CC BY
82
ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ПАРЛАМЕНТАРИЗМА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
© Моисеенко И.В.*
Орловская региональная академия государственной службы (филиал) Российской Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Орел
В работе представлены три направления проблематики функционирования парламента в структуре политических институтов, которые остро обозначены на разных уровнях власти современной России: 1) проблема функционирования парламента как основного элемента системы сдержек и противовесов; 2) сложности взаимодействия федерального и регионального уровней законодательной власти; 3) проблема повышения уровня доверия населения к органам законодательной власти. Автор также предлагает некоторые пути решения обозначенных проблем.
Развитие политической системы было названо в качестве одного из приоритетов в Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию в 2009 году.
Очевидно, что в посткризисных условиях реализация данного приоритета проходит не только в политическом аспекте, как таковом, но и с позиции формирования гибкой действенной системы управления всеми сферами общественно-экономической жизни. Следует отметить, что актуальность данной задачи достаточно высока даже в условиях стабильного развития, а в современных условиях значение указанного трудно переоценить.
На данный момент все больше актуальности приобретает вопрос о перспективах развития парламентаризма. Парламент - представительный орган власти, видится нам как основной элемент в системе сдержек и противовесов, от того, насколько грамотно и эффективно выстроена его работа, зависит развитие демократии в государстве. Однако на пути его развития возникают объективные трудности. В целях изучения проблем, препятствующих здоровому развитию парламентаризма в современной России, рассмотрим, прежде всего, сложности его функционирования.
Гутаров В.А. (д. фс. н., зав. кафедрой СПб ГУ) отмечал: «Первая проблема - это, конечно, место парламента в структуре политических институтов, место парламента и функционирование парламентских институтов и представительных учреждений (причем не только федеральных), какую
* Аспирант кафедры Политологии, государственного и муниципального управления, заместитель начальника отдела Организационной работы управления региональной политики, государственной гражданской службы и кадров аппарата Губернатора и Правительства Орловской области.
роль они играют в качестве вектора демократии в развитии российских процессов».
В своей работе мы выделяем три направления проблематики функционирования парламента в структуре политических институтов, которые остро обозначены на разных уровнях власти современной России:
1. Проблема функционирования парламента как основного элемента системы сдержек и противовесов, которая существует на уровне «горизонтали» власти;
2. Сложности взаимодействия федерального и регионального уровней законодательной власти - проблема «вертикали» власти;
3. Проблема повышения уровня доверия населения к органам законодательной власти обнаруживает себя на «индивидуальном уровне» (во взаимодействии представительной власти и народа).
Проблема функционирования парламента как основного элемента системы сдержек и противовесов
На уровне «горизонтали» наблюдается проблема разделения власти. Она возникает ввиду того, что законодательные и исполнительные органы имеют общим объектом деятельности управление. Таким образом, происходит пересечение в области полномочий. Однако те и другие обладают средствами взаимного сдерживания. Это право распускать орган, либо отрешать от должности его должностное лицо. К сожалению, нередко данные права перерастают в средство давления и становятся причиной конфронтации органов власти. В данном случае наблюдается перешагивание грани разумного и эффективного взаимодействия на благо народа.
Рассмотрим подробнее инструменты механизма взаимного сдерживания. Так, отрешение от должности главы исполнительной власти не прерывает управленческий процесс ввиду незамедлительного назначения на должность лица, исполняющего обязанности. А в случае досрочного роспуска законодательного органа власти может наблюдаться перерыв в его работе, связанный с необходимостью избрания нового состава. Настораживает момент самостоятельности органов исполнительной власти и возможность его использования для принятия решений, направленных на расширение полномочий исполнительной ветви власти. Данный вопрос требует дополнительного рассмотрения и регламентирования гарантий того, что досрочный роспуск парламента не повлечет принятия мер, ограничивающих его в полномочиях в сравнении с органами исполнительной власти.
Данные процессы прописаны в Конституции Российской Федерации.
Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности, как следует из ст. 93 Конституции Российской Федерации, только в соответствии с весьма сложной процедурой, в которой участвуют обе палаты Федерального Собрания, то есть представительного и законодательного
органа Российской Федерации, и два высших федеральных судебных органа Российской Федерации: Верховный Суд и Конституционный Суд.
Основанием для выдвижения Государственной Думой обвинения в адрес Президента могут быть только государственная измена или совершение им другого тяжкого преступления. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа членов в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения образованной ею специальной комиссии.
Роспуск органа законодательной власти Российской Федерации фактически невозможен. Из Конституции следует, что Президент Российской Федерации может распустить лишь одну из палат парламента - Государственную Думу «в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации», а именно в случае трехкратного отклонения ею представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства, либо выражение Государственной Думой недоверия Правительству. Таким образом, роспуск Государственной Думы всегда направлен на предотвращение нарушений нормальной деятельности Правительства - органа, осуществляющего в стране исполнительную власть.
Все это свидетельствует о том, что разделение власти на федеральном уровне не приводит к прекращению деятельности федеральных законодательных и исполнительных органов государственной власти. Таким образом, система сдержек и противовесов способствует жизнедеятельности этих важнейших для государства функциональных звеньев государственной власти.
Несколько иная ситуация складывается на уровне субъектов Российской Федерации. Анализ действующих конституций и уставов субъектов Федерации показывает, что подчас самостоятельность законодательной и исполнительной ветвей власти как бы выходят за пределы только взаимных сдержек и противовесов и превращаются в средство давления одной ветви государственной власти на другую. При этом чаще всего такое давление происходит со стороны исполнительной власти. Правда, в подавляющем большинстве конституций и уставов субъектов Федерации установлены и поддерживаются деловые отношения между органами исполнительной власти и органами законодательной власти.
Заслуживает внимания процедура роспуска законодательных органов субъектов РФ. Ведь в каждом субъекте Федерации существует только один законодательный орган, и в случае его роспуска никто не может исполнять его функции. Следовательно, взаимодействие власти органов исполнительной и органов законодательной власти при роспуске последней не может осуществляться. В этом случае единственной ветвью власти в субъекте Федерации остается исполнительная.
В качестве примера разумного отношения к праву роспуска законодательного органа и отрешения от должности главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, во главу которого ставится уважение к воле народа, избравшего свои государственные органы, можно привести соответствующее положение Устава Ставропольского края. Принятый в 1994 г., он вообще не предусматривает возможности роспуска представительного и законодательного органа края - Государственной Думы края. В нем предусмотрено, что ее полномочия прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. В то же время Дума вправе отрешить от должности губернатора края только по одному основанию -при неоднократном и грубом нарушении им Устава края.
На практике сложились и иные подходы к праву роспуска главы исполнительной власти субъекта Федерации. Большинство их направлено на установление самостоятельности органов исполнительной и законодательной власти и создание условий, при которых эти органы должны были бы строго соблюдать обязанности, возложенные на них конституциями, уставами и законами субъектов Федерации.
В ряде уставов устанавливается право законодательного органа отрешать от должности главу администрации субъекта Российской Федерации, а не администрацию в целом. И это очень существенно, поскольку даже если глава администрации отрешен от должности, администрация в целом, то есть органы исполнительной власти, остаются и продолжают действовать.
На общем фоне взвешенного отношения субъектов Российской Федерации к принципу разделения власти и самостоятельности органов исполнительной и законодательной власти особняком стоят уставы ряда областей, в которых есть нормы, дающие губернатору области право досрочно прекратить деятельность законодательного органа и тем самым предоставить органам исполнительной власти возможность действовать в течение некоторого времени в режиме единовластия. Представляется, что это серьезно нарушает установленный ст. 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения власти и создает возможность игнорировать самостоятельность органов власти законодательной.
Губернатор Орловской области, согласно части 2 статьи 65 Устава Орловской области, вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий областного Совета народных депутатов в случае принятия областным Советом народных депутатов нормативного правового акта, который противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Орловской области, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а областной Совет народных депутатов не устранил их в течение шести месяцев со дня вступ-
ления в силу судебного решения, а также, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе областной Совет народных депутатов в течение трех месяцев не проводил заседание.
В случае досрочного прекращения полномочий областного Совета народных депутатов не позднее чем через шесть месяцев с момента вступления в силу решения о досрочном прекращении его полномочий проводятся досрочные выборы (ст. 65 ч. 3).
В свою очередь Орловский областной Совет народных депутатов может лишь выразить недоверие губернатору области, в связи с чем Президент Российской Федерации, возможно, вынесет решение о прекращении полномочий губернатора (ст. 69. п. 1; 8).
Указанные нормы присутствуют в уставах ряда субъектов РФ и противоречат конституционной норме разделения власти, закрепленной в ст. 10 федеральной Конституции.
Налицо перекос в разграничении полномочий органов государственной власти, сказывающийся отрицательно на их функционировании.
Заметим, что подобные проблемы рассматривались еще в XVIII веке - у истоков возникновения принципа разделения власти - основополагающего принципа правового государства. Монтескье Ш., уделивший при этом особое внимание вопросу соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти, писал: «Когда законодательные и исполнительные силы объединены в одном и том же человеке или в одном и том же органе магистратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использовать их тираническим образом» [1].
Так, мы не можем допустить перекоса полномочий в пользу законодательной, либо исполнительной ветви власти.
В контексте рассматриваемого вопроса можно всецело согласиться с профессором СПб ГУ (д.п.н.) С.М. Елисеевым: «Мы должны иметь равнозначные, равносильные, авторитетные ветви власти - президентскую, исполнительную, законодательную и судебную. И с этой точки зрения авторитет Президента в значительной степени подкрепляется авторитетом парламента» [1].
Вернемся к рассмотрению парламента на федеральном уровне. Порядок формирования Совета Федерации - верхней палаты ФС РФ отражает явный дисбаланс в пользу исполнительной власти. Во втором ее составе находились по два представителя от каждого региона России: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности. В третьем - представитель, избранный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, и представитель от исполнительного органа государственной
власти субъекта РФ, назначенный руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Очевидно, что участие в парламенте представителей от региональной исполнительной власти усиливает дисбаланс в механизме реализации принципа разделения властей.
Представительство регионов в высшей палате парламента должно обеспечиваться демократическим принципом прямых выборов. В данном контексте отметим проблему ограничений конституционных избирательных прав граждан России, прежде всего, отмену региональных выборов глав субъектов Федерации, что означает отказ от демократических принципов в формировании органов исполнительной власти и, как считают многие ученые, входит в противоречие с основными принципами федерализма. Очевиден тот факт, что ученые на сегодняшний день отмечают тенденцию на усиление исполнительной власти и противоречивое отношение к принципу разделения властей. Эта проблема, впрочем, характерна для любого общества, но существуют институты, способствующие выравниванию баланса сил представительной и исполнительной властей. Такими институтами можно считать независимое правосудие, свободную прессу и гласность как форму гражданского контроля деятельности всех ветвей власти. Следует сказать, что они способны качественно функционировать лишь в условиях политически зрелого гражданского общества.
В контексте рассматриваемого вопроса необходимо, на наш взгляд, указать на проблемы избирательной системы, избирательных кампаний, участия в них политических партий, социальных групп, средств массовой информации. Они бесспорно влияют на эффективное функционирование парламента и развитие парламентаризма как демократического института. Выборы и участие в них граждан дают оценку результатам проводимой политики, оценку органам власти - тем, кто проводит эту политику. Периодичность, прозрачность, альтернативность, свобода выборов - это механизм обновления власти, залог того, что власть будет отвечать по своим обязательствам и за свои обещания. По данной проблематике, сегодня особое значение приобретает организация избирательной кампании и, собственно, процедуры голосования. Она должна обеспечить все возможности для реализации конституционных прав граждан - и избирательные комиссии, и гражданское общество должны оперативно реагировать на изменения избирательного законодательства. На данный момент также вызывает интерес проблема реализации контрольной функции парламента. Установление парламентского контроля за исполнением правительством законов, конечно, без вмешательства парламента в исполнительно-распорядительную деятельность соответствующей администрации необходимо в целях утверждения и развития в государстве законности [2]. Указание уже в самом определении понятия «парламент» на такое существенное направление деятельности последнего, как осуществление парламентского кон-
троля, весьма значимо и важно. Таким образом, изначально признается, что право осуществлять контроль деятельности исполнительного органа, правительства вытекает из самой природы законодательной (представительной) власти как власти, выражающей через принятие законов волю представляемого ею народа, в свою очередь являющегося источником власти в ее единстве и целостности.
Тем не менее, в Конституции Российской Федерации контрольная функция парламента - Государственной Думы РФ практически не отражена. Несколько более приемлемо освещено указанное направление деятельности высшего представительного органа государства в основных законах ряда субъектов Российской Федерации1.
Отметим, что в основных законах трех российских регионов парламент рассматривается не только как высший представительный и законодательный орган государственной власти, но и как высший контрольный орган. Именно таким образом определяет ст. 51 Конституции Республики Саха (Якутия) парламент данного региона - Государственное собрание (Ил Тумэн). Такое же определение парламента, Государственного собрания, содержится в ст. 89 Конституции Республики Татарстан и ст. 76 Конституции Республики Удмуртия.
Включение в основные законы всех субъектов РФ, а также в Конституцию самой РФ нормы, провозглашающей, что парламент является высшим контрольным органом государственной власти, было бы большим и серьезным шагом вперед в деле закрепления за ним функции контроля, ему, в принципе, присущей в силу его природы, но сознательно всячески ограничиваемой в нашей стране в угоду сильной исполнительной власти.
По мнению некоторых исследователей, включение вышеуказанной нормы в основные законы может повлечь неоправданное усиление роли законодательной (представительной) ветви власти, что тем самым нарушит баланс властей и, таким образом, фундаментальный принцип правового государства - принцип разделения властей. Принимая во внимание особенности российской политической системы, стоит отметить, что исполнительная власть вряд ли потеряет собственную самостоятельность.
Шараев П. С. и Щербинин А.И. исходят из того, что парламентский контроль - это, безусловно, контроль парламента за деятельностью правительства, причем контроль, прежде всего, за исполнением последним за-
1 Анализом были охвачены основные законы следующих субъектов РФ: Республик Адыгея, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Тыва, Хакасия, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Коми, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Удмуртия и Башкортостан, а также Иркутской, Курганской, Ленинградской, Липецкой, Новгородской, Оренбургской, Орловской, Пермской, Псковской, Свердловской, Архангельской, Белгородской, Нижегородской, Тамбовской, Тюменской, Читинской, Ярославской областей, Ставропольского края, г. Москвы, Ханты-Мансийского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов.
конов. Однако отмечают, что такой контроль высшего законодательного (представительного) органа власти был бы бессмысленным, если бы сводился исключительно к проверочным, ревизорским, надзорным действиям. Именно поэтому он должен включать в себя возможность принятия мер, адекватных выявленным нарушениям [3].
В соответствии с Конституцией РФ, Государственная Дума России вправе осуществлять контроль исполнения федерального закона о бюджете. Безусловно, осуществление контроля в указанной сфере крайне необходимо и важно, поскольку правильное и точное исполнение бюджета есть основа стабильного существования любого государства и возможности перспективного планирования его развития в будущем.
Таким образом, можно справедливо отметить наличие проблемы функционирования парламента в системе разделения власти, которая требует осторожных, взвешенных решений на пути выравнивания баланса исполнительной и законодательной власти.
Проблема взаимодействия федерального ирегионального уровней законодательной власти
Вопросы функционирования органов власти в современных условиях обсуждались на заседании Государственного Совета 29 декабря 2009 года. «Сегодня мы уже можем подвести короткие итоги. Все-таки нам удалось обеспечить скоординированную работу, слаженную работу исполнительной и представительной власти и в центре и на местах, хотя бы в том плане, что мы смогли принять необходимые и достаточные меры нормативного характера для того, чтобы влиять на развитие кризиса в нашей стране»,
- сказал ДА. Медведев [4].
Продолжая мысль Президента о работе исполнительной и представительной власти в центре и на местах отметим, что на данный момент проблема взаимодействия федерального и регионального уровней законодательной власти требует глубокого изучения.
Среди всех государственных институтов в субъекте Федерации парламент выступает органом народного представительства, что делает его в глазах граждан наиболее демократичным и доступным институтом, а для партий и общественных организаций - целью и трибуной для реализации своих программ и целей. Так, региональный парламент может стать важнейшим инст-рументом взаимодействия гражданского общества регионов и государства.
Исторически сложилось так, что во время знаковых государственных изменений, переломных политических моментов именно от парламента требуются решительные, верные шаги на пути преодоления проблем и стабилизации ситуации. От законодательных основ зависит путь решения вопросов. На этапе посткризисного развития страны это особенно значимо как для государства в целом, так и для каждого региона в частности.
Следует отметить, что для перехода к инновационной экономике и успешной реализации посткризисных мер развития необходимо, прежде всего, повышение качества законодательного процесса через взаимодействие федеральных и региональных парламентариев. С целью регулирования данного процесса была создана Ассамблея российских законодателей.
На заседании Президиума Ассамблеи 29 июня 2010 года Борис Грызлов заявил: «Законотворчество - безусловно, наша общая и главная задача. При этом хочу подчеркнуть, что эффект от работы Ассамблеи российских законодателей должен достигаться не только в плане увеличения числа законов, принятых по инициативе региональных законодателей. Он также должен достигаться и за счет более тесного взаимодействия основных субъектов права законодательной инициативы в рамках осуществления задач государственной политики.
Совместными усилиями мы сможем сделать все то, на что надеется наш народ. <*> Понятно, что на региональном уровне многие проблемы ощущаются более остро, чем в стране в целом. Наша общая задача заключается в том, чтобы вовремя ключевые моменты обсуждались и оформлялись в законопроекты, которые наверняка будут приняты» [5].
Сегодня во взаимодействии федерального и регионального уровней законодательной власти наблюдаются некоторые проблемы. Прежде всего, субъекты Федерации совместно с федеральными органами власти должны компетентно участвовать в решении федеральных проблем, а федеральные органы, в свою очередь, посредством федеральных законов должны получать возможность обеспечить региональные интересы. Причем федеральный законодатель должен иметь профессиональный интерес в защите региональных интересов [6].
В связи с этим необходимо отличать формы взаимодействия законодателей не только по направлениям, но и по степени реальности. Реальные формы взаимодействия отражают фактически складывающиеся модели взаимоотношений, а идеальные представляют собой такие модернизированные образцы сотрудничества, к которым стороны взаимодействия должны стремиться на паритетной основе.
Важное значение приобретают формы взаимодействия субъектов РФ и Федерации в федеральном законодательном процессе. Среди них выделяют такие, как законодательная инициатива, участие в принятии законов по предметам совместного ведения, одобрение законов о поправках к Конституции РФ в субъектах РФ, направление в региональные парламенты информации о планах законопроектных работ федерального парламента, методическая помощь региональным законодателям, юридическая экспертиза законопроектов и т.д. [7, с. 260-280].
Другая проблема взаимодействия законодательных органов связана с инициативой региональных парламентариев. Депутаты стремятся пред-
дожить свои механизмы решения задач развития, но здесь возникает проблема не только активности инициирования, но и качества представляемых законопроектов. Необходимо четко следовать принципу легализма. Инициативы поддерживаются Государственной Думой в том случае, если формулировки актуальной концепции проекта не противоречат действующему законодательству и опираются на существующую правовую базу.
Субъекты РФ, безусловно, нуждаются в правовой и организационной помощи федерального парламента в этом направлении. Регионы, как правило, не выходят на общефедеральный масштаб, имея локальный предмет регулирования, отсутствует целостный характер законопроектов, в основном инициируются поправки в законы, изредка предлагаются цельные законопроекты [7, 258-259]. В итоге в период с 2000 по 2003 год лишь около 2 % законопроектов субъектов РФ прошли все стадии законодательного процесса, а 98 % по различным причинам выбыли из правотворческого процесса на разных стадиях [8].
Активность проявляют такие регионы, как Красноярский и Краснодарский края, Республика Адыгея, Астраханская и Свердловская области и др. Законодательная практика некоторых регионов (Красноярский край, Кемеровская область) не допускает возможности реализации законодательной инициативы посредством законодательных предложений. Во-первых, такая возможность расширяет круг лиц, имеющих право обратиться в компетентные органы, в том числе и к обладающим правом законодательной инициативы, с предложениями, которые должны быть тщательно проработаны. Во-вторых, сама по себе идея разработки определенного закона не вписывается в процедуру законодательного процесса, а скорее предшествует его началу, имея неформализованный и неограниченный по времени и порядку характер ее реализации. Одной из форм непосредственной демократии является народная или гражданская инициатива, которая нечасто встречается в региональном законодательстве.
Так, в законе Орловской области от 15 апреля 2003 года № 319-03 «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» говорится, что государственные, общественные органы и организации, не обладающие правом законодательной инициативы, а также отдельные граждане могут внести законопроект в областной Совет народных депутатов через органы или лиц, обладающих таким правом (ст. 25. п. 5). Например, общественная палата Орловской области осуществляет работу с инициативами граждан [9]. Одной из форм осуществления народовластия является наказ избирателей. Функционирование данного института, способствующего развитию общественного самоуправления и гражданской инициативе, закреплено законом Орловской области [10]. Законодательством области также закреплено право реализации правотворческой инициативы граждан согласно Положений о правотворческой инициативе граждан на территории городов.
Согласно ст. 27 Устава Красноярского края что граждане могут осуществлять краевую народную инициативу путем внесения проектов правовых актов на рассмотрение Законодательного собрания края, Губернатора края, Совета администрации края. Устав Волгоградской области разделяет гражданскую и законодательную инициативу. Под гражданской инициативой понимается право избирателя на обращение к депутату областной Думы с предложением о принятии или изменении областного закона (ст. 16). Под законодательной инициативой граждан понимается право определенного числа избирателей представлять областной Думе проекты законов, а также иные предложения для их принятия в законодательном порядке (ст. 17).
Следовательно, такая важнейшая форма проявления демократии, как народная законодательная инициатива имеет значительную правовую основу. Безусловно, ее следует повсеместно использовать, опираясь на закрепленные законодательством процедуры, особенно в региональном правотворческом процессе.
До недавнего времени политологи отрицали наличие четкой слаженной системы координации взаимодействия федеральных и региональных законодателей. На сегодняшний день отмечаются позитивные тенденции в этом направлении.
Как отметил Борис Грызлов: «Правовые механизмы развиваются и позволяют дать достойный ответ на вызовы, стоящие перед страной. Развитие таких механизмов могло состояться только при активном и заинтересованном участии парламентариев» [11].
По данным официального сайта фракции «Единая Россия», существенно снизился процент отозванных, отклоненных, снятых или возвращенных законодательных инициатив регионов. Стало меньше законопроектов, которые вносятся в Государственную Думу законодательными собраниями. Вносятся лишь те законопроекты, которые имеют хорошие перспективы стать законами. В 2008 году регионами был внесен 571 законопроект, в
2009 году - 278. Уровень проработки вносимых законопроектов значительно повысился, а те инициативы, которые изначально не имеют перспектив, просто не оформляются в виде законопроектов. Таким образом, организуется работа только над теми законопроектами, которые реально должны стать законами. В случае если согласиться с предлагаемым правовым механизмом не представляется возможным, поставленная проблема берется на контроль, обсуждается и, так или иначе, решается (возможно, в рамках другого законопроекта или в качестве поправки в уже рассматри-ваемыйзаконопроект) [5].
По-прежнему остается актуальной проблема поддержки региональных парламентариев со стороны Федерации путем оказания правовой и методической помощи, проведения совещаний, семинаров, командирования специалистов для обмена опытом, взаимное информирование региональных и федеральных парламентов о законопроектных планах работы и т.д. [6].
В качестве одной из основных форм взаимодействия федерального и региональных парламентов следует признать механизм согласования с региональными органами власти федеральных законопроектов по предметам совместной компетенции, который требует слаженной работы. Вопрос об участии субъектов Федерации в разработке и принятии федеральных законов в рамках совместной компетенции занимает ключевое место и не может рассматриваться как ограничивающий права Федерации. Законодатель отреагировал на данный пробел, пусть и с запозданием. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» закрепляется обязательное согласование проектов таких федеральных законов с субъектами РФ, закрепляется процедура участия субъектов РФ в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения [12].
В соответствии сч. 2 ст. 26.4 Закона [13] проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные и исполнительные органы субъектов РФ для представления в месячный срок отзывов на данные законопроекты. При этом отзыв считается положительным, если и законодательный, и исполнительный орган субъекта РФ выскажутся за принятие данного закона, если их мнения разделились, то мнение субъекта РФ считается невыраженным (ч. 3 ст. 26.4).
Законом предписывается создание согласительной комиссии в случае, если более 7з субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего закона <*>. Интересно предложение об исключении такой нормы и замены слов «более чем одной трети субъектов Федерации» на «более чем 60 законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», что позволит учесть мнение каждого из 172 органов законодательной и исполнительной власти регионов [14].
После принятия законопроекта Государственной Думой в первом чтении законопроект повторно направляется в парламенты регионов для воз -можного представления в Государственную Думу в месячный срок поправок к нему. Причем до истечения этого срока рассмотрение законопроекта в Государственной Думе не допускается.
Однако данный Закон не определил порядок работы согласительной комиссии, оставляя эти вопросы на регулирование в Регламенте Государственной Думы. Порядок работы по согласованию законопроектов по предметам совместного ведения должен быть четко определен в законодательстве и не должен регулироваться внутренними регламентами палат Федерального Собрания России, что не вполне гарантирует права субъектов РФ.
Другая проблема - представление решения о согласовании парламентом субъекта РФ. К сожалению, на практике встречаются случаи, когда
представленные в федеральный парламент замечания и предложения не проходят процедуру обсуждения депутатами, а подготавливаются аппаратами региональных парламентов. Разумеется, такие предложения не имеют юридической силы и недопустимы. Такое становится возможным по причине отсутствия заинтересованности депутатов парламентов регионов, что обусловлено зачастую тем, что их мнение не принимается во внимание федеральным законодателем. Поэтому в ст. 26.4 Федерального закона четко предписывается форма согласования законопроекта региональным парламентом в виде постановления, что предполагает его обсуждение депутатами [6].
Не менее важной проблемой во взаимоотношениях между федеральным и региональным законодательством остается проблема противоречивости и противостояния конкретных правовых норм. Установление рядом субъектов РФ права на ратификацию федеральных законов, приостановление их действия, заключение самостоятельных международных соглашений - далеко не полный перечень имевших место противоречий и нарушений со стороны регионов. Отсутствие четко отлаженного механизма преодоления и предупреждения в будущем подобных коллизий и противоречий не позволяет признать сложившуюся модель взаимодействия федерального и региональных законодателей достаточно эффективной. Многие формы сотрудничества и взаимоотношений законодателей носят неправовой и нерегулярный характер. Именно идеальная модель взаимодействия рассматриваемых сторон предполагает постоянный, юридически оформленный и последовательный процесс согласованных мероприятий законодателей, направленный на создание согласованной и гармоничной законодательной базы и укрепление единства правового пространства России в целом. Представляется, что активная роль законодателей, а также главы государства, Конституционного Суда должна поспособствовать стабилизации ситуации [6].
Проблема качества представляемых законопроектов может быть устранена. Одно из важнейших направлений этой работы - использование современных технологий, обеспечивающих в режиме онлайн коммуникацию всех субъектов законодательного процесса.
Борис Грызлов считает возможным создание «электронного парламента» не только на федеральном уровне, но и с подключением законодательных органов регионов. Он также считает важным размещение сюжетов о работе Государственной Думы, особенно о том, что имеет прямое отношение к регионам, в объединенной компьютерной сети, к которой уже сейчас имеют доступ все законодательные собрания субъектов Российской Федерации [5]. Достаточно успешно ведутся онлайн трансляции заседаний Совета народных депутатов Орловской области на сайте «Портал Орловской области -публичный информационный центр». При наличии системы работы в режиме онлайн возможно разъяснение реального содержания законов в каждом
субъекте Российской Федерации. Особое внимание следует уделять тем законам, которые вызывают общественный резонанс. И чем шире они будут рассматриваться, тем меньше будет проблем на практике применения.
Отметим, что несмотря на многочисленные моменты, требующие совершенствования, региональные парламентарии все же внесли значительный вклад в создание законодательной базы Российской Федерации. В период с 2000 по 2010 год принято порядка 54 тысяч законов субъектов Федерации по предметам их ведения и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Говоря о проблемах российского парламентаризма, считаем необходимым вернуться к направлениям, обозначенным Президентом России Д. А. Медведевым: «Необходимо существенно повысить роль партий и региональных парламентов в политической жизни субъектов Российской Федерации. Установить дополнительные гарантии равноправия партий и справедливой, цивилизованной политическойконкуренции» [4].
В целях реализации направлений, обозначенных Президентом, необходимо конкретно определить задачи и план действий региональных парламентов с учетом региональной специфики.
Так, в Тюменской областной Думе принимается план мероприятий по направлениям развития, в котором предусматриваются меры, согласованные с Губернатором и Правительством области по законодательному обеспечению и реализации задач, обозначенных в Послании Президента Российской Федерации в пределах компетенции субъекта Федерации. Определяются также развитие механизмов взаимодействия органов законодательной и исполнительной ветвей государственной власти области с органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными субъектами гражданского общества, меры по совершенствованию внутренних процедур организации законопроектной работы депутатов и аппарата Думы и повышения их эффективности [15].
Следует отметить, что каждый субъект Федерации сегодня имеет перспективную программу социально-экономического развития, рассчитанную, как правило, на 3-5 лет или больше. Общая конечная цель этих программ - рост благосостояния человека. На это ориентирована и законодательная работа региональных парламентов через прогноз процессов, происходящих в регионе и создание необходимой правовой базы.
В соответствии с основными направлениями, указанными в послании Президента, можно предпринять меры по совершенствованию работы законодательной власти на региональном уровне. Приведем целесообразные, на наш взгляд, предложения Тюменских парламентариев.
Для укрепления и развития государства и его основных институтов законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации следует:
- осуществлять постоянный мониторинг законодательства в целях повышению эффективности законодательной деятельности;
- совершенствовать механизм парламентского контроля за исполнением принимаемых решений;
- развивать взаимодействие законодательного органа с политическими партиями, общественными объединениями, избирателями.
В деле укрепления законности и повышения эффективности правосудия законодательным органам государственной власти субъектов Федерации потребуется:
- повысить активность парламентов в разработке мер по обеспечению правопорядка в субъектах Федерации;
- продолжить интенсивную работу по формированию и поддержке единого правого пространства в Российской Федерации.
Для развития политической системы общества законодательным органам государственной власти субъектов РФ необходимо:
- обеспечить гарантии деятельности политических партий в регионе;
- совершенствовать механизм участия депутатских фракций в принятии решений законодательным органом государственной власти субъекта Федерации;
- развивать межфракционное взаимодействие регионального парламента с Государственной Думой Федерального Собрания РФ;
- активно участвовать в совершенствовании механизма наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации, позволяющего учитывать мнение общественных объединений, а также позицию политических партий, победивших на региональных выборах;
- обеспечить реальный доступ к средствам массовой информации всем депутатским фракциям.
В целях создания условий для реализации прав и свобод личности и развития гражданского общества законодательным органам государственной власти субъектов Федерации потребуется:
- принять законодательные решения, направленные на создание условий для улучшения состояния здравоохранения, материального обеспечения работников сфер образования, медицинского обслуживания, культуры, науки, а также военнослужащих;
- способствовать развитию информационной открытости регионального парламента для граждан и общественных организаций;
- создать правовые условия, благоприятствующие рождению и воспитанию детей, повышению уровня общественной нравственности;
- активизировать участие в разработке действенных мер по реализации миграционной политики.
В целях повышения роли региональных парламентов необходимо не только выполнить поставленные задачи, но и законодательно обеспечить право граждан на объективную информацию о деятельности органов за -конодательной власти. Так, в Тюменской областной Думе курс на информационную открытость позволил разработать и утвердить концепцию информационной политики Тюменской областной Думы и механизм ее реализации. В ней обозначены цели информационной политики, как составной части стратегии деятельности Тюменской областной Думы [15].
В региональных парламентах также целесообразно развитие системной аналитической деятельности. Возможно формирование собственных служб по мониторингу законодательства, средств массовой информации и общественного мнения населения региона. В первую очередь речь идет об организации аналитической работы по прогнозированию возможных социальных последствий действия разрабатываемого законодательства, а также о своевременной подготовке подзаконных актов, которые потребуется принять в целях реализации вновь принятого закона.
Необходимо предпринять меры по повышению профессионализма региональных парламентариев - депутатов. Сегодня региональные центры Российской академии государственной службы могут работать с региональными парламентами в части обучения вновь избранных депутатов основам парламентаризма. Тем более это становится актуальным в связи с новым порядком формирования региональных парламентов, когда не менее половины депутатов будут избираться по партийным спискам. Требуется также усилить внимание к подготовке, переподготовке, повышению квалификации должностных лиц и государственных служащих органов законодательной власти субъектов Федерации [15].
Внимание развитию региональных и местных законодательных собраний было уделено и на заседании Госсовета 22 января 2010 года. Д. А. Медведев подтвердил, что основы российской политической системы, сформированные до 2008 года, меняться не будут. Политическая система будет подвергаться не ломке, а совершенствованию. Президент стремится, чтобы региональные парламенты стали полноценными политическими площадками, где будет конкуренция. Они должны стать реальными инструментами по ретрансляции воли граждан и региональных элит. Важной и эффективной мерой для этого должно стать выравнивание структур региональных законодательных собраний, которые должны стать полноценными и действительно независимыми политическими институтами. Ключевым инструментом создания условий для цивилизованного гражданского диалога является закрепление многопартийности как важнейшего достояния российской суверенной демократии. «В результате той работы, которую мы с вами вели последние годы, количество партий стало меньше, но их влияние заметно повысилось, в том числе и на региональном уров-
не. Организационно все партии стали сильнее: и правящая партия, и партии оппозиционные», - отметил Д.А. Медведев [16].
Однако, на региональном уровне картина иная. Коммунистов среди депутатов местного самоуправления не более 2 %, а представителей «Справедливой России» - 1 %, либеральных демократов - менее 1 % [16].
Медведев Д.А. считает эту ситуацию показателем того, что «наши партии, прежде всего, оппозиционные, очень слабо работают на муниципальном уровне, и что реальная политическая конкуренция там практически отсутствует» [16].
В целом, низкий уровень присутствия в муниципальных собраниях объясняется недостаточной активностью и низкой конкурентоспособностью оппозиции.
Однако в качестве частного примера можно рассмотреть деятельность оппозиции в Орловской области. Активная работа представителей партии КПРФ и результаты досрочных выборов мэра города Орла 14 февраля
2010 года свидетельствуют о конкурентоспособности данной партии. Кандидат от КПРФ Иконников Василий Николаевич получил 49 412 голосов, что составило 33,71 %. (кандидат от партии «Единая Россия» Сафьянов Виктор Викторович победил, набрав 80 250 голосов - 54,75 %.) [17].
Данные выборы являются показательными, так как состоялись за месяц до единого дня голосования в России.
Результаты выборов 14 марта 2010 года также подтвердили наличие стабильного электората КПРФ:
«Что касается результата, - подчеркнул лидер КПРФ Г.А. Зюганов, -то мы прибавили везде без исключения, но, прежде всего, в городах. Там наш результат составляет от 27 до 35 %. Кандидат от КПРФ победил на выборах мэра Иркутска, набрав более 60 % голосов и в два раза опередив кан-дидата-единоросса. Мы победили в Новочеркасске, в Рыльске Курской области, в подмосковной Шатуре. Причем в Шатуре нам удалось победить на выборах не только в главы администрации, но и депутатов горсовета. Однако власть по-прежнему, используя административный ресурс, фальсифицировала итоги голосования в сельской местности». Зюганов Г.А. подчеркнул, что в среднем по стране результат КПРФ составляет около 20 % [18].
По данным выборов в органы местного самоуправления Орловской области 13 марта 2011 года половина депутатов Орловского и Ливенского городских Советов народных депутатов члены партии КПРФ, половина -ВПП «Единая Россия». Это говорит о том, что активная работа оппозиции в Орловской области находит все больше и больше откликов у населения.
Сегодня многое сделано для того, что политическая система Российской Федерации и российская демократия стали работоспособными. И особенно значимым теперь становится процесс политической конкуренции на уровне местного самоуправления.
«Наша задача - добиться того, чтобы принципы политического управления были адекватны многомерности, идеологическому и культурному многообразию общества», - отметил глава государства Д. А. Медведев [19].
Проблема повышенияуровня доверия населения к органам законодательной власти
Особый интерес вызывает вопрос об ответственности органов власти, в том числе законодательного органа и избранных в его состав депутатов перед избирателями. Как известно, в демократическом государстве важную роль в обеспечении единого правового пространства играет институт конституционно-правовой ответственности органов государственной вла-сти субъектов Федерации, который позволяет дать оценку их действиям, воспрепятствовать им злоупотреблять властью и безнаказанно нарушать законы. Сильный парламентаризм объективно препятствует бюрократии отождествлять свои интересы с интересами граждан.
Проблемы, определяющие сущность процесса формирования парла-ментаризма, находят отражение и в зеркале общественного мнения. В обществе сохраняется устойчивая негативная тенденция: уровень доверия к представительным органам власти остается ниже уровня доверия Президенту Российской Федерации и исполнительной власти. Эта тенденция прослеживается как на федеральном, так и на региональном уровне в течение последних лет [20, 21].
Приведем некоторые наиболее показательные данные. Согласно опросу, проведенному 5-6 марта 2011 года, доверие Премьер-министру выразили 66 % респондентов, Президенту РФ - 63 %, Правительству РФ - 50 %, в то время как Государственной Думе и Совету Федерации оказали доверие 31 и 28 % соответственно. По этому показателю законодательный орган власти уступает не только Президенту и Правительству, но и силовым структурам [22]. Однако отметим, что по сравнению с данными опроса 2005 года уровень доверия Государственной Думе РФ вырос на 6 %, Совету Федерации РФ - на 4 %, уровень доверия Президенту РФ остался на прежнем уровне.
Таким образом, именно Президента и исполнительную власть население рассматривает в качестве основных центров власти. Такая оценка связана с реальной ролью представительных органов власти в процессе принятия решений.
Очевидно, такие результаты можно объяснить и тем, что население плохо информировано о деятельности парламентов. Кроме того, как показывают исследования, обывателю свойственно недооценивать роль представительных органов. Это является характерной чертой политической культуры граждан.
Отношение к представительным органам власти показывает также опрос «Одобрение: общественные институты», проведенный в феврале 2011 го-
да. Политические партии, как общественный институт получили одобрение 25 % респондентов, неодобрение выразили 38 % опрошенных. По уровню одобрения деятельности политические партии уступили армии, СМИ, правоохранительным органам, профсоюзам и судебной системе [23].
Таким образом, в нашей стране ярко выражена проблема функционирования институтов демократии, которая бесспорно выражается в низком уровне доверия населения страны.
В научной литературе практически все подходы к изучению парламента как институту политической власти указывают на то, что это институт представительства. Парламентарии - это избранники народа, им делегированы полномочия для выражения и защиты интересов этого народа, как в рамках собственной законодательной деятельности, так и в процессе взаимодействия с другими субъектами власти. Но именно в этом и заключается источник неоднозначного отношения как к парламенту в целом, так и к отдельному его члену.
Еще К.П. Победоносцев, один из виднейших государственных деятелей второй половины XIX в., принципиальный противник теории парламентаризма, писал, что итоги выборов, как способа отбора лучших представителей народа, никаким образом не отражают волю избирателей. Избиратель голосует за человека не потому, что знает его и доверяет ему, а потому, что наслышан о нем в период предвыборной агитации. Что касается политических решений, то они принимаются не во время парламентских дебатов, а на основании партийных или личных интересов. Рассуждения К.П. Победоносцева о негативных явлениях парламентаризма, представленные в его книге «Великая ложь нашего времени», находят отклики и сегодня.
Исследователи электорального процесса в современной России также считают, что результаты выборов не позволяют определить данную процедуру как адекватно отражающую предпочтения населения. Во-первых, они во многом зависят от грамотно реализованных вариантов манипулирования электоральным процессом, в числе которых: установление сроков выборов, нарезка округов, влияющая на численность депутатского корпуса, явная поддержка определенных кандидатов и др. Во-вторых, победу в избирательном марафоне одерживают, как правило, кандидаты, имеющие мощные ресурсы - финансовые или административные. Трудно не согласиться с исследователем М. Афанасьевым, утверждающим, что наименее представленными в законодательных органах субъектов оказались структуры, не входящие во власть и крупный бизнес: различного рода общественные ассоциации, институты науки, образования, культуры, информации. В результате формировалась профессионально-корпоративная структура парламента, определившая основные направления законотворческой деятельности, при которой реализация представительной функции приобрела второстепенный характер.
По мнению С. Авакьяна, это происходит потому, что представительные органы сегодня ни по программе деятельности, ни по образу работы, ни по усилиям депутатов не являются органами для населения, а становятся органами для проведения партиями и движениями своих интересов.
Тем не менее, на фоне ряда проблем функционирования парламента мы имеем объективные доказательства поступательного развития института представительной власти, видим успешные шаги на пути преодоления сложностей. Так, традиции парламентской работы в России уже сложились, каркас федерального законодательства был принят, что стало основой для дальнейшего развития законодательной деятельности. Особую значимость приобрел вопрос повышения качества взаимодействия законодательных органов на федеральном и региональном уровне. Решение данной проблемы видится нам посредством интерактивного взаимодействия федеральных и региональных парламентариев. Механизмы такого взаимодействия намечены, и идет процесс их реализации.
Говоря об укреплении парламентаризма и повышении его роли на региональном уровне, отметим возможность определения и реализации конкретных задач с учетом специфики субъектов Федерации, а также развития конкурентоспособности партий, что видится главе нашего государства важной составляющей механизма посткризисного развития законодательной власти.
Подводя итог сказанному ранее отметим, что проблемы современного парламентаризма - это совокупность сложных и противоречивых явлений российской политической действительности. Разрешение их должно носить системный характер, а основным условием решения является изменение политической и гражданской культуры общества. Необходимо отметить, что место и роль парламента в системе государственной власти, его характер представительства, профессиональность и, в конечном счете, ответственность парламентария перед электоратом во многом зависят от тех, кто выбирает. Так, проблемы формирования и функционирования парламентаризма связаны непосредственно с развитием гражданского общества, которое является одним из условий его существования, его надежной опорой. В целом, российский парламентаризм - это не статичный, а развивающийся институт, открытая для новаций и совершенствования система.
Список литературы:
1. Монтескье Ш. Избранные произведения. - М., 1995. - С. 294.
2. Утяшев М.М., Корнилаева A.A. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ [Электронный ресурс] // Право и политика. - 2001. - № 1. - Режим доступа: www.library.by/portalus/mo-dules/internationallaw/readme.php. - Белорусская цифровая библиотека
3. Шараев П.С., Щербинин А.И. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.duma.tomsk.ru/page/8534.
4. Выступление Президента РФ на заседании Государственного совета по вопросам развития политической системы России [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.stats-sekretar.ru/documents-mainmenu-30.html (дата обращения: 29.01.2010).
5. Вступительное слово Председателя Государственной Думы Б. Грызлова на заседании Президиума Ассамблеи российских законодателей: сайт фракции «Единая Россия» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.er-duma.ru/press/42473 (дата обращения 28.08.2010).
6. Безруков A.B. Смысл взаимодействия федеральной и региональной правовых систем [Электронный ресурс] // Журнал «Государственная власть и местное самоуправление». - 2005. - № 1 / Юридический портал Law-Mix. - Режим доступа: www.lawmix.ru/comm/1893.
7. Бошно С.В. Формы участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе; Никитенко O.A. Парламентские процедуры как средство разграничения полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2003.
8. Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2003. -С. 261-262.
9. Закон Орловской области от 08.12.2008 № 851-03 «Об общественной палате Орловской области», статья 7.
10. Закон Орловской области от 26.01.2007 № 655-03 «О наказах избирателей депутатам Орловского областного Совета народных депутатов ».
11. Современный этап развития российского парламентаризма. Выступление Председателя Высшего совета партии «Единая Россия», Председателя Государственной Думы Б. Грызлова на 1000-м заседании Государственной Думы [Электронный ресурс] / Сайт фракции «Единая Россия».
- Режим доступа: www.er-duma.ru/press/29567 (дата обращения 30.08.2010).
12. Российская газета. - 30 июня 1999; 23 мая 2002; 8 июля 2003.
13. Федеральный Закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принят ГДФС РФ 22.09.1999.
14. Чертков А.Н. Процедура согласования проектов федеральных законов с субъектами РФ в Государственной Думе // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2003. - С. 290.
15. Корепанов С. Регионы формируют правовую базу: сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.council.gov.ru/print/inf_ps/parlisurvey/2005/ 10/18/item209.html (дата обращения: 18.03.2010).
16. Стенографический отчёт о заседании Государственного совета по вопросам развития политической системы России [Электронный ресурс].
- Режим доступа: www.news.kremlin.ru/transcripts/6693 (дата обращения: 09.02.2010).
17. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.cikrf.ru/newsite/vib_140310/ glav/orel_res.jsp (дата обращения: 17.03.2010).
18. Выборы 14 марта: Коммунисты подводят итоги [Электронный ресурс] / Сайт коммунистической партии РФ. Орловское региональное отделение. - Режим доступа: www.kprforel.ru/?news_id=1328&menuid=2 (дата обращения: 16.03.2010).
19. Актуальные комментарии [Электронный ресурс]. - М., 2010. - Режим доступа: www.actualcomment.ru/tell/389/ (дата обращения: 09.02.2010).
20. Маркелов И.В. Между гражданским обществом и государством: информационная политика на перепутье // Социология власти. - 2004. - № 4-5.
21. Сухомлинова Т.П. Государственная информационная политика как составляющая модернизации государственной службы // Социология власти. - 2004. - № 5.
22. Сайт ВЦИОМ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.wri-om.ru/index.php?id=1# (дата обращения: 15.03.2011).
23. Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации. - М., 1998.
