CC BY
12УДК 347.765
ЦАКОЕВ А.А.
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЕДЕНИЯ
ИГОРНОГО БИЗНЕСА В РОССИИ
Ключевые слова: азартные игры, регулирование игорного бизнеса, игорные зоны, лицензирование, незаконное предпринимательство
В статье рассмотрены политико-правовые, гражданские и экономические аспекты процесса формирования российской государственной политики в сфере регулирования игорного бизнеса. Автор выделил основные этапы эволюции государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр, показал, что созданные к настоящему времени правовые нормы выполняются неудовлетворительно. Выход из сложной ситуации в сфере регулирования азартных игр автор видит в активизации государства, проявлении им «политической воли», а также в обеспечении реального привлечения к ответственности (которую еще надо закрепить в законе) нарушителей правил игорной деятельности.
TSAKOEV, A.A. PROBLEMS OF STATE REGULATION OF GAMBLING BUSINESS IN RUSSIA
Keywords: gambling, regulation of gambling, gaming zones, licensing, illegal business
The article deals with the political and legal, civil and economic aspects of the formation of the Russian state policy in the sphere of regulation of gambling. The author outlined the main stages in the evolution of state regulation of the organization and conduct of gambling, showed that by far the rule of law are performed unsatisfactorily. Out of a difficult situation in the regulation of gambling author sees in the activation state, the manifestation of their "political will", as well as in ensuring credible accountability (which still need to fix in the law) violators of the rules of gambling.
Необходимость установления правил ведения игорного бизнеса назрела в масштабе государства только к 2006 году (вспомним, что власти Москвы издали акт, устанавливающий именно правила ведения игорного дела, а не только правила его разрешения и налогообложения, еще в 1996г. [1]).
29 декабря 2006г. был принят ФЗ РФ №244 «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» [2]. Он вступил в
силу с 1 января 2007г. и с незначительными изменениями от 24 июля 2009г. [3] действует по настоящее время.
Впервые в истории отечественного законодательства об играх закон прямо определил направления, по которым осуществляется государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр. Среди них - установление порядка осуществления этой деятельности и соответствующих ограничений, обязательных требований к участникам игорных отношений; выделение территорий, предназначенных для осуществления названной деятельности; выдача лицензий на определенные виды игорной деятельности; выявление, запрещение и пресечение деятельности лиц, осуществляющих игорную деятельность с нарушением законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр.
Закон в корне изменил подход государства к игорному делу. Ранее разрешалось создавать игорные заведения на территории всей страны при условии выполнения лицензионных требований. Теперь государство, оценив морально-разлагающие и негативные материальные последствия от азартных игр для некоторых граждан из разных слоев населения, прежде всего, из необеспеченных, разрешило сохранить азартные игры по всей стране только если они проводятся в букмекерских конторах и тотализаторах. В первом случае - это азартные игры, в которых участник игры заключает пари с организатором игры, а во втором случае - это азартные игры, в которых организатор игр организует заключение пари между участниками этих игр. Таким образом, на всей территории России, согласно рассматриваемому закону, вправе функционировать только два вида игорных заведений, которые обеспечивают участникам условия для одного вида азартной игры - заключения пари: основанного на риске соглашения о выигрыше, где исход зависит от события, относительно которого неизвестно, наступит оно или нет. Все иные азартные игры не могут организовываться вне специальных территорий, которых в России было определено четыре.
Таким образом, осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр, кроме упомянутых зон, невозможно, как ранее, на всей территории страны, а возможно только в игорных зонах. Закон говорит об этом предельно ясно: «Игорные заведения (за исключением букмекерских контор и тотализаторов) могут быть открыты исключительно в игорных зонах». По мысли законодателя, игорные зоны должны были быть созданы до 1 июля 2007г., но, очевидно, что это была излишне оптимистичная дата, так как на создание таких многоэлементных объектов явно недостаточно шести месяцев.
Все функционирующие в момент издания этого закона игорные заведения, отвечающие требованиям, определенным в нем, могли продолжить свою деятельность только до 30 июня 2009г. Игорные заведения, не соответствующие требованиям, определенным в данном законе, должны были завершить свою деятельность к 1 июля 2007 г. При этом выдача лицензий прежнего типа, с момента вступления закона в силу, прекращалась. Выданные
прежде и действующие на 1 января 2007 г., лицензии продлевались до 30 июня 2009г., независимо от реального срока окончания их действия для соответствующих требованиям нового закона лицензиатов.
Во исполнение ФЗ РФ №244 «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений некоторые законодательные акты РФ» было издано Постановление Правительства РФ №376 «Об утверждении положения о создании и ликвидации игорных зон» от 18 июня 2007 г. [4], закрепившее соответствующий порядок. На основании этого порядка в течение 2007-2009 гг. были созданы все четыре предусмотренные законом игорные зоны: «Азов-Сити» на границе Ростовской области и Краснодарского края [5], «Янтарная» в Калининградской области [6], «Сибирская монета» в Алтайском крае [7] и «Приморье» в Приморском крае [8]. Однако функционировать в течение 2010 г. начала только первая зона -« Азов- Сити».
И уже с 2010 г. заинтересованными лицами ведется работа по переносу игорной зоны «Азов-Сити» на побережье Черного моря, в район Анапы. Причем данное предложение находит сторонников среди депутатов Государственной Думы РФ, а также среди членов Правительства РФ. Полагаем, что они должны знать, что и ФЗ РФ №244 «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений некоторые законодательные акты РФ», и Постановление Правительства РФ №376 «Об утверждении положения о создании и ликвидации игорных зон» содержат норму о запрете ликвидации игорных зон в течение десяти лет с момента ее создания. Следовательно, обращаться к вопросу о переносе зоны «Азов-Сити» можно будет не ранее 2017 г.
Итак, начало складывания положительного (разрешительного) законодательства об игорном бизнесе связывается с разрешением создавать юридические лица, имеющие право заниматься любыми видами деятельности. Затем государство обложило игорное дело налогами, что означало, во-первых, фактическое наличие и открытое (неподпольное) функционирование субъектов, занимающихся игорным делом на территории России, а, во- вторых, признание государством возможности заниматься таким видом деятельности. Это значимо, поскольку такое признание имело место при одновременном наличии административного запрета на участие в азартных играх и их организацию и уголовного запрета на организацию игорных домов (притонов) и азартных игр.
Декриминализация отмечено сферы началась в 1996г., когда был принят УК РФ (вступивший в силу с 1 января 1997г.). Отмена административного запрета имела место с 1 января 2002г. - с момента вступления в силу КоАП РФ. К 2010г. все три направления развития положительного (разрешительного) законодательства об игорном бизнесе: гражданско-правовое регулирование, установление правил налогообложения игорного бизнеса и закрепление правил его лицензирования, приобрели современный вид. Кроме того, появилось специальное регулирование ведения игорного дела.
В настоящее время предложенная законодателем модель соотношения интересов тех игроков, которые умеют играть, не вредя своему физическому и психическому здоровью, материальному благополучию членов семьи, и тех, кто этого не умеет, не дает ожидаемого эффекта. Поскольку игорные зоны не начали функционировать даже вполсилы, возможности реализации своих досуговых интересов в виде участия в азартных играх лишены как первые, так и вторые игроки. Но если благополучные граждане могут себе позволить все-таки побывать в открытой зоне «Азов-Сити» с ее двумя казино или отправиться за границу, то игроки из малообеспеченной среды переместились в подпольные клубы с игровыми автоматами. И здесь можно воочию наблюдать, что весь многовековой отечественный опыт борьбы с азартными играми совсем не учтен современными правоохранительными органами.
Известно, что в дореволюционной России, при наличии запретов, игра процветала во всех слоях населения по той причине, что нормы об ответственности либо попросту не применялись, либо имели ничтожные санкции, применение которых все равно не давало должного эффекта. В современной России клубы с игровыми автоматами успешно маскируются под интернет-кафе и заполоняют собой помещения, в которых иногда по много лет до этого находились хозяйственные, продуктовые и иные магазины, закусочные, парикмахерские и т.д.
Организация игорных заведений вне игорных зон на сегодняшний день может подпадать под действие ст.159 УК РФ - мошенничество, ст. 171 УК РФ -незаконное предпринимательство. Однако проблема применения на практике данных составов, как отмечает Л.Боровик, заключается в сложности разграничения уголовных преступлений от административных правонарушений [9]. О том же пишет И.Н. Романова: «В УК РФ преступления, связанные с нарушением законодательства о проведении игр и пари, обособленно не выделены. Однако ряд правонарушений, связанных с этой сферой, подпадает под признаки преступлений ... однако применение указанных норм [УК РФ] на практике может быть затруднено» [10].
Вид и размер административной ответственности ничтожно малы и не сопоставимы с прибылью, приносимой таким видом деятельности, поэтому заведения с игровыми автоматами могут закрываться правоохранительными органами, но вскоре открываются вновь теми же, или другими организаторами, которые заранее закладывают возможность несения административной ответственности в расходы на организацию своей деятельности.
Таким образом, участие в азартных играх на сегодняшний день не запрещено ни административным, ни уголовным законодательством. Организация лотерей, функционирование букмекерских контор и тотализаторов разрешены повсеместно с соблюдением установленных условий. Организация и проведение иных азартных игр также разрешены, но только в специальных территориях. Уголовной ответственности за нарушение правил об организации и проведении азартных игр не предусмотрено, что приводит к парализации действия правил об организации азартных игр. Для выхода из
сложившейся ситуации требуется политическая воля, направленная, во-первых, на выполнение уже существующих норм об игорном деле (например, о десятилетнем сроке функционирования игорной зоны без страха быть ликвидированной), а, во-вторых, на реальное привлечение к ответственности (которую еще надо закрепить в законе) нарушителей правил игорной деятельности.
Литература и источники
1. См., напр.: Распоряжение мэра Москвы №97-РМ «О порядке содержания казино на территории г. Москвы» от 29.02.1996г. // Вестник мэрии Москвы. 1996. №7 (1309). С.3-15.
2. ФЗ РФ №244 «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» от 29 декабря 2006г. // Собрание законодательства РФ. 2007. №1 (часть I). Ст. 7.
3. ФЗ РФ №244 «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений некоторые законодательные акты РФ» от 29 декабря 2006г. в редакции ФЗ РФ №211 от 24 июля 2009г. // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
4. Постановление Правительства РФ №376 «Об утверждении положения о создании и ликвидации игорных зон» от 18 июня 2007 г.// Собрание законодательства РФ. 2007. №26. Ст. 3181.
5. Распоряжение Правительства РФ №1945-р от 29 декабря 2007 г. // Собрание законодательства РФ. 2007. №53. Ст. 6667.
6. Распоряжение Правительства РФ №13-р от 17 января 2008 г. // Собрание законодательства РФ. 2008. №3. Ст. 212.
7. Распоряжение Правительства РФ №155-р от 9 февраля 2008 г. // Собрание законодательства РФ. 2008. №7. Ст. 631.
8. Распоряжение Правительства РФ №213-р от 20 августа 2009 г. // Собрание законодательства РФ. 2009. №35. Ст. 4275.
9. Боровик Л. Проблемы правового регулирования азартных игр // Вестник молодых ученых. Приложение к журналу «Известия ИГЭА». Иркутск, 2006. №2 (4). С. 21.
10. Романова И.Н. К вопросу об ответственности за нарушения законодательства в сфере организации и проведения азартных игр и пари // Реформа уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. К 10-летию передачи УИС из ведения МВД в ведение Минюста и 15-летию со дня принятия Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Сб. мат-лов межвузовской науч-практ. конференции, 27 ноября 2008 г.: В 2 ч. Рязань, 2009. Ч.2. С. 108.
Цакоев А.А. - заместитель председателя Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания (tsakoev@inbox.ru)
Tsakoev, A.A. - Deputy Chairman of the Supreme Court of the Republic of North Osetia-Alania
