CC BY
185
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ Е.Г. Филимонова
Инвестиции играют важнейшую роль как на макро-, так и микроуровне. По сути, они определяют будущее и страны в целом и отдельного субъекта хозяйствования.
"Инвестиции" в переводе с латинского означает "вложение". Инвестиции - это вложение капитала с целью последующего его увеличения.
В широком смысле инвестиции обеспечивают финансирование роста и развитие экономики. Функционирование и рост экономики в значительной степени зависят от того, насколько легко могут быть мобилизованы денежные средства для финансирования возрастающих потребностей экономики.
Общая экономическая характеристика инвестиций у зарубежных и отечественных ученых в настоящее время практически не отличается. Так, инвестиции выражают вложение капитала с целью последующего его увеличения. При этом прирост капитала должен быть достаточным, чтобы компенсировать инвестору отказ от использования собственных средств на потребление в текущем периоде, вознаградить его за риск и возместить потери от инфляции в будущем периоде.
Основным движущим мотивом осуществления инвестиций и источником прироста капитала является получаемая от них прибыль (достижение социального эффекта).
Инвестиции играют большую роль в развитии и эффективном функционировании экономики.
Отличительными особенностями крупномасштабного инвестиционного кризиса в России являются, во-первых, резкий спад объемов инвестиций и, во-вторых, переток инвестиций в сырьевые экспортоориентированные отрасли, что подтверждается первым местом, занимаемым Тюменской областью, а также всем Западно-Сибирским районом в целом (Республика Алтай, Алтайский край, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская области), по объемам инвестиций на душу населения в 1999 году 1. Это ухудшает структуру экономики, консервирует имеющиеся в ней диспропорции, подрывает основы нормального воспроизводства основных фондов и, наконец, ставит под угрозу национальную и экономическую безопасность страны.
Конкретная совокупность макро- и микроэкономических предпосылок преодоления инвестиционного кризиса, по мнению ряда отечественных ученых2, выглядит так:
• нормализация финансового положения предприятий и снижение их задолженности по внешним заимствованиям до относительно "безопасного" и финансово необременительного уровня;
• оживление конъюнктуры товарных рынков до уровня, который позволит абсорбировать инициируемую инвестициями дополнительную продукцию и реализовать потенциал эффективности инвестиционных проектов;
• повышение экономической отдачи инвестиций до уровня, превышающего доходность действующих базисных инструментов финансового рынка;
• вытеснение из обращения огромной массы квазиплатежных средств, которые не могут служить полноценным ресурсом для формирования потенциала накоплений;
1 См.: Российский статистический ежегодник. М.: Госкомстат, 2000. С. 804-805;
2 См. например: Водянов А.А. Дилема инвестиционной стратегии государства. // Российский экономический журнал. 1997. № 10.
• снижение темпов инфляции и реальной банковской процентной ставки до уровня, который бы стимулировал массовые инвестиции в экономику.
Оживление инвестиционной деятельности - единственно возможный путь выхода экономики России из затяжного кризиса. Выход на траекторию оживления инвестиционного процесса сдерживается, прежде всего, незавершенностью системных рыночных преобразований. Проблемы здесь следующие:
• неготовность отечественной инвестиционной структуры (в частности, отсутствие институциональных инвесторов и слабое инвестиционное законодательство);
• чрезвычайно низкая абсорбционная способность реального сектора к инвестициям (отсутствие достаточного числа предприятий-реципиентов инвестиций и эффективных инвестиционных проектов у них);
• необходимость поддержания ликвидности и платежеспособности всего национального хозяйства;
• значительные разбалансированность и искаженность финансовых пропорций на микроуровне, которые являются следствием проведения неадекватных переоценок основного капитала, проводившихся в соответствии с постановлениями Правительства.
Главными условиями роста инвестиционной активности являются создание благоприятного инвестиционного климата, который представляет собой обширную совокупность различных социально-экономических, политических, организационно-правовых и финансовых факторов, предопределяющих силу притяжения или отторжения инвестиций, и включение механизма устойчивых мотиваций к долговременному вложению средств. И то, и другое связано с использованием всего арсенала мер - как собственно рыночных (развитие конкуренции, ограничение монополизма, обеспечение возможности прибыльного вложения капитала в производство, его свободного перелива между отраслями и регионами), так и мер по целенаправленному государственному регулированию инвестиционной деятельности.
Ключевыми принципами государственной политики по отношению к частным инвесторам в соответствии с общемировой практикой должны быть невмешательство в их деятельность и максимальное содействие формированию необходимой законодательной базы для повышения их инвестиционной активности, а также обеспечение надежной защиты вкладываемых средств.
Основными направлениями, согласно этому, государственной инвестиционной политики в развитых странах в различных периоды были:
• снижение налогового бремени и изменение структуры налогов (чаще всего это было не механическое сокращение налогов, а такое изменение механизма налогообложения, которое увязывало льготы с реальным осуществлением инвестиций и увеличением объемов производства);
• создание системы дифференцированных налоговых льгот, компенсирующих влияние неблагоприятного инвестиционного климата;
• развитие рынка ценных бумаг, который, наряду с надежной банковской системой, является важнейшим механизмом трансформации финансовых ресурсов в инвестиции (к сожалению, отечественный фондовый рынок еще не превратился в инструмент привлечения средств в реальный сектор, так как до последнего времени он обслуживал имущественные интересы государства, обеспечивая размещение государственных ценных бумаг).
В отношении отдельного региона, наряду с термином "инвестиционный климат", используется понятие "инвестиционная привлекательность". В качестве составляющих данного понятия можно рассмотреть следующие характеристики: инвестиционный потенциал, инвестиционный риск и инвестиционное законодательство. Остановимся на законодательных условиях инвестирования, которые регулируют возможности
инвестирования те или иные сферы или отрасли, порядок использования отдельных факторов производства - составляющих инвестиционного потенциала региона.
Многие законы плохо увязаны друг с другом, содержат взаимоисключающие нормы, более того, такие нормы можно обнаружить в рамках одного закона. Практика внесения поправок в действующее законодательство не продумана, и нередко для решения сиюминутной проблемы вносятся такие изменения, которые разрушают уже существующую концепцию правового регулирования. Дестабилизирующим фактором для предпринимательской деятельности является несоответствие Федерального и региональных законодательств, хотя в 2000 г. начата и продолжается в 2001 г. работа в Федеральных округах по их приведению в соответствие.
Однако самая главная проблема - плохое исполнение законов. "Строгость законов росийских смягчается необязательностью их исполнения", - эти слова М.Е.Салтыкова-Щедрина говорят о нашей давней национальной традиции. Наиболее ярким примером этого является интервью А. Яковлева - вице-губернатора Ленинградской области, одного из наиболее привлекательных в инвестиционном отношении регионов: "Наша практика показала, что с 1997 г., когда мы приняли закон об инвестиционной деятельности, за 5 лет мы подняли свой потенциал доходов в 3 раза. Основой этой привлекательности были льготы, которые мы предоставляли инвесторам, но Федеральное законодательство их значительно урезало. Теперь приходится изобретать обходные пути, но ведь наше законодательство вполне позволяет сделать это".3 Оценить реальные масштабы предоставления налоговых льгот чрезвычайно сложно, поскольку льготные режимы иногда предполагают нарушение Федерального законодательства. Например, Закон Ленинградской области "Об инвестиционной деятельности в Ленинградской области" (№ 24-оз от 22.07.97) предполагает индивидуальное предоставление льгот и режима наибольшего благоприятствования на основании договора с Ленинградской областью об осуществлении инвестиционной деятельности
Одним из важных вопросов, который приходится решать на нынешнем этапе рыночных реформ в российской экономике, является регулирование взаимоотношений Федерального центра и регионов в бюджетной и инвестиционной сферах. Реальной мерой эффективности рыночных реформ выступают их социально-экономические результаты, получаемые людьми непосредственно в регионах. Сегодня становится понятным, что необходимо регулировать региональную инвестиционную политику.
В законе "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений"4, определены формы и методы регулирования инвестиционной деятельности. Во-первых, это создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности путем:
• совершенствования системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений;
• установления специальных налоговых режимов;
• защиты интересов инвесторов;
• предоставления субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами;
• расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально -культурного назначения;
• создания и развития сети информационно - аналитических центов, осуществляющих регулярное проведение рейтингов и их публикацию;
3 Счетовод области. Эксперт. Северо-Запад, 2002. №14 (75).
4 закон- «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» № 39-ФЗ от 25.02.99
• принятия антимонопольных мер;
• расширения возможностей использования залогов при осуществлении кредитования;
• развития финансового лизинга;
• проведения переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции;
• создания возможностей формирования собственных инвестиционных фондов.
Во-вторых, органы государственной власти субъектов Федерации могут осуществлять прямое участие путем:
• разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов;
• размещения на конкурсной основе средств бюджетов субъектов Федерации;
• предоставления на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов субъектов Федерации.
Региональная инвестиционная политика представляет собой совокупность мер по регулированию и стимулированию инвестиционного процесса с целью обеспечения устойчивого социально-экономического развития территории. Региональная инвестиционная политика разрабатывается и реализуется путем взаимодействия государственных органов управления федерального и территориального уровня, а также органов местного самоуправления. В принципе это взаимодействие должно основываться на Конституции Российской Федерации, Федеративном договоре, регулироваться законодательными и нормативными актами, принимаемыми Федеральным собранием, Президентом и Правительством, а также договорами между центром и регионами. В инвестиционной сфере наглядно проявляется несовершенство системы федеративных отношений в стране.
Назревшей мерой представляется принятие Федерального законодательства, регламентирующего конкретные механизмы выпуска и обращения муниципальных обязательств, что позволило бы создать систему льгот и гарантий для отечественных и зарубежных инвесторов, вкладывающих средства в муниципальные ценные бумаги. В регионах применяют и другие экономические методы стимулирования инвестиций.
Не на должном уровне оказался и Федеральный центр. Основным инструментом его инвестиционной политики остается Федеральная инвестиционная программа, которая строится в основном по отраслевому принципу и слабо увязывается с регионами, хотя и реализуется на их территории. Кроме того, исполняемость инвестиционной программы крайне низка в связи с тем, что инвестиции из Федерального бюджета обеспечиваются по остаточному принципу. Трансферты из Федерального бюджета в бюджеты территорий осуществляются в основном не на нормативной, а на индивидуальной основе путем договоренностей между соответствующими органами центра и субъектами Федерации, носят преимущественно целевой характер и не преднаначены для инвестиционных целей.
Наряду со слабостью механизма взаимодействия органов управления различного уровня, в инвестиционной сфере негативную роль играет расплывчатость, концептуальная непроработанность региональных приоритетов политики федерального центра. Так, в утвержденных Указом Президента от 03.06.96 г. "Об основных положениях региональной политики Российской Федерации" отсутствуют разделы, отражающие ее региональный аспект. Заключенные до настоящего времени договоры о разграничении полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации носят политический характер и мало затрагивают конкретные экономические вопросы, в том числе инвестиционные.
Системный подход к взаимодействию Федеральных, региональных и местных органов в инвестиционной сфере требует создания законодательной основы и должен базироваться на принципах бюджетного федерализма.
Необходимо законодательно закрепить инвестиционные полномочия различных иерархических уровней управления и подвести необходимую для их выполнения финансовую базу.
Необходимо упорядочить систему бюджетных трансфертов, придав ей целевой характер. Для этого необходимо введение понятия "инвестиционных трансфертов". Одним из требований к трансфертам должен быть их адресный характер.
В совершенствовании нуждается порядок инвестиционной поддержки регионов из Федерального бюджета. В соответствии с международной практикой среди функций регионов можно выделить следующие: поддержка и развитие социально-бытовой и производственной инфраструктур на их территории, осуществление структурной перестройки их хозяйства в соответствии с требованиями рыночной экономики.
Инструментом реализации инвестиционной политики на уровне регионов должны стать региональные инвестиционные программы и планы, составляемые по единой общероссийской методологии при координации со стороны Федеральных органов. Только инвестиционные проекты, включаемые в эти программы, могли бы претендовать на долевое участие в финансировании из Федеральных источников. Сегодня в сфере региональной инвестиционной политики необходима доработка уже существующих принципов и создание новых условий для успешного осуществления инвестиционной деятельности.
Особое внимание стоит уделить законам (постановлениям), направленным на стимулирование привлечения инвестиций (как отечественных, так и иностранных) в регион. К настоящему времени такого рода законы приняты в подавляющем большинстве регионов. В табл. 1 приведены даты принятия актов по стимулированию инвестиций, которые касаются как отечественных, так и иностранных инвесторов в Северо-Западном регионе.
Имеющим значение с нашей точки зрения различием между законами по стимулированию инвестиций является характер предоставляемых инвесторам налоговых льгот. Все принятые законы можно разделить на две группы: законы, где детально оговариваются предоставляемые льготы, и законы, где лишь упоминается предоставление налоговых льгот инвесторам. Соответственно, последние требуют принятия дополнительных нормативных актов, что, судя по всему, и было сделано в регионах.
Несомненно, между регионами существуют различия в налоговых льготах инвесторам, чаще всего они не носят принципиального характера. Как правило, речь идет о весьма значительных налоговых льготах, вплоть до освобождения от налогов до полной окупаемости вложенных средств.
Таблица 1
Региональное законодательные и нормативные акты по стимулированию инвестиционной деятельности
Регион Инвестиции Иностранные инвестиции
Ленинградская обл. июль 1997
г. Санкт-Петербург июль 1998 Май 2001
Новгородская обл. Июнь 1998 Декабрь 1994
Псковская обл. Март 1998
С точки зрения благоприятного воздействия на развитие предпринимательства имеют значение две основные характеристики налогового законодательства: а) его прозрачность и простота; б) наличие особых льгот производителям и инвесторам. Оценивая простоту и прозрачность налогового законодательства, можно сказать, что в России, скорее всего, нет ни одного региона, налоговое законодательство которого можно было бы в этой точки зрения считать удовлетворительным. Представляется
также, что в настоящее время разрозненность законодательства, индивидуальные отношения оказывают гораздо меньшее влияние на экономическое развитие, нежели предоставление им обширных льгот. Государственное регулирование инвестиционной деятельности заключается в гарантиях прав субъектов и защите инвестиций5.
Концепция организации и регулирования инвестиционной деятельности в регионе включает: задачи, принципы, формы и функции государственно-регионального управления инвестиционными процессами; систему инвестиционной инфраструктуры и механизм ее функционирования. Это важные составные элементы, определяющие систему взглядов на обозначенную проблему и способствующие пониманию многих процессов, связанных с инвестиционной деятельностью, которая строится на основе оценки состояния инвестиционной сферы, учета узких мест и выявления потенциальных "точек роста". Они являются компонентами комплексной задачи социально-экономической политики инвестиционного регулирования в регионе, включая анализ структуры, объектов инвестиционных предложений и проблем их реализации.
Необходимость регламентации основных функций региональной администрации рассматривается как один из субъектов управления инвестиционных программ, политико-экономический спонсор сводной программы инвестирования и сбалансированного финансирования региона, посредник между участниками инвестиционного процесса. Задачей органов власти в стимулировании инвестиционной деятельности в отношении инвесторов становится совершенствование поддержки через систему государственных гарантий при предоставлении внебюджетных источников финансирования, а также стимулирование хозяйственной деятельности и расширение возможностей инвестиционного финансирования. В отношении инициаторов инвестиционных проектов задачей является обеспечение соответствия инвестиционного проектирования стандартам, обеспечение открытости, масштабности, конкурентоспособности инвестиционной деятельности.
Государство гарантирует, прежде всего, стабильность прав, что очень важно при долгосрочных инвестициях. Инвестиции могут быть приостановлены лишь в случае стихийных бедствий, признания инвестора банкротом, чрезвычайного положения и экологических нарушениях.
К сожалению, стоит заметить, что большинство гарантий, предусмотренных в законе, носят декларативный характер, поскольку не разработаны механизмы их реализации.
В целях управления инвестиционной политикой указом Президента была создана Государственная инвестиционная корпорация для Федеральных и региональных программ социального и экономического развития, а также для привлечения иностранных инвесторов и стимулировании внутренних инвестиций. Корпорация создана в форме государственного предприятия, имущество передано ей на праве полного хозяйственного ведения. Уставный фонд Корпорации состоит из имущества, оцениваемого в 1 млрд. долларов, которое может использоваться в качестве гарантий возврата иностранным инвесторам. Корпорация осуществляет экспертизу, конкурсный отбор и реализацию инвестиционных проектов, используя при этом средства, выделяемые им для централизованных капитальных вложений, кредиты Центрального банка России, привлеченные и собственные средства.
Становление новых экономических отношений в России вызывает необходимость изменения механизма государственного регулирования инвестиционных процессов. Экономическая ситуация, сложившаяся в настоящее время, обусловливает
5 Мау В., Кузнецова О., Стунин В., Шнейдер М. Оценка регионального налогового законодательства как фактора развития частного предпринимательства / В кн.: Институт экономики переходного периода, М., 2000.
актуальность разработки стратегий преодоления низкой инвестиционной активности и в первую очередь развитие инвестиционной инфраструктуры. Как показывают исследования, проводимые агенством "Росбизнесконсалтинг", всего лишь 8% опрошенных согласны инвестировать свои свободные средства в ценные бумаги, а 83 % категорически отвергают такое предложение.6 Данная ситуация обусловлена историей возникновения и развития фондовых рынков в современной России. Успехи и обрушения финансовых пирамид начала 90-х годов, затем спекуляции с приватизационными чеками лишили зарождающиеся фондовые рынки на определенном этапе перспектив развития.
В инвестиционной сфере назрела необходимость фундаментальных реформ, включая изменения в их структуре, активизации этих процессов на уровне государства, регионе, местного управления. Нужны новые правила в налогообложении деятельности, отнесенной к местному самоуправлению, что способствовало бы регулируемому направлению инвестиционных потоков между развивающимися и депрессивными районами.
Важнейшая задача активизации инвестиционной деятельности - поддержание социальных программ и выравнивание за счет бюджетного инвестирования уровня жизни населения. Отправной точкой развертывания этих процессов становится такой критерий, как налогоспособность территории. Другое направление - инвестиции в инфраструктуру, инвестиции, связанные с внедрением приоритетных ресурсосберегающих технологий. Эти меры должны стать первоочередными в государственной концепции активизации инвестиционной деятельности региона.
Эффект от реализации подобных решений проявится в снижении производственных издержек, наращивании капиталоотдачи. При подобной схеме реструктуризации экономики области возможно создать предпосылки к проявлению мультипликативного эффекта, усилению влияния инвестиционного спроса на экономический рост.
В реализации мер государственного регулирования важно сохранить определенную последовательность действий. Это особенно актуально для первичных отраслей естественной монополии. Решение задачи достижения конкурентоспособности отечественного сырья и продукции на мировом и внутреннем рынках является одной из приоритетных стратегических линий государственного участия в преобразовании экономики региона.
Одной из важных причин, сдерживающих потенциальных инвесторов, является неубедительное обоснование эффективности даже тех производственных инвестиционных проектов, которые и при имеющемся в стране риске могут принести высокую прибыль, обеспечить необходимую рентабельность вложений.
6 Букша К., Агеев С. Промахнулись, Эксперт. Северо-запад, 2002. № 32(93).
