Список литературы
1. Falk R. The new interventionism and the Third world // Current history. - Philadelphia, 1999. - N 631. - P.370-375.
2. The new geopolitics // Economist. - L., 1999. - July 31. - P.3-16.
3. Sad Serbs // Ibid. - P.25.
