CC BY
269
Проблемы гражданско-правового регулирования договора поставки товаров для
государственных нужд
The problems of civil law of the contract for the supply of goods for state needs
Кондаков Алексей Алексеевич
Студент II курса Факультет Юридический
Государственное автономное образовательное учреждение высшего образования Ленинградской области "Ленинградский государственный университет имени А.С.Пушкина"
Санкт-Петербург e-mail: alekseykondakov@bk.ru
Kondakov Aleksei Alekseevich
Student II term Faculty of Law
The State Autonomous Educational Institution of Higher Education of the Leningrad Region "Leningrad State
University named after AS Pushkin " St. Petersburg e-mail: alekseykondakov@bk.ru
Аннотация.
Институт государственных закупок способствует обеспечению экономических, политических и социальных интересов публично-правовых образований посредством их снабжения необходимым товаром, выполняемыми работами или оказываемыми услугами. Как следствие, договор поставки товаров для государственных и муниципальных нужд должен иметь эффективное гражданско-правовое регулирование.
Annotation.
The institution of state procurement contributes to ensuring the economic, political, and social interests of public legal entities by supplying them with the necessary goods or providing services. As a result, the contract for the supply of goods for state and municipal needs should have effective civil law regulation.
Ключевые слова: поставка, договор поставки, государственные и муниципальные нужды, поставка товаров для государственных нужд, обязательство.
Key words: supply, supply contract, state and municipal needs, delivery of goods for state needs commitment.
Институт государственных закупок способствует обеспечению экономических, политических и социальных интересов публично-правовых образований посредством их снабжения необходимым товаром, выполняемыми работами или оказываемыми услугами. Как следствие, договор поставки товаров для государственных и муниципальных нужд должен иметь эффективное гражданско-правовое регулирование. Созданием специального правового режима для поставки товаров для государственных и муниципальных нужд и выделением данного правоотношения в отдельное обязательство выступило обеспечение государственных и муниципальных потребностей в определенных товарах независимо от формы собственности, которые именуются государственными (муниципальными) нуждами. На сегодняшний день договор поставки товаров для государственных и муниципальных нужд имеет большое значение для осуществления и организации хозяйственной и предпринимательской деятельности [6, с. 18].
Согласно российскому законодательству (ст. 526 ГК РФ [1]), государственный договор (муниципальный контракт) на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд - это двусторонняя (многосторонняя) гражданско-правовая сделка, закрепленная в письменном виде, по которой поставщик обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику, либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.
Правовое регулирование отношений, вытекающих из договора поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд, осуществляется с применением норм § 4 гл. 30 ГК РФ. В части, не урегулированной данным параграфом, применяются законы такие как: Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [5] и др. Субсидиарно к данному виду договора применяются общие положения о договоре поставки (§ 3 гл. 30 ГК РФ) и о договоре купли-продажи (§ 1 гл. 30 ГК РФ).
Правовое регулирование поставки продукции для государственных нужд осуществляется также на основании норм специальных законов. К таким законам относится: ФЗ от 29.12.1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» [3].
Договор поставки, в данном случае, близок по своим юридическим характеристикам к договору купли-продажи, по которому продавец (поставщик), осуществляющий предпринимательскую деятельность, обязуется передать в четко определенный срок производимые или закупаемые товары покупателю для использования в предпринимательской деятельности или в иных целях, не связанных с личным, семейным, домашним и иным подобным использованием.
Можно выделить следующие отличия данного договора от других договоров купли-продажи: покупателем выступает государственный (муниципальный) заказчик, либо уполномоченные ими юридические лица; проведение открытых торгов как основной способ размещения заказов; детальная регламентация порядка и сроков заключения договора на основе заказов в ГК РФ; оплата продукции за счет средств бюджета РФ и ее субъектов; законодательное закрепление неустойки за отдельные нарушения договора; споры рассматриваются АС РФ независимо от того, имеется ли обязанность одной стороны заключить договор [11, с. 190].
Поставка товаров для обеспечения государственных или муниципальных нужд и договор поставки товаров являются самостоятельными договорными институтами, отношения по поставке товаров в государственных или муниципальных интересах во многом схожи с отношениями, возникающими из договора поставки товаров, что позволяет к ним применять правила Гражданского кодекса РФ об этом договоре [9, с. 85].
Среди характеристик подобного договора нужно отметить, что договор поставки, прежде всего, является консенсуальным, т.е. между сторонами должно быть достигнуто соглашение по всем его существенным условиям. Такой договор также является возмездным. Интересующий нас тип договора отличается от иных договоров поставки целью продажи и приобретения товаров, участием в поставках государственных или муниципальных заказчиков, или уполномоченных ими лиц, а также обеспечением оплаты товаров за счет средств бюджета и внебюджетных источников финансирования [7, с. 68].
Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд имеет те же черты, что и обычная поставка товаров. Во-первых, предметом договора являются вещи, обладающие родовыми признаками, хотя есть авторы, которые полагают, что предметом договора могут быть и индивидуально-определенные вещи. Во-вторых, срок исполнения не всегда совпадает с датой заключения договора поставки. Договор может иметь несколько этапов исполнения обязательств по нему. Договор может быть исполнен в день его заключения, в течение какого-то определенного временного промежутка, а также он может быть исполнен по заявке заказчика.
Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд имеет своей целью обеспечение нужд государства, ее субъектов, муниципальных образований, обеспечение обороноспособности и безопасности страны, жизни и здоровья граждан.
Внимания также заслуживает специальный субъектный состав поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, где в качестве заказчика выступают органы государственной власти РФ, органы
государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. По договору поставки товаров поставщиком-продавцом является лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность [9, с. 86].
Государственные (муниципальные) договоры заключаются в соответствии с плановым графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных в статье 72 пункта 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации [2].
Кроме самого процесса заключения государственного и муниципального контракта, а также общего содержания обязательных положений, которые должны в нем содержаться, в гражданском законодательстве практически нет никакой дополнительной информации, а к сфере административного права мы можем обратиться уже по факту правоприменения. Закрытость с правовой точки зрения основных этапов системы государственных закупок приводит к несогласованности и отсутствию четкого правового регулирования как гражданско-правовых действий в процессе заключения таких договоров, так и на последующем этапе правоприменения.
Логичным выходом из сложившейся ситуации было бы четкое разделение терминов «государственный контракт (договор)», «государственный заказ» и «государственная закупка». Однако и на этом уровне возникает много проблем, связанных с различными точками зрения ученых разных школ на сходства и различия в данных формулировках. Формальное определение государственного (муниципального) контракта содержится в Законе о закупках, в котором под таким видом контракта понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Если же мы обратимся к термину «государственный заказ», то обнаружим отсутствие обязательственного правоотношения, оформленного надлежащим образом. Заказ представляет собой в большей степени экономическую, а не юридическую категорию, включающую в себя список необходимых государству или муниципальному образованию товаров, работ и(ли) услуг, которые будут оплачены за счет бюджетных и(ли) внебюджетных средств. Правовая составляющая в данном случае прослеживается, прежде всего, на этапе составления соответствующего контракта и затем - правоприменения, при проверках эффективности расходования указанных выше средств. Известный ученый А.А. Демин считает, что «государственный заказ» и «государственные закупки» являются этапами процесса взаимоотношений поставщиков и государственных и муниципальных образований [8, с. 25]. Первый из указанных этапов предваряет оформление обязательственных правоотношений, а второй - является их непосредственным практическим. Кроме того, сам термин «государственные закупки» может трактоваться в двух значениях: чисто экономическом (как произведенные в России или за границей товаров и услуг, закупленных соответствующими органами при помощи средств государственного бюджета) и юридическом (сделка между поставщиками и подрядчиками и государственными и муниципальными заказчиками).
Вывод ученого можно охарактеризовать следующим образом: государственные и муниципальные закупки являются инструментом, реализующим сам заказ. При этом, именно в нашей стране к государственным закупкам относят не только те из них, которые необходимы для нормального функционирования институтов государственной власти, но и те, которые возможно в дальнейшем перепродать.
С правовой точки зрения термины «государственный заказ» и «государственная закупка» очень схожи. Понятие «государственная закупка» содержится и в Бюджетном кодексе Российской Федерации, где она
трактуется как бюджетные ассигнования на закупку государственных и муниципальных услуг. Здесь основной вопрос заключается в том, рассматривать ли трансфертные платежи как часть таких закупок или нет, какими партиями должны реализовываться товары и услуги, а также можно ли рассматривать вместе закупки в нашей стране и за рубежом. Если мы обратимся к ФЗ-44, то в ст. 3 указано: «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд - совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта» [7, с. 68].
Таким образом, под государственной закупкой мы понимаем последний этап процесса осуществления государственного заказа, состоящего в приобретении государственными и муниципальными органами определённых видов товаров, работ и услуг исключительно для удовлетворения потребностей указанных органов власти, а не в других целях. Система государственных и муниципальных закупок содержит в себе множество отдельных элементов таких как, определение и оформление заказов, размещение последних, заключение государственных и муниципальных договоров, их исполнение, проверка со стороны вышестоящих инстанций и другие.
Однако одной из проблем является то, что нынешнее законодательство не регламентирует в достаточной мере понятийный аппарат, отсюда возникают трудности в реализации данных положений. Из вышесказанного следует, что все недостаточно четко урегулированные вопросы в сфере государственных и муниципальных закупок приводят к появлению проблем в их финансировании. ФЗ-№44 уделяет особое внимание эффективности осуществления государственных закупок, но в то же время в законе отсутствует нормативно закрепленное определение понятия эффективности, что ухудшает контроль реализации принципа эффективности закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.
Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [4] дает неполное «положение о закупке» и представляется недостаточно корректным, так как заказчики, основываясь на это «положение», проводят неограниченное количество закупок.
Пробелы так же существуют и в процессе осуществления закупок. Часть 1.1 статьи 31 ФЗ-№ 44 предоставляет право заказчику устанавливать требование, согласно которому информация о поставщике должна отсутствовать в реестре недобросовестных поставщиков. Рассматриваемая норма предоставляет такую возможность только в отношении юридических лиц и не содержит сведений о физических лицах, что в свою очередь позволяет недобросовестным индивидуальным предпринимателям участвовать в закупках. Отсюда следует, что необходимо дополнить данный пункт сведениями о физическом лице - участнике закупок, в том числе и об индивидуальном предпринимателе.
Так же стоит отметить, что основные полномочия контрактного управляющего в данном Федеральном законе не разграничены. В частности, п. 4 ч. 4 ст.38 регламентирует, что к полномочиям контрактного управляющего отнесено обеспечение осуществления закупки, в том числе контрактов, что также может быть отнесено и к функциям комиссии по осуществлению закупок.
Отсутствие разграничений полномочий между контрактным управляющим и комиссией может являться препятствием для привлечения должностных лиц к ответственности за нарушение положений законодательства в данной сфере [12, с. 51].
В настоящее время существуют некоторые проблемы с осуществлением закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Замечания имеются и со стороны Федеральной антимонопольной службы.
Например, это касается в большей части осуществления закупок у единственного поставщика. Заказчики предпочитают эту процедуру, так как она является простой и позволяет проводить закупки малого объема по несколько раз.
Несмотря на все имеющиеся преимущества проведения именно этой процедуры, есть и некоторые риски.
Заказчики могут злоупотреблять своими возможностями. В большинстве случаев заказчики могут дробить одну большую закупку, которую следовало бы провести конкурентным способом, на несколько закупок малого объема, ведь необходимость в них может возникать на протяжении всего года либо не возникнуть вообще. И как правило, проводят одни и те же закупки у одного и того же поставщика, поскольку имеют благоприятный опыт работы с ним и доверяет ему. Но может возникнуть и иная ситуация, когда заказчику заблаговременно известна потребность иметь товар в течение года и у него нет экономических или технологических препятствий, чтобы провести конкурентную процедуру на закупку всего объема.
При проверке контролирующими органами таких закупок, они могут быть признаны необоснованными и противоправными, так как нарушают законодательство о контрактной системе, где определено правило соблюдения конкуренции между поставщиками.
Следующей проблемой правового регулирования, является пробел законодательства в положениях ч.7 ст. 95 Закона № 44-ФЗ, согласно которым, по соглашению между заказчиком и поставщиком, при исполнении государственного контракта на поставку товара, можно заменить поставляемую продукцию на аналогичную, но с улучшенными качественными, техническими и функциональными характеристиками.
Примером использования данного пробела в коррупционных целях может являться следующее. В ходе исполнения контракта стороны заключают дополнительное соглашение об изменении одного торгового наименования лекарственного препарата на другое, но более дешевое по предельной отпускной цене с формулировкой «замена на улучшенные технические и функциональные характеристики». При этом цена заключенного контракта остается прежней, так как ч.10 ст.31, ч.7 и ч.8 ст.95 Закона № 44-ФЗ не предусматривают обязанность заказчика в указанном случае привести значение цены заключенного контракта в соответствие с новой предельной зарегистрированной ценой препарата. Данный способ может теоретически быть применен заказчиком и поставщиком в любых контрактах, где возможно осуществление подобной замены. Согласно ч.7 ст.95 Закона № 44-ФЗ, подобные изменения должны быть внесены заказчиком в реестр контрактов. Следовательно, контролирующим органам в сфере государственных закупок необходимо обратить особое внимание на все случаи замен поставляемого товара в ходе исполнения контракта.
Итак, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что данный договор очень важен для удовлетворения государственных и муниципальных нужд РФ. Несмотря на множество мнений о договоре поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, считаю, что он является самостоятельным договорным институтом и не является подвидом договора поставки. Поскольку он имеет свою определённую цель, отличную от обычной поставки, и имеет свой специальный субъектный состав. Также он характеризуется своей специфичной процедурой проведения закупок необходимых товаров и регулируется специальными законами.
Список используемой литературы:
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 18.03.2019, с изм. от 03.07.2019) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 5. - Ст. 410.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 22.04.2020) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.
3. Федеральный закон от 29.12.1994 № 79-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О государственном материальном резерве» // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 1. - Ст. 3.
4. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 24.04.2020) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 30 (ч. 1). - Ст. 4571.
5. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 24.04.2020) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 14. - Ст. 1652.
6. Артюхин, А.С. Некоторые аспекты правового регулирования договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд / А.С. Артюхин // Эпомен. - 2019. - № 26. - С. 17-21.
7. Батеева, Е.В. Актуальные вопросы правового регулирования договора поставки для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации / Е.В. Батеева, И.В. Заикина, А. Л. Питерская // Аграрное и земельное право. - 2019. - № 2 (170). - С. 66-69.
8. Демин, А.В. Публично-правовой аспект государственного контракта / А.В. Демин // Право. -2015. - № 3. - С. 23-27.
9. Имекшуева, С.А. Поставка товаров. Поставка товаров для государственных и муниципальных нужд / С.А. Имекшуева // В сборнике: Научный форум: Инновационная наука. Сборник статей по материалам XXVII международной научно-практической конференции. - 2019. - С. 84-87.
10. Овсянников, С.М. Договора поставки для государственных и муниципальных нужд / С.М. Овсянников // Юридический факт. - 2019. - № 47. - С. 13-14.
11. Столяров, А.О. Сущность договора поставки для государственных и муниципальных нужд / А.О. Столяров, Е.М. Смирнова // В сборнике: Актуальные проблемы науки и практики: Гатчинские чтения-2019. Сборник научных трудов по материалам VI Международной научно-практической конференции. - 2019. - С. 188192.
12. Хаширова, А.В. Правовое регулирование договора поставки для государственных и муниципальных нужд / А.В. Хаширова // Вестник магистратуры. - 2019. - № 1-1 (88). - С. 50-52.
