CC BY
78
Мухачев Игорь Владимирович
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права Северо-Кавказского федерального университета
Адамоков Беслан Билялович
аспирант кафедры конституционного и международного права Северо-Кавказского федерального университета ___________________________________________(тел.: 89288118181)
Онлайн обсуждение проекта устава муниципального образования,
V "Ч V
его изменении и дополнении
В статье рассматривается проблема проведения публичных слушаний при принятии устава муниципального образования или внесению изменений в него. Дается обоснованный вывод по этой проблеме.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные правовые акты, устав муниципального образования, публичные слушания, публичное обсуждение.
I.V. Muhachev, Doctor of law, professor, chief of the chair of constitutional and international law of North Caucasian Federal University;
B.B. Adamokov, post-graduate of the chair of constitutional and international law of North Caucasian Federal University; tel.: 89288118181.
Online discussion about municipality statute’s project, its amendments and additions The problem of public hearings in making municipal charter or revise it. We give a reasonable conclusion on this issue.
Key words: local government, municipal legal acts, regulations of the municipality, public hearings,
public discussion.
В соответствии со ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», публичные слушания в муниципальных образованиях одна из стадий принятия муниципальных правовых актов, состоящая из вынесения проекта акта на обсуждение и последующем обязательном рассмотрении органами, должностными лицами местного самоуправления при принятии правового акта результатов проведенного обсуждения. Императивный характер приведенной нормы «является фактором, определяющим, что публичные слушания станут не только юридическим, но и фактическим, реально действующим институтом непосредственной демократии» [1, с. 28-34].
Перечень вопросов, которые обязательно подлежат вынесению на публичные слушания, устанавливается федеральным законодательством, одним из них является проект устава муниципального образования. При этом порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) решениями представительного органа муниципального образования.
По смыслу содержания ст. 44 Федерального закона на публичные слушания выносятся все проекты уставов муниципальных образований, а также проекты муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований без исключения. Однако автор считает, что в данном случае должно быть исключение. Так, на публичные слушания не должны выноситься проекты муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, если данные изменения вносятся с целью привести уставы в соответствие федеральному или региональному законодательству.
О.Е. Тимчишина и А.Л. Токарский отмечают, что если обязательное вынесение на публичные слушания устава муниципального образования можно считать обоснованным, т.к. данный муниципальный правовой акт является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, то целесообразность вынесения на публичные слушания всех, без исключения, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений
73
в устав муниципального образования не может не вызывать сомнений [2, с. 96-99].
Но эта проблема не является основной в данной статье. Публичные слушания важная форма связи между гражданами и органами местного самоуправления, формой влияния граждан, общественности на содержание решений, принимаемых органами муниципальных образований.
Как отмечает О.А. Ежукова, потенциал публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления особенно велик в связи с тем, что наряду с референдумом публичные слушания относятся к институтам непосредственной демократии, т.е., по сути, являются средствами выражения народного суверенитета. «Отличие публичных слушаний от референдума главным образом состоит в характере их юридических последствий: у итогов референдума императивное значение, в то время как результаты публичных слушаний являются рекомендацией для органов местного самоуправления при принятии решений» [3, с. 63-66].
Но можно задаться вопросом, так ли работоспособен данный институт непосредственной демократии? Цели публичных слушаний можно разделить на основные и дополнительные. Так, в качестве основной цели можно выделить выявление и учет мнения жителей муниципального образования по проектам муниципальных правовых актов по наиболее значимым вопросам местного значения. В дополнительные цели можно выделить - изучение общественного мнения по предмету публичных слушаний; улучшение взаимодействия населения муниципального образования и органов местного самоуправления; развитие институтов гражданского общества; информирование населения муниципального образования о деятельности органов местного самоуправления и ответственности органов местного самоуправления перед населением муниципального образования.
Однако порядок проведение публичных слушаний еще до конца не урегулирован. Так, законодателем не регламентируется в какие дни допустимо или недопустимо проводить публичные слушания, что может создать препятствия работающим гражданам в осуществлении своего права принять участие в публичных слушаниях.
Также представляется неприемлемым проведение публичных слушаний с ограниченным количеством представителей населения муниципального образования. И в соответствии с Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании городе-курорте Пятигорске количество представителей от населения ограни-
чивается количеством свободных посадочных мест.
Оповещение осуществляется посредством опубликования (обнародования) муниципального правового акта о назначении публичных слушаний в муниципальных средствах массовой информации в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации. В соответствии с Положением о публичных слушаниях в муниципальном образовании город Владикавказ, информация о публичных слушаниях, их подготовке и проведении размещается на официальных сайтах органов местного самоуправления и публикуется в официальном печатном органе муниципального образования город Владикавказ газете «Владикавказ».
Автор считает, что подобный порядок проведения публичных слушаний, тем более по проекту устава муниципального образования малоэффективен и не отвечает поставленным целям, т.к., к сожалению, далеко не все муниципальные образования имеют свои официальные сайты или официальные печатные органы. Также нынешнее поколение «информационных технологий» довольно редко обращается к печатным источником информации или посещает сайты муниципальных образований, молодые люди могут не посещать подобные мероприятия, боясь быть просто не услышанными или не принятыми в серьез. Ограниченное количество сидячих мест в помещении, где проводятся публичные слушания, также не позволяет в полной мере учесть мнение населения муниципального образования по поводу темы проводимых публичных слушаний. Все это в совокупности, использование модельных уставов муниципальных образований, с незначительными изменениями, проведение публичных слушаний, в таком порядке, не отвечает принципу демократизма при принятии устава муниципального образования. Как представляется, самыми важными сторонами которого следует считать: 1) самостоятельность субъектов правотворчества - обеспечивает последовательность демократизма такого процесса, что находит свое отражение в окончательном решении вопросов местного значения; 2) прямое участие граждан в правотворчестве - дает возможность обобщить и учесть волю и интересы граждан, их мысли, предложения относительно проекта; 3) коллективность - данная сторона находит свое отражение в совместном изучении проекта устава, сборе, обсуждении и анализе различных материалов; 4) гласность - широкое обсуждение проектов всех правовых актов. Для обеспечения гласности и организации широкого обсуждения проекта необходимо доведение до каж-
74
дого проекта принимаемого устава муниципального образования.
Решение данных проблем, связанных с привлечением населения к участию в местном самоуправлении, зависит от органов местного самоуправления и государственной власти, которые призваны разработать формы наиболее эффективного сотрудничества с населением муниципального образования.
Первоочередной задачей органов местного самоуправления должно стать обеспечение условий, при которых каждый человек будет иметь реальную возможность влиять на процесс выработки и принятия решений органами и должностными лицами местного самоуправления.
Одной из задач должно стать информирование населения о возможности участия в процессе разработки проекта устава муниципального образования. В этой связи необходимо это использование возможностей Интернета и социальных сетей для доведения проекта устава муниципального образования до населения и возможность его всестороннего обсуждения, не ограничиваясь «количеством посадочных мест».
Автор считает, что доведение проекта устава муниципального образования или вносимых в него изменений, а также информация о проведении предстоящих публичных слушаниях, будет более эффективным, если местные органы власти больше будут задействовать ресурсы Интернета (социальные сети), а не просто размещать данную информацию на официальном сайте или путем теле-, радиовещания.
Так, социальные сети стали одним из важнейших инструментов общения людей в XXI в. Правительства многих стран все с большим постоянством прибегают к данному виду общения с населением своей страны.
К примеру, Республиканская партия США поощряет своих членов присоединяться к социальным сетям, проводя среди них дружеский турнир «Поединок в современных СМИ» (New Media Challenge). Социальные сети используются республиканцами также и для прямого общения с гражданами. Youcut - платформа, на которой пользователи могут обсуждать и голосовать за те или иные способы сокращения государственного долга США.
Практическое использование социальных сетей в Российской Федерации началось сравнительно недавно, но с каждым днем набирает все большие обороты. Исследование на эту тему провело агентство коммуникаций «Новый Интернет». На пресс-конференции в РИА «Новости» совладелец агентства К. Максимюк сообщил, что в настоящее время проекты в социальных сетях реализуют 150-200 государ-
ственных структур (органы власти, вузы, театры, фонды, государственные корпорации и т.п.). Затраты государственных учреждений на такие проекты увеличились за последние два года (в 2010 г. - менее 200 тыс. рублей в месяц, в 2012 г. - более 1 млн рублей). Объем рынка коммуникаций в социальных сетях для государственных интернет-проектов составляет 600 млн рублей, стоимость среднего проекта - более 1 млн рублей. Государственные учреждения реализуют такие проекты примерно с 2008 г. - с приходом Д. Медведева на пост Президента РФ.
Также по решению Президента Д. Медведева было объявлено о проведении публичных обсуждений проекта Федерального закона «О полиции», был создан официальный сайт Комиссии по модернизации i-Russia.ru, в итоге переросший в разветвленную сеть онлайн-площадок. До процесса запуска публичного обсуждения было оговорено, что комментарии будут использованы при доработке законопроекта организационным комитетом по подготовке законопроекта и экспертным советом МВД по нормотворчеству, затем он будет внесен в Думу и принят, как обещал Д. Медведев, до конца 2010 г. Больше всего поправок было принято и опубликовано администрацией сайта к первой главе законопроекта под названием «Общие положения» — 3784, всего же на сайте опубликовано почти 16 000 предложений [4].
Несмотря на то, что государства довольно поздно начали применять социальные сети в своей работе, их политическое значение растет, по сравнению со значением традиционных СМИ, во всем мире. Первоначально политики воспринимали социальные сети настороженно, но теперь прошло уже достаточно времени, и как отдельные политические фигуры, так и целые правительства начинают использовать социальные сети в целях ведения более открытой коммуникации с гражданами.
Социальные сети, такие как Facebook, ВКонтакте, Twitter и др. стали наиболее популярными в Интернете сайтами не только потому, что являются удобным программным средством для общения, но и из-за того, что предоставляют возможности для социального объединения, интеграции. Именно благодаря сервису объединения, выражения своей позиции, своего взгляда на мир и события, социальные сети становятся, начиная с конца 2000-х гг., важнейшим социальным институтом, оказывающим влияние на общественные процессы и приводящим к серьезным социальным изменениям. Человек в социальных сетях получает право автора сообщений (авторизация), он всегда может выразить свою позицию по отношению к любому вопросу, написав комментарий или сообщение. Свободу выражения
75
своего мнения пользователи социальных сетей воспринимают как неотъемлемое право. Ведь именно ради такой свободы коммуникации люди и обращаются к социальным сетям.
В этой связи автор предлагает наряду с публичными слушаниями проводит и онлайн обсуждение проекта нового устава муниципального образования или проектов изменений и дополнений, вносимых в устав, в социальных сетях и на официальном сайте муниципального образования, как это происходило с обсуждением Федерального закона «О полиции».
В отношении устава муниципального образования на обсуждения должны выноситься не весь проект устава, а только основные положения или проект вносимых изменений и дополнений. Любой желающий может высказать свои замечания по проекту муниципального правового акта путем авторизации и дальнейшем оставлении комментария.
Процесс авторизации и добавления гражданина к процессу обсуждения должен носить жесткий характер с указанием своих паспортных данных и местом жительства. Данные меры, по мнению автора, направлены на недопущение в процессе обсуждения нецензурных выражений или каких-либо высказываний противоречащих целям онлайн обсуждения, любой нарушающий правило онлайн обсуждения может быть заблокирован или привлечен к ответственности. Такой порядок участия граждан в онлайн обсуждении поможет решить вопрос об участниках публичных слушаний, которые делятся на участников с правом выступления и участников без права выступления. Любой авторизованный гражданин автоматически приобретает право высказать свои замечания, по обсуждаемому проекту муниципального правового акта минуя подачу заявки на обсуждение. Также данный способ в полной мере решит проблему ограниченности сидячих мест при публичном слушании и возможность любому гражданину высказать свое мнение независимо от возраста, не боясь быть воспринятым предвзято.
Использование органами местного самоуправления социальных сетей в своей деятельности позволит надлежащим образом известить население о месте, времени и предмете проведения публичных слушаний; о начале онлайн обсуждения в интернете, с помощью новостной ленты; в большей мере учесть мнение населения муниципального образования.
Подводя итог, можно с уверенностью утверждать, что онлайн обсуждение принимаемого муниципального правового акта в большей
мере отвечает целям, поставленным перед институтом публичных слушаний. Так онлайн обсуждение позволит в большей мере охватить количества жителей муниципального образования. Онлайн обсуждение не будет ограниченно временными рамками, то есть оно может проводиться не только в определенный день, а в течение всего процесса разработки проекта муниципального правового акта. Онлайн обсуждение и вообще использование органами местного самоуправления социальных сетей сделает деятельность этих органов более прозрачной, повысит степень ответственности органов местного самоуправления перед населением и позволит более продуктивно воспитать в молодом поколении институты гражданского общества.
1. Нудненко Л. А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. № 3.
2. Тимчишина О.Е., Токарский А.Л. Проблемы в реализации положений федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» в Свердловской области // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2007. № 12.
3. Ежукова О.А. Публичные слушания по вопросам местного значения в городе Москве: основы правового регулирования и практика // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 4.
4. Никольский А. Обсуждение закона «О полиции» в Интернете завершено // Ведомости. 2010. 15 сентября.
1. Nudnenko L.A. Novels of Federal law «On general principles of local authority’s organization in Russian Federation» about direct democracy // Law and Politics. 2004. № 3.
2. Timchishina O.E., Tokarsky A.L. Problems in realization of federal laws «On general principles of local authority’s organization in Russian Feder-ation», «On state registration of municipal units’ statutes» in Sverdlovsk Oblast // Bulletin of Russian Ministry of Justice. 2007. № 12.
3. Ezhukova O.A. Public hearing of local importance’s questions in Moscow city: basics of law regulation and practice // Constitutional and municipal law. 2010. № 4.
4. Nikolsky A. The discussion of statute ««On police» in Internet is over // Vedomosti. 2010. 15 September.
76
