CC BY
120
Социально-политические науки
4'2018
12.2. ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Барзилова Инна Сергеевна, д-р юрид. наук, доцент. Должность: профессор кафедры теории государства и права, кафедра теории государства и права
Место работы: ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»
Аннотация: в статье рассматриваются вопросы государственного реформирования, анализируются основные направления и тенденции подобного процесса. Особое внимание уделено проведению антикоррупционных мероприятий, направленных на предотвращение возникновения негативных тенденций в механизме государства.
Ключевые слова: механизм государства, государственные органы, государственные служащие, государственное реформирование, правовая политика.
THE PROBLEM OF STATE REFORM IN THE RUSSIAN FEDERATION
Barzilova Inna S., Doctor of Law, associate Professor. Position: Professor of the Department of theory of state and law. Department of theory of state and law
Place of employment: Moscow state law University named after O. E. Kutafin (MSAL)
Abstract: the article discusses the issues of state reform, analyzes the main directions and trends of this process. Special attention is paid to anti-corruption measures aimed at preventing the emergence of negative trends in the mechanism of the state.
Keywords: mechanism of the state, state bodies, civil servants, state reforming, legal policy.
Современные ученые-теоретики все чаще обращаются к государствоведческим тематикам, акцентируя внимание на тесной взаимосвязи государства и права, что не является случайным. «Посредством государства и права, через государство и право, - отмечает Б.Н. Топорнин, - решаются вопросы преобразований всего общества, начиная с его экономической основы, через государство и право осуществляется управление всеми делами общества»1.
Сегодня наблюдается тенденция более динамичного развития теории права, тогда как теория государства в основном базируется на исследованиях прошлого века. Хотя за прошедшее время были созданы труды по теории государства2, современная юридическая наука должна обратить более пристальное внимание на вопросы государства с учетом современных тенденций и потребностей общественного развития.
К числу наиболее актуальных в подобном контексте относится проблема государственного реформирования. Здесь исследования проводятся как в рамках общей теории государства и права3, так и на уровне отраслевых наук . Выбираются различные ракурсы
1 Топорнин Б.Н. Сильное государство - объективная потребность времени//Вопросы философии. 2001. №7. С.11.
2 Байтин М.И. Вопросы общей теории государстваи права. Саратов, 2006; Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1996; Васильев А.М. Теория государства и права. М., 1983; Радько Т.Н. Проблемы теории государства и права. М., 2015; Алексеев С.С. Теория государства и права. М., 2005 и др.
3 См., например: Марченко М.Н. Государство и право в условиях глобализации. М., 2011; Государство: многомерность восприятия. М., 2009; Гринин Л.Е. Государство и исторический процесс. Эпоха формирования государства. М., 2007; Чиркин В.Е. Публичная власть М., 2005; Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. М., 2003 и др.
4 См.: Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие Рос-сии.М., 2011; Судебная реформа в России: прошлое, настоящее, будущее: сборник докладов/ Междунар. науч.-практ. конф. «Ку-тафинские чтения»; ред. В.Н. Синюкова, Е.С. Шугрина. М., 2015;
научных разработок; изучаются как механизм государства в целом, так и функционирование его отдельных структурных элементов, деятельность государственных органов и т.п.
Смена политического курса, изменения экономических, политических, государственно-правовых отношений всегда связаны с реформированием государственного механизма. Подобного рода изменения должны происходить не хаотично, а представлять собой системную деятельность, предполагающую соответствующие стратегические цели и приоритеты. Таким образом, государственное реформирование выступает в качестве одного из направлений проводимой правовой политики.
Правовая политика в контексте государственного реформирования направлена на решение социально-экономических, политических, миграционных, демографических и иных задач современного общества.
Развитие системы, в том числе и государства, предполагает для поддержания нормального функционирования постоянные изменения. Направления подобных преобразований обозначаются в политике (внутренней и внешней), проводимой самим государством, право же выступает в качестве нормативной основы подобных изменений. Темп динамики влияет на эффективность государственного реформирования (соблюдение нормативно установленных сроков и т.п.).
Реформирование государственного механизма должно осуществляться не хаотично, а в соответствии с определенными основополагающими идеями, принципами, использующимися для организации управленческого процесса.
К числу важнейших можно отнести принцип системности. Реформирование, проводимое на основе выявлен-
Административное право и административный процесс/ отв.ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. М., 2004 и др.
Барзилова И. С.
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ных закономерностей развития государства, а также стоящих перед ним стратегических целей и задач, должно быть связано с изменениями, направленными на обеспечение целостности функционирования его механизма, рационального взаимодействия его структурных элементов как между собой, так и с элементами окружающей социальной среды. Преобразования должны носить комплексный характер, учитывать многообразие интегратив-ных связей и отношений, возникающих в процессе осуществления государственной власти.
Государственное реформирование следует претворять в жизнь в соответствии с научно обоснованными концептуальными основами правовой политики в Российской Федерации (целями, задачами, принципами, приоритетами, направлениями); разработанными поэтапными (долгосрочными, среднесрочными и краткосрочными) программами модернизации механизма государства, предусматривающими особые антикризисные (компенсационные, стимулирующие, ограничивающие, превентивные и т. п.) средства снижения управленческих рисков. Преобразования в государственной сфере необходимо осуществлять на основе прогнозирования развития социальных процессов, предвидения возможных последствий реформирования.
Принцип профессионализма касается качества проводимых изменений в государственных структурах. Квалифицированность реформирования оказывает существенное влияние на конечный результат преобразований, степень достижения изначально предполагаемой цели, эффективность функционирования механизма государства, структурируемого в зависимости от потребностей общественного развития, социальных вызовов. Профессионализм связан с экономией в использовании управленческих ресурсов, подбором наиболее оптимальных средств, методов осуществления государственной деятельности, ликвидацией коллизий статусов и полномочий государственных органов и должностных лиц.
Реформирование государства необходимо проводить в строгом соответствии с действующим законодательством. Недопустимо ставить «во главу угла» различного рода ведомственные усмотрения, соображения целесообразности, противопоставлять их строгому, неукоснительному, единообразному соблюдению закона.
Государственное реформирование должно осуществляться в соответствии с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства и социально ориентированной рыночной экономики.
К числу важнейших идей государственного реформирования необходимо отнести довольно подробно рассмотренные в современной юридической литературе принципы федерализма, народовластия, гуманизма, сочетания коллегиальности и единоначалия и т.п.
В Российской Федерации уже принят целый «пакет» нормативных правовых актов, касающихся государственного реформирования. Условно эти документы можно подразделить на три группы:
а) определяющие общую стратегию развития страны;
б) направленные на обеспечение национальной безопасности;
в) определяющие направление социально-экономического развития России.
В подобных документах, имеющих политико-юридический характер, закрепляется стратегические направления деятельности Российского государства по решению поставленных целей и задач, а также необходимые ресурсы и средства их достижения. Органы исполнительной власти при планировании и осуществлении своей деятельности должны руководствоваться положениями обозначенных доктрин и концепций, что непосредственно отражено в соответствующих Указах Президента РФ и актах Правительства РФ. Детализация и конкретизация положений концепций и доктрин, имеющих стратегический, рамочный характер, осуществляется на уровне законов и подзаконных нормативных актов.
Государство должно реформироваться для решения системных проблем общества, нуждающихся в поиске новых управленческих моделей. Дифференциация управленческих функций связана с более гибким, продуманным руководством обществом. По мнению Т. Парсонса процесс усиления адаптивных возможностей связан с эволюционными изменениями. Адаптивное совершенствование предполагает возникновение новых специализированных способностей, которые касаются совершенствования
функций предшествующих структур5 В результате эволюции у государства появляются новые цели, задачи и функции. На изменение функций в зависимости от стоящих перед государством новых целей и задач обращали внимание многие исследователи в рамках общей теории государства и права6.
В процессе развития у государства появляются новые функции, а также изменяется структура уже существующих. В связи с этим возникает необходимость как перераспределения полномочий между уже существующими государственными органами, так и создания новых государственных структур. Именно изменение основных направлений воздействия государства на общественные отношения предопределяет реформирование всего государственного механизма. Изменение функциональной направленности является предпосылкой государственного реформирования.
Для эволюционного развития государства необходимо освоение качественно новых управленческих ресурсов, методов, методик. Все это связано с важностью повышения эффективности выполнения старых функций, формирования новых, раскрывающих возможности для развития других структурных компонентов государства. Здесь также проявляется потребность общества в самосохранении и целенаправленной организованности. Не случайно за последнее время реформированию подверглась система государственной службы Российской Федерации.
Одним из направлений правовой политики, проводимой в плане государственного реформирования, является обеспечение доступности государственных услуг. За последнее время активно развивается система электронных приемных в государственных органах, на сайтах публикуются нормативные материалы и отчеты о деятельности государственных органов.
Реформированию подвергаются не только управленческие методы, методики, средства, но и целые «блоки» государственного механизма, что продиктовано необхо-
5 См. подробнее: Парсонс Т. Понятие общества: компоненты и их взаимоотношения//ТИЕ8!8. 1993.Т.1 Вып.2.
6 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001;Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001.
Социально-политические науки
4 '2018
димостью осуществления унификации его функций.
Унификация и специализация - это два взаимосвязанных процесса в государственном реформировании. Они направлены во многих случаях на достижением одних и тех же целей, связанных с реконструированием государственного аппарата, ослаблением ведомственной разобщенности, ликвидацией дублирующих функций и полномочий, приданием механизму Российского государства целостности и единства. Однако, несмотря на это, унификация и специализация являются по своей сути противоположными процессами, выступая в качестве сдерживающих противовесов.
Внутренним свойством унификации является единство. Она способствует согласованному действию всех элементов механизма государства, укрепляет их системные связи, придает «синхронность» функционированию всех структурных элементов государства, экономит управленческие ресурсы. Унификация направленная на выявление общих свойств и граней в деятельности государственных органов, осуществляемых государственных функций и придания им системного единства, предполагающего целостное регулирование. Процесс унификации может касаться как всего механизма государства, так и отдельных его элементов, выявляя и ликвидируя существующие коллизии полномочий. Унификация активно используется, например, для реформирования системы государственной службы РФ.
Унификация в государственном реформировании, как правило, носит циклический характер, оказывая заметное влияние на систему государственных органов, их структуру и полномочия. Однако, данный процесс имеет и свои пределы, когда в проводимой государством политике унификация становится уже неэффективной, а связанная с ней экономия управленческих ресурсов не позволяет решить поставленные задачи.
Унификация в механизме современного Российского государства проявляется, например, в том, что все органы исполнительной власти осуществляют ряд однородных по своим внешним признакам действий:
- принимают ведомственные подзаконные нормативные правовые акты; обеспечивают защиту сведений, составляющих государственную тайну;
- осуществляют деятельность как главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета в части средств, предусмотренных на содержание федерального органа исполнительной власти и реализацию возложенных на него функций;
- осуществляют контроль за деятельностью своих территориальных органов, а также подведомственных им органов и организаций;
- осуществляют прием граждан, обеспечивают своевременное и полное рассмотрение их устных и письменных обращений;
- дают разъяснения по вопросам, отнесенным к их компетенции;
- в установленном порядке проводят конкурсы и заключают государственные контракты;
- организуют профессиональную подготовку своих работников;
- создают совещательные и экспертные советы, комиссии, группы;
- осуществляют работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов;
- как юридическое лицо могут выступать в качестве истца или ответчика в судебных органах и т.д.
Противоположным процессом в государственном реформировании является дифференциация, позволяющая учитывать не только многообразие общественных отношений, но и специфику государственных органов, осуществляющих управленческое воздействие на них. Следует отметить, что государственное
реформирование должно осуществляться в направлении дифференциации функций и полномочий как в иерархической, так и горизонтальной плоскостях; необходимо дифференцировать, а также структурировать меры ответственности для соответствующих должностных лиц.
Государственное реформирование может осуществляться и для предотвращения возможных угроз политического, экономического, демографического, информационного характеров для государства. С развитием информационной системы особую значимость приобретают проблемы обеспечения безопасности, минимизации угроз возможного несанкционированного вторжения в информационно-телекоммуникационные сети; обнаружения, предупреждения и ликвидации последствий компьютерных атак на информационные ресурсы РФ; создания эффективных шифровальных (криптографических) средств.
«Санкционная» война, политика блокады, игнорирование интересов нашего государства сделали весьма популярными различного рода запреты, ограничения и приостановления, используемые в качестве средств давления на Российскую Федерацию. Реформирование должно включать в себя меры, отвечающие на подобного рода «вызовы». Важно предусмотреть для государственных органов и должностных лиц дополнительные полномочия, позволяющие им преодолевать подобные препятствия в реализации субъективных прав и юридических обязанностей, увеличивающие объем юридических возможностей.
Положительным моментов в проводимой правовой политике является более широкое применение режимного регулирования в процессе осуществления государственной деятельности. Режимное регулирование включает совокупность нормативно-правовых установлений и мероприятий, посредством которых создается особая упорядоченность отношений в сфере осуществления государственной деятельности в соответствии с поставленными целями и задачами. Формируется, с одной стороны, иерархия интересов субъектов, с другой - своеобразная очередность в их удовлетворении. Создаваемая посредством режимов «схема» регулирования правовых отношений позволяет учитывать многие политические, социально-экономические, временные, пространственные и многие другие факторы развития социума (например, противоречивые процессы формирования национальных или политических элит государства). Режимное регулирование позволяет сформировать своего рода правовой «климат», настрой в упорядочивании отдельных видов социальных связей, достигаемый с помощью средств государственного воздействия.
В процессе режимного регулирования учитываются не только сугубо юридические факторы, но и более масштабные по своему смыслу и значению факторы экономического, политического, идеологического характеров. Они действуют опосредованно, оказывая тем не менее существенное воздействие на результативность государственного реформирования.
Реформирование государственных структур может быть продиктовано и необходимость осуществления антикоррупционных мероприятий. Коррупция, как негативное явление социальной действительности, вызывает серьезные проблемы, связанные с угрозой стабильности и безопасности российского общества. Она подрывает демократические институты и ценности,
Барзилова И. С.
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
отрицательно сказывается на процессах нормативного регулирования общественных отношений, наносит существенный ущерб предполагаемым позитивным преобразованиям в социальном развитии.
Последствия коррупции, равно как и ее проявления, неодинаковы. В основе этого могут быть причины социального и институционального характеров. Коррупция обостряет другие проблемы, подрывает предпринимаемые меры в области государственного реформирования и проводимой государством политики; она наносит урон общественным ценностям, правопорядку. Процессы незаконного обогащения могут быть связаны с большим объемом денежных активов, составляющих значительную долю ресурсов государства, ставя под угрозу его политическую стабильность и устойчивое развитие.
Высокий уровень коррупции может стать одним из факторов, препятствующих эффективному реформирования механизма государства, его структурных элементов, диаметральным образом меняя направленность проводимых преобразований, искажая предполагаемый изначально позитивный результат, что способствует возникновению стагнационных явлений в общественном развитии.
Анализ нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о существовании следующих тенденций в государственном реформировании на современном этапе:
- многоплановость государственных преобразований;
- законодательное закрепление более рациональных, продуманных средств и механизмов осуществления государственной деятельности;
- повышение ответственности государственных служащих;
- формирование системы мониторинга и критериев оценки качества их деятельности;
- повышение требований к уровню профессионализма государственных служащих;
- усиление контрольно-надзорной функции государства, касающейся деятельности отдельных структурных элементов его механизма;
- наделение дополнительными полномочиями государственных органов и должностных лиц, направленных на обеспечение национальной безопасности;
- рационализация работы правоохранительного «блока» в механизме государства;
- ликвидация дублирующих полномочий государственных органов и должностных лиц и т.д.
Несмотря на положительную динамику, процесс государственного реформирования нуждается в более тщательном анализе и прогнозировании с учетом стратегических и тактических целей и задач правовой политики, проводимой в Российской Федерации.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 84,56%.
Список литературы:
1. Байтин М.И. Вопросы общей теории государства и права. Саратов, 2006.
2. Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2011
3. Мамут Л.С. О государстве и государственности// Государство и право. 2003. №5. С.15.
4. Марченко М.Н. Государство и право в условиях глобализации. М., 2011;
5. Топорнин Б.Н. Сильное государство - объективная потребность времени//Вопросы философии. 2001. №7. С.11.
