CC BY
209
В статье рассматриваются проблемы, возникающие в связи с наделением муниципальных образований правом самостоятельно определять в своих уставах основания и объем гражданско-правовой ответственности.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, гражданско-правовая ответственность муниципального образования, казна муниципального образования, гражданская правосубъектность муниципального образования.
R.G. Zhmetkin, Research Associate of North Caucasian Scientific Research Institute of Actual Problems of the Modern Right; e-mail: vpkam@rambler.ru
The problems of civil-legal responsibility of the municipalities
In the article are considered problems, appearing in connection with allotment of the municipalities by right by itself to define in their own charter of the basis and volume of civil-legal responsiblity.
Key words: local government, municipality, civil responsiblity of the municipality, municipality treasury, civil right subjectivity of municipality.
Жметкин Роман Геннадьевич
научный сотрудник
Северо-Кавказского НИИ актуальных проблем современного права _(e-mail: vpkam@rambler.ru)
Проблемы гражданско-правовой
ответственности муниципальных образований
Глава 5 ГК РФ в действующей редакции (ст.124-127) вполне может быть названа одной из наиболее адекватных по смыслу и содержанию. Все выраженные в этих статьях центральные идеи: участие публичных образований в гражданских правоотношениях на равных началах с иными их субъектами (недопустимость использования властных полномочий в целях понуждения к вступлению в договор, одностороннего изменения или прекращения обязательств, посягательства на право собственности и т.д.); наличие у публичных образований общей гражданской правоспособности, позволяющей им, в частности, быть собственниками имущества, обладателями исключительных прав (в том числе на товарные знаки), участниками хозяйственных обществ, субъектами обязательств и гражданско-правовой ответственности; четкое разделение гражданской правосубъектности самих публично-правовых образований с гражданской правосубъектностью их органов находит в судебной практике четкое понимание, признание и практическое воплощение; нередко излишне последовательное, не всегда сопрягающееся со специальным (в первую очередь, бюджетным и приватизационным) законодательством [11, с. 131]) - нашли свое закрепление в целом ряде нормативных актов, важнейшим из которых является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само-управлнния в Российской Федерации» № 131 от 6 октября 2003 г. [1] (далее - Закон № 131-ФЗ).
Вместе с тем, при ближайшем рассмотрении текста ст. 124-127 ГК РФ становится ясно, что именно имеет в виду законодатель.
Во-первых, муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях на равных условиях с гражданами и юридическими лицами, причем, как правило, на условиях, предусмотренных для юридических лиц.
Во-вторых, от имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях выступают органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица по специальному поручению (п.п. 2, 3 ст. 125). Обратим внимание на термин «орган местного самоуправления», поскольку содержание понятия «орган» имеет весьма важное значение, так как речь идет об ответственности муниципальных образований.
В-третьих, муниципальное образование отвечает по гражданско-правовым обязательствам своим имуществом, относящимся к категории «казна», при этом взыскание не может быть обращено на имущество, не подлежащее приватизации. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. Поскольку ни в одном законе такие случаи не названы, данное указание, обоснованность которого вызывает большие сомнения, фактически исключает обращение взыскания на эти виды имущества [5].
37
Таким образом, объектом взыскания по долгам муниципальных образований может быть лишь то их имущество, которое не распределено между конкретными предприятиями, учреждениями и организациями. Поэтому при удовлетворении иска взыскание средств производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии средств - за счет другого имущества, составляющего казну [2].
Сразу определимся: гражданско-правовая ответственность муниципальных образований (если применять к ним те же правила, что и к юридическим лицам) может наступать в силу таких юридических фактов, как причинение вреда, неосновательное обогащение, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств. Совершение муниципальными образованиями недействительных сделок может повлечь реституцию полученного по сделке, что ответственностью не считается.
Проблема состоит в том, что муниципальные образования в силу Закона № 131-ФЗ могут самостоятельно устанавливать как основания, так и объем своей гражданско-правовой ответственности.
Закон № 131-ФЗ закрепил достаточно большой объем гражданской (и не только гражданской) правосубъектности органов местного самоуправления, в том числе ответственность органов местного самоуправления. Так, согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 названного Закона в уставе муниципального образования должны быть определены виды ответственности органов местного самоуправления, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов.
При анализе содержания указанного пункта Закона № 131-ФЗ выявляется ряд проблем теоретического и практического характера. Во-первых, регулирование ответственности органов местного самоуправления предполагает принятие охранительных норм, правоограни-чения, установление обязанности подвергнуться тем или иным мерам принуждения.
Неизбежно возникает вопрос, соответствует ли такое положение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в силу которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, если регулирование ответственности в уставах муниципальных образований, являющихся подзаконными нормативными актами, допустимо с точки зрения Конституции РФ, то насколько это целесообразно? Есть ли необходимость в муниципальном уровне регулирования данной сферы местного самоуправления? Спо-
собны ли органы местного самоуправления, не имеющие, как правило, в своем составе квалифицированных юристов, осуществлять эффективное правовое регулирование этой области? И, наконец, если регулирование отношений ответственности на муниципальном уровне допустимо и целесообразно, то каковы пределы такого нормотворчества? Можно ли вводить новые ее виды, основания ответственности, санкции?
Первая проблема связана с тем, что необходимость регулирования прав, свобод и ответственности на уровне законов, а не подзаконных актов, считается одним из краеугольных камней концепции правового государства, и сегодня общепризнана. Основания и меры юридической ответственности, порядок их применения устанавливаются нормативными правовыми актами, как правило, законами. Это объясняется тем, что юридическая ответственность есть мера государственного принуждения, реализация которой требует особых гарантий соблюдения прав и свобод физических и юридических лиц, иных субъектов общественных отношений [8].
Применительно к России, являющейся федеративным государством с двухуровневой системой законодательства, названный тезис нуждается в уточнении: права и свободы и юридическая ответственность должны регулироваться федеральным законом, а не законом субъекта Федерации или актом муниципального образования. Так, Конституционный Суд РФ неоднократно признавал не соответствующими Конституции РФ положения законов субъектов Федерации или подзаконных актов, закрепляющие меры юридической ответственности, не основанные на федеральном законе. Например, в определении от 10 апреля 2002 г. № 92-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"» была сформулирована следующая позиция Конституционного Суда о пределах регулирования муниципальной ответственности субъектами Федерации: «В силу статьи 71 (пункта "в") Конституции Российской Федерации, согласно которой регулирование прав и свобод находится в ведении Российской Федерации, в системной связи с другими положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего статьями 2 и 18, по смыслу которых фактически все регулятивные полномочия органов публичной власти в той или иной мере связаны с правами и свободами, и статьей 55 (часть 3), согласно которой ограничение прав и свобод возможно только федеральным законом, недопустимо установление
38
законами субъектов Российской Федерации иных, помимо предусмотренных федеральным законом, ограничительных условий реализации прав и свобод» [3]. Поэтому все основные элементы механизма юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления должны регулироваться на уровне федерального закона. Следовательно, эти требования распространяются и на подзаконное правотворчество муниципальных образований.
В то же время современные теории законотворчества и парламентаризма допускают делегированное законотворчество, когда парламент в силу определенных причин передает тем или иным субъектам свое право на регулирование вопросов законодательного характера. Чаще всего законодательные полномочия передаются исполнительным органам государственной власти, но встречаются и другие субъекты, в том числе органы местного самоуправления. Конституционный Суд РФ неоднократно признавал возможность делегированного правотворчества, в частности, органов местного самоуправления при регулировании прав, свобод и обязанностей. Подобная позиция была выражена, например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева [4].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что местные органы не могут присваивать функцию правотворчества, лишь государство может санкционировать создание органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юридические права и обязанности. Но основанное на федеральном законе правотворчество муниципальных образований в части регулирования вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в принципе допустимо. Кроме того, государство санкционирует такое правотворчество путем государственной регистрации уставов муниципальных образований.
Включение муниципальных образований в нормотворчество в области субъективно-личностных институтов муниципальной демократии имеет как формально-юридические, так и материально-правовые критерии ограничения. Действуя на основании конституционного принципа законности, они не вправе вводить до-
полнительные, не известные федеральному законодательству ограничения прав и свобод [6].
Некоторые ученые считают данный подход законодателя ошибочным. Например, по мнению Е.В. Гриценко, чрезмерное расширение правотворческих полномочий муниципальных образований, наделение их фактически законодательными функциями не согласуется с основным назначением местного самоуправления, исполнительной (управленческой) направленностью предметов его ведения, поэтому она предлагает избавить муниципальное нормотворчество от не свойственных ему законодательных функций [9]. В.А. Виноградов и А.А. Кондрашев оценивают как очевидный недостаток то, что федеральный законодатель отказался от формулирования оснований и порядка решения вопросов об ответственности органов местного самоуправления и предоставил эту возможность органам местного самоуправления [7; 10]. А.В. Сикайло считает, что эффективность такой нормотвор-ческой деятельности вряд ли может быть высокой, если учитывать, что у многих работников местного самоуправления нет достаточного опыта и знаний для квалифицированной подготовки правовых актов [12].
На наш взгляд, правотворческие полномочия муниципальных образований в сфере регулирования вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления необходимы, но не в том объеме, в котором они определены п. 8 ч. 1 ст. 44 Закона № 131-ФЗ. Рассмотрим содержание данной нормы.
Теория ответственности в муниципальном праве только формируется, до сих пор нет устоявшихся подходов к выделению критериев классификации и, следовательно, видов ответственности названных субъектов. Так, различают ответственность в зависимости от отрасли права (конституционную, административную, уголовную, гражданско-правовую, муни-ципально-правовую); от характера санкций (позитивную и негативную); от направленности санкций (регулятивную и охранительную); от инстанции ответственности (ответственность перед населением, государством, а также физическими и юридическими лицами) и т.п.
Единственная (неполная и поэтому не совсем удачная) легальная классификация видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления - по инстанции ответственности - закреплена в ст. 70 Закона № 131-ФЗ, и именно она механически воспроизводится практически во всех уставах муниципальных образований. Иногда встречается и отраслевая типология.
Некорректное требование законодателя об обязательной регламентации в уставе всех видов юридической ответственности ведет к
39
тому, что в уставах слово в слово переписываются многочисленные нормы Закона № 131-ФЗ о гражданско-правовой ответственности физических и юридических лиц.
Налицо нарушение требований юридической техники, дублирование норм вышестоящего уровня нормами нижестоящего уровня. Может быть, законодатель имел в виду не виды, а меры ответственности (санкции)? В любом случае формулировка п. 8 ч. 1 ст. 44 Закона № 131-ФЗ нуждается в существенной корректировке.
Таким образом, сегодня ни в теории, ни в законодательстве нет ясного представления о предмете регулирования ответственности на
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 // СЗ РФ 2003. № 40. Ст. 3822.
2. О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гоажданского кодекса Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 // Вестн. Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. 1996. № 9.
3. Вестн. Конституционного Суда РФ. 2002. № 5.
4. Вестн. Конституционного Суда РФ. 2002. № 3.
5. Абрамова Е.Н., Аверченко Н.Н., Байгушева Ю.В. [и др.] Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: учеб.-практ. комментарий / под ред. А.П. Сергеева. М., 2010.
6. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституциона-лизация муниципальной демократии в России. М., 2008.
7. Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005.
8. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009.
9. Гриценко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России: автореф. дис. д-ра юрид. наук. СПб., 2002.
10. Кондрашев А. А. Особенности реализации конституционно-правовой ответственности в муниципальном праве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 20.
11. Практика применения Гражданского кодекса Российской Федерации, части первой // под общ. ред. В.А. Белова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2011.
12. Сикайло А. В. Конституционно-правовые основы устава муниципального образования как учредительного акта местного самоуправления. URL: http://www.law-n-Hfe.ru/arch/106_sikailo.doc.
муниципальном уровне. Размытость границ правотворческой деятельности органов местного самоуправления при регулировании вопросов об ответственности затрудняет реализацию целей юридической ответственности в системе местного самоуправления, выступает причиной многих дефектов уставов муниципальных образований. Следовательно, необходимо разграничить сферы правотворчества органов местного самоуправления и государственной власти. Более четкое определение правотворческой компетенции муниципальных образований в данной области - сложная теоретическая и практическая задача, стоящая перед наукой муниципального права.
1. About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation: the Federal law of October 6, 2003 № 131-FL (with amendment and additional) // Coll. legislation Russian Federation. 2003. № 40. Art. 3822.
2. About some questions connected with application of part one of the Civil code of the Russian Federation: the Resolution of Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation and Plenum of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation of July 1, 1996 № 6/8 // The Messenger of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation. 1996. № 9.
3. Vestn. Constitutional Vessels of Russian Federation. 2002. № 5.
4. Vestn. Constitutional Vessels of Russian Federation. 2002. № 3.
5. Abramova E.N. Averchenko N.N., Baygushev Yu.V. [etc.] The Comment to the Civil Code of the Russian Federation. Part one: the practik comment / ed. by A.P. Sergeev M, 2010.
6. Bondar N.S. Local government and constitutional justice: Konstitutsionalization of municipal democracy in Russia. M., 2008.
7. Vinogradov V.A. Responsibility in the mechanism of protection of the constitutional system. M., 2005.
8. Vitruk N. V. General theory of legal responsibility. M., 2009.
9. Gritsenko E.V. Local government and the state in the conditions of federalism: comparative and legal research on the example ofGermany and Russia: autoref. dis. ... Doctor of law. SPb., 2002.
10. Kondrashev A.A. Features ofrealization of constitutional and legal responsibility in the municipal right of the Russian Federation // The Constitutional and municipal law. 2008. № 20.
11. Practice of application of the Civil code of the Russian Federation, part one // ed. by V.A. Belova). 2nd prod. reslave and add. M., 2011.
12. Sikaylo A.V. Constitutional and legal bases of the charter of municipality as enactment of local government. URL: http://www.law-n-life.ru/arch/ 106_sikailo.doc.
40
