CC BY
225
Забелина О. В. ш
Z
Проблемы государственно-частного партнерства ^ в России
Забелина Ольга Владимировна
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) Магистр 3 курса кафедры ГиМУ (Современное публичное управление) [email protected]
РЕФЕРАТ
В мире в последние годы можно наблюдать тенденцию к расширению сотрудничества бизнеса и государства в таких отраслях инфраструктуры, как строительство железных, автомобильных дорог, энергетика и коммунальное хозяйство. Особая актуальность использования государственно-частного партнерства связана с дефицитом бюджетных средств. Государственно-частное партнерство, в отличие от госзаказа, позволяет публичным образованиям для развития инфраструктуры привлекать не только опыт и компетенции частного инвестора, но и финансирование.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
государство, государственно-частное партнерство, инвестиционная деятельность, инвестиции, госзаказ
Zabelina O. V.
Problems of Public-private Partnership in Russia Zabelina Olga Vladimirovna
North-West Institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation) Master's student of 3rd course (Modern Public Management) [email protected]
ABSTRACT
In the world in recent years one can observe a tendency of cooperation of business and government in the fields of infrastructure, such as construction of railway, roads, energy and utilities. Of particular relevance to the use of public-private partnership is associated with a deficit budget. Public-private partnership, in contrast to the state order, allows public entities to develop infrastructure to attract not only the experience and competence of the private investor, but also funding.
KEYWORDS
the state, public-private partnership, investment business, investment, state order, budget, financing gap
На сегодняшний день в России на федеральном уровне законодательное определение термина «государственно-частное партнерство» отсутствует. На региональном уровне предлагаются различные дефиниции, но единый подход к концепции ГЧП так и не выработан [2, с. 11]. Проанализировав отечественные научные публикации, государственно-частное партнерство можно назвать долгосрочным взаимовыгодным сотрудничеством частного и публичного партнеров, направленным на реализацию проектов ГЧП с целью достижения задач публичных образований, повышения уровня качества и доступности услуг. Данные задачи реализуются благодаря разделению рисков между партнерами и привлечением частных ресурсов [5, с. 22].
Основные причины возникновения в России государственно-частного партнерства — это, во-первых, необходимость привлечения дополнительного финансирования для развития тех отраслей экономики, в которых частные инвесторы или не
Общие черты и различия государственно-частного партнерства и государственного заказа
Общие черты Различия
• одна из сторон — публичное образование; • ориентировано на обеспечение государственных нужд/функций; • предусматривается расходование бюджетных средств; • обычно заключается по итогам конкурсных процедур. • ГЧП подразумевает софинансирова-ние со стороны партнера; • ГЧП подразумевает разделение рисков между участниками партнерства; • ГЧП носит средне- и долгосрочный характер (обычно более 3 лет); • частный партнер участвует не только в создании объекта, но и в его последующем обслуживании или эксплуатации; • ГЧП должно предусматривать распределение выгод, получаемых от эксплуатации завершенного проекта
принимали участие, или оно было минимальным (городское, дорожное хозяйство, сфера социальных услуг, предприятия, имеющие стратегическое и социальное значение); во-вторых, альтернативный вариант приватизации в малопривлекательных сферах объектов государственной собственности (здравоохранение и т. п.); в-третьих, региональное развитие, которое без частных инвестиций и государственного участия обречено на стагнацию [1, с. 18].
Целью статьи является обозначение и обоснование общих черт и различий государственно-частного партнерства и государственного заказа. В сводном виде они представлены в таблице.
Стоит рассмотреть подробнее принципиальные отличия между государственным заказом и государственно-частным партнерством.
При государственно-частном партнерстве финансовыми обязательствами по привлечению средств на реализацию инфраструктурных проектов располагает частный сектор. Государственно-частное партнерство, в отличие от госзаказа, является сотрудничеством государства и инвестора, когда обе стороны принимают на себя определенные риски, которые связаны с реализацией конкретного проекта. В случае широкомасштабного, дорогого проекта именно программа партнерства будет выгодна для его реализации [Там же, с. 19]. Для развития инфраструктуры публичных образований государственно-частное партнерство является отличным способом привлечения не только опыта и компетенций частного партнера, но и финансирования.
В рамках государственно-частного партнерства отношения сторон не ограничены форматом госзаказчика и подрядчика, т. к. большинством форм государственно-частного партнерства осуществление инвестором деятельности предусмотрено с использованием объекта, который в рамках этого партнерства создан. При этом для частного партнера главной мотивацией является в срок и максимально качественно исполнить свои обязательства в области проектирования, строительства, реконструкции и эксплуатации объектов в рамках соглашений.
Госзаказ обладает более узкой правовой базой, нежели государственно-частное партнерство. В основном государственный заказ регулируется Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и му-
ниципальных нужд»1. В рамках государственно-частного партнерства регулирование правовых отношений носит характер комплексный и зависит в основном от его форм. В законодательство, формирующее государственно-частное партнерство, входят: Земельный2, Гражданский3, Бюджетный кодексы РФ4, ФЗ № 135-Ф3 «О защите конкуренции»5, ФЗ № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»6, а также регулирующие отдельные формы государственно-частного партнерства региональные законы о ГЧП и ФЗ № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»7.
Важным отличием рассматриваемых форм взаимодействия государства и бизнеса является разнообразие форм государственно-частного партнерства. Регулирование госзаказа происходит только в рамках подряда, поставки и оказания услуг. В свою очередь, в рамках государственно-частного партнерства формы взаимодействия сторон законодательством не ограничены. Существует три модели государственно-частного партнерства: контрактная, корпоративная, институциональная [Там же].
При контрактной модели используется схема взаимодействия государства с частным партнером в рамках ГЧП-соглашений. В российском законодательстве из договорных форм ГЧП используются концессионные соглашения [4, с. 24]. Их предметом являются отношения по созданию или реконструкции концессионером (частным партнером) объекта соглашения, право собственности на которое принадлежит (или будет принадлежать) концеденту (частному партнеру), и предоставлению частному партнеру на срок, определенный соглашением, прав пользования и владения объектами для их эксплуатации.
Корпоративной моделью предусматривается участие в государственно-частном партнерстве государства в лице созданной им корпорации (акционерного общества). В такой корпорации публичное образование — единственный акционер, или акционерами выступают несколько субъектов Российской Федерации. Данная модель предоставляет сторонам партнерства свободный выбор схемы ГЧП-проекта. Среди недостатков этой модели можно выделить рост издержек, которые связаны с получением земельных участков для строительства, в проектах, в которых это необходимо [6, с. 14]. Объяснить это можно реализуемым на практике запретом Земельного кодекса Российской Федерации на внесение в уставные капиталы юридических лиц земельных участков государственной (муниципальной) формы собственности, хотя напрямую это не установлено8. Также возможно возникновение
1 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 21 июля 2014 г.).
2 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (действ. ред. от 21 июля 2014 г.).
3 Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (действ. ред. от 5 мая 2014 г.).
4 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (действ. ред. от 21 июля 2014 г.).
5 О защите конкуренции : Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ (ред. от 21 июля 2014 г.).
6 Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений : Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.).
7 О концессионных соглашениях : Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ (ред. от 28 июня 2014 г.).
8 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (действующая редакция от 21 июля 2014 г.).
дополнительных сложностей в случаях, когда необходимый участок находится в частной собственности, т. к. у акционерного образования, созданного публичным мандатом, отсутствует мандат на принудительный выкуп таких участков.
Реализация институциональной модели государственно-частного партнерства происходит путем обособления определенной территории с особым режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности. Данная территория располагает особым порядком предоставления земельных участков, имеет специальный налоговый режим, таможенное регулирование, бюджетное финансирование [4, с. 24].
Основные принципы государственно-частного партнерства [5, с. 23]:
• прозрачность и гласность партнерских отношений. Данный принцип обозначает необходимость раскрытия информации об итогах партнерства на местном, региональном и федеральном уровнях. Применяя данный принцип на практике, можно исключить государственный контроль предпринимательской деятельности;
• приоритет регулирования договоров государственно-частного партнерства. Гражданско-правовой договор является гибким и эффективным инструментом государственно-частного партнерства;
• страхование рисков государственно-частного партнерства. С помощью данного принципа появляется возможность совмещения механизмов предотвращения убытков и, в случае их причинения, получения компенсаций;
• самостоятельное определение предмета государственно-частного партнерства. Данный принцип подразумевает участие населения субъекта федерации или муниципального образования в выборе проектов государственно-частного партнерства, если их реализация связана с тратой средств государственного или муниципального бюджета. Данная система позволит определить истинные предпочтения, приоритеты и ценности граждан. Информация о реализации ГЧП-проектов должна быть публичной;
• равенство сторон ГЧП-соглашений. Необходимо проведение данного принципа через все законодательство, регулирующее государственно-частное партнерство;
• автономность сторон государственно-частного партнерства;
• заключение ГЧП-соглашений в конкурсном порядке;
• свобода в заключении ГЧП-соглашений и выборе его условий.
В настоящее время Правительством РФ рассматривается проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». В этом проекте учтен прошлый законодательный опыт, в нем имеются все необходимые понятия и расширена область применения государственно-частного партнерства. Современному законодательству данный закон просто необходим, т. к. инвестиционную деятельность в России регулируют более восьмидесяти нормативно-правовых актов. Все эти законы были созданы в разное время, поэтому они содержат множество противоречий. Бесспорно, данное многообразие законов отпугивает частных инвесторов. Принятие нового закона даст возможность формирования понятной, прозрачной и непротиворечивой законодательной системы, расширения практики сотрудничества бизнеса и государства, что благотворно скажется на российском инвестиционном климате [6, с. 14].
Однако развитие в России государственно-частного партнерства сдерживают не только проблемы в законодательстве. Одна из важных проблем заключена в отсутствии механизмов эффективного финансирования. Современное состояние российской экономики сдерживает реализацию долгосрочных проектов, которые не имеют политической составляющей. Причина этого кроется не в высокой стоимости заемных средств и нежелании банков кредитовать на длительный срок, а в общем настрое предпринимателей, которые опасаются реализовывать сложные долгосрочные проекты [2, с. 13].
Сейчас позволить себе участвовать в государственно-частном партнерстве могут только крупные инвестиционные фонды, которые имеют связь с государством, в том числе и неформальную. Также профинансировать долгосрочные проекты могут только государственные или квазигосударственные банки [Там же, с. 14]. Следовательно, в случае отсутствия налаженной системы финансирования крупных соглашений, даже при отлаженном законодательстве государственно-частное партнерство в России будет существовать в основном в виде реализации отдельных уникальных проектов [1, с. 20].
Большинство крупных ГЧП-проектов в целом можно признать успешными: даже при возникновении каких-либо проблем всегда существует возможность их урегулирования, т. к. таких проектов крайне мало и власти к ним обычно проявляют повышенное внимание. Тем не менее зачастую ожидания частного партнера от реализации совместных проектов с государством не оправдываются [3, с. 17].
Сегодня взаимодействие негосударственных структур и государства является острой необходимостью. И тем не менее до сих пор отсутствует четкое представление, в каких организационно-правовых формах возможно осуществление данного взаимодействия. В основном государственно-частное партнерство видится как форма привлечения финансовых средств как государства, так и коммерческих структур, для решения важных экономических задач. Однако государственно-частное партнерство не должно ограничиваться только экономическими задачами. Оно должно затрагивать и другие сферы общественной жизни, в первую очередь социальную [6, с. 15].
В Санкт-Петербурге ГЧП утверждено законом от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»1. Основными анонсированными проектами ГЧП в Санкт-Петербурге являются2: Западный скоростной диаметр — его бюджет составляет 212 млрд руб, из них 50% — частные инвестиции, 26% — городской бюджет, 24% — федеральный бюджет; Орловский тоннель — бюджет составляет 47,7 млрд руб, из них 33,5% — частные инвестиции, 33,25% — бюджет Санкт-Петербурга, 33,25 — Инвестфонд РФ; надземный экспресс — 20,05 млрд руб, из них 40% — частные инвестиции, 26% — федеральный бюджет, 34% — городской бюджет; мусороперерабатывающий завод в пос. Янино Ленинградской области — бюджет составляет 300 млн евро; развитие аэропорта «Пулково» — бюджет проекта насчитывает 30 млрд руб.; Дворец искусств на Васильевском острове — инвестиции в объеме 9,5 млрд руб.; создание и эксплуатация на основе ГЧП зданий, предназначенных для размещения образовательных учреждений на территории Пушкинского района Санкт-Петербурга; «Невская вода» — бюджет оценивается в 12-15 млрд руб, из них 55% — городской бюджет, 45% — частные инвестиции; строительство высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва—Санкт-Петербург — бюджет составляет 150 млрд руб.; строительство высокоскоростной автомобильной магистрали Москва—Санкт-Петербург — 49 млрд руб, из них 21 млрд руб. — городской бюджет. Следует отметить, что не все проекты реализуются, что свидетельствует о необходимости более полной проработки вопросов сотрудничества государственных и негосударственных организаций.
В проблеме государственно-частного партнерства приоритетным направлением должно стать взаимодействие государства и крупных частных корпораций. И в то же время необходимо помнить о проблеме взаимодействия государства с малым бизнесом, так как малый бизнес тесно связан с конечными потребителями [5,
1 Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах : Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 (ред. от 6 декабря 2010 г.).
2 Государственно-частное партнерство в России : портал [Электронный ресурс]. URL: http:// www.pppinrussia.ru/ (дата обращения: 14.10.2014).
с. 24]. Необходимо законодательно установить перечень гарантий для ГЧП, в первую очередь для малого бизнеса, частного сектора экономики. И эти гарантии должны касаться всех трех сторон государственно-частного партнерства: работников, частного партнера и непосредственно государства. С помощью такого регулирования появится возможность обеспечения интересов всех участников отношений [6, с. 15].
В итоге можно судить о том, что ГЧП, в отличие от госзаказа, направлено на развитие деятельности, ведь оно подразумевает инвестиции в объекты инфраструктуры, а также оказание услуг с помощью данных объектов или их эксплуатацию. Также ГЧП имеет долгосрочный характер, его средний срок реализации составляет более 10 лет. Все указанное ранее можно охарактеризовать через основные цели ГЧП: ускорение темпов социально-экономического развития регионов за счет дополнительных инвестиций в инфраструктуру, экономия бюджетных средств за счет распределения финансирования на длительный период, повышение эффективности использования бюджетных средств за счет привлечения частного сектора.
Литература
1. Белицкая А. В. Государственно-частное партнерство как альтернатива контрактной системе // Юрист. 2014. № 5. С. 18-20.
2. Гагарин П. Государственно-частное партнерство: проблемы и перспективы развития // Финансовая газета. 2013. № 14. С. 11-13.
3. Литягин Н. Н. О некоторых аспектах государственно-частного партнерства // Российская юстиция. 2012. № 7. С. 15-17.
4. Русинова А. Срок концессионного соглашения: значение и методы определения // Транспортное право. 2007. № 1. С. 24-26.
5. Халимовский Ю. А. Государственно-частное партнерство в субъектах РФ: блуждание в темноте // Налоги. 2011. № 14. С. 22-24.
6. Шапкина Е. А. О повышении эффективности государственно-частного партнерства в России // Юридический мир. 2014. № 4. С. 14-15.
References
1. Belitskaya A. V. Public-private partnership as alternative to contract system [Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo kak al'ternativa kontraktnoi sisteme] // Lawyer [Yurist]. 2014. N 5. P. 1820.
2. Gagarin P. Public-private partnership: problems and prospects of development [Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: problemy i perspektivy razvitiya] // Financial newspaper [Finansovaya gazeta]. 2013. N 14. P. 11-13.
3. Lityagin N. N. About some aspects of public-private partnership [O nekotorykh aspektakh gosudarstvenno-chastnogo partnerstva] // Russian justice [Rossiiskaya yustitsiya]. 2012. N 7. P. 15-17.
4. Rusinova A. Term of the concession agreement: value and methods of definition [Srok kontses-sionnogo soglasheniya: znachenie i metody opredeleniya] // Transport law [Transportnoe pravo]. 2007. N 1. P. 24-26.
5. Halimovsky Yu. A. Public-private partnership in territorial subjects of the Russian Federation: wandering in the dark [Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v sub'ektakh RF: bluzhdanie v temnote] // Taxes [Nalogi]. 2011. N 14. P. 22-24.
6. Shapkina E. A. About increase of efficiency of public-private partnership in Russia [O povysh-enii effektivnosti gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v Rossii] // Legal world [Yuridicheskii mir]. 2014. N 4. P. 14-15.
