CC BY
22
Доктор юридических наук, профессор В. Н. Синюков согласился с позицией докладчика в части угасания социологии права в России. При этом было отмечено следующее: следование совету, заключенному в приведенной Ю. В. Соболевской цитате философа права Л. Фул-лера, о прекращении выстраивания концептуальных моделей и обращении к анализу конкретных социальных процессов неизбежно приведет к полному упадку социологии права. Социология права — это элемент
фундаментального правоведения, и если в ее рамках отсутствуют идеи, концепции, теории, то приходится констатировать отсутствие элемента фундаментальности.
Ю. А. Тихомиров подвел итоги заседания секции права, отметив, что сегодня необходимо уделять особое внимание данной теме, в связи с чем высказал предложения по проведению проблемного семинара по социологии права.
Д. Р. Пайгина, младший научный сотрудник ИЗиСП
Проблемы гармонизации российского законодательства с международными стандартами (обзор 99-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии))
13—14 июня 2014 г. в Венеции состоялась 99-я пленарная сессия Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии). В связи с рассмотрением российских законов в пленарной сессии приняла участие расширенная делегация Российской Федерации. Под общим руководством директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, представителя Российской Федерации в Венецианской комиссии, академика и вице-президента РАН Т. Я. Хабриевой в состав делегации вошли заместитель члена Венецианской комиссии В. И. Лафитский, заместитель председателя Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы РФ Д. Ф. Вяткин, начальник управления по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму Генпрокуратуры РФ Ю. П. Хохлов, руководитель департамента по рабо-
те с НКО Минюста России Т. В. Вагина, начальник отдела по связям с субъектами Федерации, парламентом и общественными объединениями МИД России С. А. Попов, а также руководитель секретариата делегации РФ в Венецианской комиссии Р. А. Курбанов.
Традиционно в рамках утвержденной повестки дня в первую очередь доклад о своей деятельности за период, прошедший с 98-й пленарной сессии, представил председатель Венецианской комиссии Джанни Букиккио.
С докладом о деятельности Секретариата Комиссии выступил Томас Маркерт, который проинформировал членов Комиссии о подготовке к подписанию меморандума о сотрудничестве между Венецианской комиссией и Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Данное предложение было инициировано Научным советом Комиссии в целях популяризации деятельности Венецианской комиссии в России и, несомненно, станет важным шагом в
развитии сотрудничества Комиссии и Российской Федерации.
Существенное внимание на пленарной сессии было уделено рассмотрению двух российских законов: Федерального закона от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» и Федерального закона от 12 ноября 2012 г. № 190-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и в статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» (которым, в частности, были внесены изменения и дополнения в дефиниции «государственная измена» и «шпионаж»).
Позиция России в отношении проекта заключения, выработанная на основе подготовленных секретариатом делегации РФ в Венецианской комиссии аналитических материалов, была представлена В. И. Ла-фитским на совещании рабочей группы по подготовке проекта заключения и на заседании подкомиссии по основным правам 12 июня 2014 г. В первую очередь представитель российской делегации указал на недопустимость объединения в одном заключении двух федеральных законов, регламентирующих различные вопросы и не имеющих взаимосвязи ни по применяемым правовым механизмам, ни по субъектному составу. Более того, было отмечено, что такой формат подачи материала не соответствует и запросу Парламентской ассамблеи Совета Европы, в соответствии с которым проанализированы названные российские законы.
В. И. Лафитский отдельно подчеркнул необходимость расширения эмпирического материала при анализе российских законов, а также указал на наличие в проекте заключения неточностей и некорректных суждений в отношении федераль-
ных актов; представил статистические данные, иллюстрирующие практику применения указанных федеральных законов. В результате в проект заключения был внесен ряд поправок.
В первый день пленарной сессии с комментариями на проект заключения выступил Д. Ф. Вяткин, который отметил несколько политизированный характер подготовленного экспертами Комиссии заключения, что недопустимо с учетом задач, стоящих перед Венецианской комиссией. Подчеркнута нецелесообразность объединения в одном заключении анализа двух федеральных законов — «об иностранных агентах» и УК РФ в части статей о государственной измене и шпионаже, что стало причиной общего негативного фона в качестве ключевой предпосылки анализа. Российский представитель отметил, что главной идеей законодательства об иностранных агентах является реализация принципа невмешательства во внутренние дела государства, который является одним из основных принципов международного права и содержится во многих международных документах.
Вместе с тем представители Российской Федерации согласились с необходимостью доработки законодательного определения политической деятельности и соблюдения принципа пропорциональности устанавливаемых санкций тяжести правонарушения.
Учитывая сказанное, Д. Ф. Вяткин предложил доработать проект заключения в отношении рассматриваемых российских законов и перенести его принятие на 100-ю пленарную сессию.
Комиссией было принято решение предоставить докладчикам по данному заключению две недели на его доработку. При этом проект заключения, в котором экспертами было рекомендовано существенно пересмотреть действующее российское законодательство о некоммерческих
организациях, выполняющих функции иностранного агента, а также соответствующие статьи УК РФ и УПК РФ, был принят на сессии практически единогласно, за исключением представителя России — В. И. Ла-фитского, проголосовавшего против его принятия и указавшего на недопустимость принятия документа, который в дальнейшем будет доработан.
Помимо заключения в отношении российских законов, Комиссией были приняты также: заключение по проекту поправок в Гражданский и Уголовно-процессуальный кодексы Албании1; заключение по проекту конституционного закона Таджикистана о конституционном суде2; заключение о процедуре назначения судей Конституционного суда в период переизбрания Президента Словацкой Республики3; заключение по законопроекту Республики Армения о внесении изменений и дополнений в Судебный кодекс (срок полномочий председателей судов)4.
Кроме того, в отношении Кыргызской Республики Комиссией были приняты заключение по проекту поправок в конституционный закон Кыргызской Республики о статусе судей5 и заключение по проекту конституционного закона Кыргызской Республики о внесении изменений и дополнений в Конституционный закон о Конституционной палате Верховного суда6.
Принимая во внимание активное взаимодействие Комиссии с Комитетом министров Совета Европы, на пленарной сессии выступил Постоянный представитель Австрии в Совете Европы Рудольф Леннх, который проинформировал членов Комиссии о председательстве Австрии в Комитете министров. Особое вни-
1 CDL-AD(2014)016.
2 CDL-AD(2014)017.
3 CDL-AD(2014)015.
4 CDL-AD(2014)021.
5 CDL-AD(2014)018.
6 CDL-AD(2014)020.
мание он уделил сложившейся ситуации в Украине и кратко доложил о предпринимаемых Комитетом министров и Советом Европы конкретных действиях в целях урегулирования украинской ситуации. В частности, была создана международная консультативная группа, направлен консультант в украинский парламент, создана трехсторонняя комиссия представителей Совета Европы, Министерства юстиции и Верховной Рады Украины, также был задействован Консультативный комитет по Рамочной конвенции по национальным меньшинствам и привлечена Венецианская комиссия. Комитет министров провел многочисленные внеочередные заседания, и Совет Европы стал первой международной организацией, принявшей конкретные решения в отношении конфликта в Украине.
Т. Маркерт сообщил членам Комиссии о двух прошедших встречах между делегациями Комиссии и Конституционной комиссии Верховной Рады Украины. К первой встрече, которая состоялась 15 апреля 2014 г., Конституционная комиссия уже приняла решение ограничить сферу нынешней реформы главами Конституции, поправки к которым не требуют проведения референдума. Кроме того, стало ясно, что работа Конституционной комиссии будет основываться в значительной степени на уже принятых заключениях Венецианской комиссии.
На второй встрече 27 мая 2014 г. Конституционная комиссия представила членам делегации Венецианской комиссии общие предложения по конституционной реформе, подготовив альтернативные тексты. Члены Конституционной комиссии надеялись, что Венецианская комиссия поможет им в выборе одного из представленных на рассмотрение вариантов. В ходе обсуждения материалов представители различных политических партий, в том числе оппозиционной Партии регионов, проявили готовность принять
рекомендации Венецианской комиссии. Однако в связи с тем, что Президент Украины посчитал, что Венецианской комиссии будет предложено дать заключение только в отношении единого текста, спикер Парламента отозвал первоначальный запрос в Венецианскую комиссию. Впоследствии Президент Украины отметил, что пересмотренный пакет конституционных поправок будет вновь направлен в Венецианскую комиссию для подготовки и принятия заключения. При этом Комиссия уполномочила докладчиков отправить проект заключения по вносимым поправкам в Конституцию Украины украинским властям до его принятия на пленарной сессии.
Представитель Комитета по юридическим вопросам и правам человека ПАСЕ Аркадио Диас Техера представил обзор деятельности Парламентской ассамблеи и соответствующих комитетов. Один из вопросов также касался ситуации в Украине. В частности, на апрельской сессии Ассамблея приостановила право голоса российской делегации; докладчики Комитета по мониторингу по Украине совершили несколько рабочих поездок в Украину, в том числе во время событий на Майдане. По результатам был принят отчет о последних событиях в Украине. Выступающий особо отметил, что Ассамблея приняла участие в наблюдении за выборами президента Украины.
Далее Комиссия была проинформирована о том, что 11 июня 2014 г. Комитет министров получил запрос Косово о намерении стать 60-м членом Венецианской комиссии, по результатам рассмотрения которого Косово было предложено назначить члена Комиссии и его заместителя.
В рамках сотрудничества Комиссии с Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы на сессии выступил Председатель Комитета по мониторингу Конгресса Ларс О. Молин, который сообщил о деятельности Комитета в отношении последних изменений местной и
региональной демократии в Республике Молдова, Бельгии и Грузии и о территориальной реформе и ее влиянии на провинции Италии. Бывший председатель Группы независимых экспертов, советник Конгресса по конституционным вопросам Ален Делкамп в свою очередь проинформировал Комиссию о подготовке доклада об избирателях за рубежом и сообщил об участии Конгресса в наблюдениях за местными выборами в Украине. В завершение докладчик представил информацию о подготовке доклада о критериях отбора на местных и региональных выборах, проект соответствующих рекомендаций которого стал причиной разработки Комитетом министров при содействии Венецианской комиссии Кодекса добросовестной практики по заявленному вопросу.
В ходе сессии Комиссия была проинформирована о мероприятиях по реализации рекомендаций, содержащихся в принятых ранее заключениях: Кратком экспертном заключении для Конституционного суда Грузии об индивидуальных жалобах общественных вещателей, Совместном заключении по проекту Избирательного кодекса Болгарии, а также Совместном заключении по закону о внесении изменений в некоторые законодательные акты о выборах Президента Украины, принятые Верховной Радой Украины 24 июля 2009 г.
Комиссия также рассмотрела и приняла ряд документов, подготовленных в сотрудничестве с другими органами Совета Европы: Совместное заключение Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ по законопроекту о выборах в Кыргызской Республике7, а также Совместное заключение Венецианской комиссии и Генерального директората по демократии ^СП) по пересмотренному законопроекту Азербайджанской Республики о внесении изменения в закон о статусе муниципалитетов8.
7 CDL-AD(2014)019.
8 CDL-AD(2014)022.
Бурную дискуссию между членами Комиссии в отношении системы выборов президента в целом, о статусе прокуратуры, который неоднократно изменялся, и о создании независимого следственного комитета по контролю за обвинениями в жестоком обращении со стороны сотрудников правоохранительных органов вызвало выступление члена Государственной конституционной комиссии Грузии Тинатин Хида-шели, которая сообщила Комиссии, что Государственной конституционной комиссией были рассмотрены такие вопросы, как баланс между правами и обязанностями президента, правительства и парламента, процесс пересмотра конституции, однопалатный (двухпалатный) парламент, вопрос о самоуправлении и конституционном статусе автономных областей, а также целесообразность сохранения положения о суде присяжных в Конституции.
На сессии был представлен и принят Совместный регламент Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ по правосубъектности религиозных или духовных общин9, разработанный по результатам многочисленных консультаций с гражданским обществом и правительственными чиновниками, а также проведенных четырех круглых столов — в Киеве (сентябрь 2013 г.), в Варшаве (сентябрь 2013 г.), в Астане (октябрь 2013 г.) и в Брюсселе (октябрь 2013 г.).
В ходе рассмотрения проекта данного документа докладчик Бен Вер-мюлен пояснил, что после принятия в 2004 г. Регламента по анализу законодательства о религии или вероисповедании региональными и международными организациями по правам человека были представлены замечания и мнения по вопросам регистрации и признания религиозных и духовных общин.
Принятый Комиссией Совместный регламент направлен на проработку этих вопросов и является дополнени-
9 CDL-AD(2014)023.
ем к Регламенту 2004 г., который сохраняет силу в полном объеме.
Членам Комиссии было представлено сравнительное исследование национальных законодательств о свободе мирных собраний, подготовленное Институтом Макса Планка по просьбе Венецианской комиссии. На 98-й пленарной сессии в марте 2014 г. экспертами уже была представлена информация о ходе работы над данным документом, и всех членов Комиссии просили представить комментарии, которые были учтены при подготовке окончательного доклада.
Данное исследование является частью работы по пересмотру Совместного регламента Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ о свободе мирных собраний с учетом современных реалий. Были проработаны такие вопросы, как использование социальных медиа в организации флешмобов, концепция организатора демонстраций и организация собраний на территории частной собственности.
Исходя из сокращенного представления некоторых тем для сравнения и учитываемых критериев отбора стран для анализа, исследование состоит из двух основных частей: в первой части систематизирован обзор действующего законодательства исследуемых стран, в котором особое внимание уделяется вышеназванным вопросам; во второй представлен сравнительный анализ национальных актов отдельных государств. При этом анализ основан на четырех аспектах: конституционные и уставные гарантии, в том числе соответствующие прецеденты; предусмотренные законом ограничения; процедурные вопросы; имплемен-тация. Кроме того, докладчики ссылаются на толкования национальных судов и Европейского суда по правам человека. В целях обеспечения полного и всестороннего обзора ситуации по каждой конкретной стране в исследование были также включены вопросы практической
реализации права на свободу мирных собраний.
В исследовании отмечается, что большинство стран столкнулись с трудностями в соблюдении и защите права на свободу мирных собраний и в некоторых случаях подвергались критике со стороны Европейского суда по правам человека. Тем не менее докладчики пришли к выводу о том, что национальное законодательство лишь некоторых стран в незначительной степени не соответствует общепринятым стандартам.
По итогам представленного доклада сравнительное исследование национальных законодательств о свободе мирных собраний было одобрено Комиссией10.
Также на 99-й пленарной сессии Комиссия была проинформирована о ходе разработки Совместного регламента Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ о свободе ассоциаций, которая была начата еще в ноябре 2013 г., когда была сформирована совместная рабочая группа экспертов, включающая трех членов Венецианской комиссии и трех экспертов БДИПЧ. Рабочая группа уже провела три заседания — в Париже (ноябрь 2013 г.), во Флоренции (март 2014 г.) и в Варшаве (май 2014 г.). Окончательный вариант проекта регламента планируется подготовить к принятию на пленарной сессии в декабре 2014 г.
10 CDL-AD(2014)024.
Экспертам была также предоставлена информация о сотрудничестве Комиссии со странами Латинской Америки, с Ливией и Марокко, а также о конституционных изменениях в Норвегии, Тунисе и Турции.
Члены Комиссии ознакомились с результатами заседаний Совета по демократическим выборам и Ученого совета, которые состоялись накануне проведения пленарной сессии (12 июня 2014 г.).
В числе прочих вопросов в соответствии с утвержденной повесткой экспертов проинформировали о четвертом межкультурном семинаре по демократии на тему «Транспарентность и верховенство права как предпосылки справедливого и устойчивого развития» (Рим, 9 октября 2014 г.). Принять участие в семинаре были приглашены все члены Комиссии и представители арабских стран.
Р. А. Курбанов, зав. отделом научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), доктор юридических наук, профессор
О. В. Шведкова, старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук
А. М. Белялова, научный сотрудник ИЗиСП
