CC BY
107
УДК 336.143 (470.47) +336.143
ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОЙ НЕЗАВИСИМОСТИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ*
О. Б. ДОРДЖИЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры учета, анализа и налогообложения E-mail: O_Dordjieva. gov@mail. ru Калмыцкий государственный университет
В статье отмечается, что в условиях совершенствования бюджетного процесса и становления института местного самоуправления особо актуализируется проблема межбюджетных отношений в контексте повышения самостоятельности местных бюджетов. На основе динамики параметров местных бюджетов Республики Калмыкия обозначены основные проблемы развития территорий и предложены ключевые направления их решения.
Ключевые слова: местные бюджеты, на -логовые и неналоговые доходы, межбюджетные трансферты, неэффективные расходы, фискальная самостоятельность.
Развитие любой территории определяется объемом ресурсов, в том числе финансовых, которыми она обладает. Местный бюджет в этой связи является индикатором самодостаточности и финансовой независимости местных органов самоуправления как самостоятельной ветви власти. Несовершенство действующего механизма формирования и исполнения местных бюджетов в современных условиях является одной из актуальнейших тем не только научных исследований, но и предметом политических споров, от результатов которых зависит безопасность государства, в том числе и экономиче ская.
* Статья подготовлена в рамках реализации ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России», проект №2012-1.2.2-12-000-3002-029 «Исследование потенциала экономического роста и обеспечения социальной безопасности депрессивных регионов».
Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем Бюджетном послании проблему межбюджетных отношении и высокой зависимости региональных и местных бюджетов выделяет в числе основных. Решение данной проблемы становится приоритетом бюджетной политики государства в 2013-2015 гг. [2].
Анализ параметров доходной и расходной частей местных бюджетов Республики Калмыкия за 2008-2010 гг. позволил выявить следующее: имеет место устойчивая положительная динамика показателей бюджета, сопровождающаяся ростом его дефицита.
Темпы роста инфляции опережают темпы роста доходов, что в результате приводит к обесцениванию финансовых ресурсов местных бюджетов Республики Калмыкия.
Удельный вес доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете республики за 2008-2010 гг. не имел существенных изменений, его значение превышало 38 % в течение 3 лет, а по расходам этот показатель превышал 36,0 %, что свидетельствует об особой роли местных бюджетов в социально-экономическом развитии региона.
Справочно: доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет всего 16,2 % по доходам и 14, 8 % по расходам.
Следует заметить, что доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Республики Калмыкия и доля собственных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов - это два основных
критерия, пограничные значения которых ложатся в основу определения финансовой автономии местного самоуправления, которая оказывает существенное влияние на самостоятельность местного сообщества в реализации своих общественных интересов [1].
Структура доходов местных бюджетов представлена на рис. 1. Можно наблюдать, что наиболее высокий удельный вес приходится на безвозмездные поступления (более 60 %), 40 % составляют собственные налоговые и неналоговые доходы. Указанное соотношение является характерным и для регионального бюджета, зависимость которого от вышестоящего бюджета достаточно высока.
Преобладание в структуре безвозмездных поступлений целевых трансфертов, т. е. субсидий и суб-
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Ж
65
Ж
60
Ж
64
8 0 101
венций, свидетельствует о низком уровне фискальной автономии по расходам в местных бюджетах (рис. 2).
Основная доля безвозмездных поступлений приходится на субвенции (более 57 %), что также свидетельствует о слабом уровне самостоятельности. Местное самоуправление «загоняется» в границы установленных государством жестких правил, и при этом исключается возможность создания эффективных механизмов саморегулирования.
Анализ объемов субсидий в разрезе муниципальных образований позволяет сделать вывод о низкой активности местных органов власти в реализации федеральных и республиканских целевых программ экономической направленности (субсидии, предоставляемые по линии министерства экономики и торговли Республики Калмыкия, министерства строительства и дорожного хозяйства Республики Калмыкия, министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия).
Основными причинами сложившейся ситуации являются отсутствие ресурсов для долевого софинансирования и квалифицированных кадров
муниципальных слу-
Безвозмездные поступления ■ Неналоговые доходы
27
30
I
29
Налоговые доходы
2008
2009
2010
Рис. 1. Структура доходов местных бюджетов за 2008-2010 гг., %
2 500,00
2 000,00 -
1500,00 -
1000,00 -
500,00
0,00
2-387,9
2 430,1
1 624,7
2125,6 1_
348,
9,3
5,4
1 402,5
340,
83"
3,6
5,6
1 381,7
378,
654,6
Всего Дотации I Субвенции I Субсидии I Иные
4,7
7
2008
2009
2010
Рис. 2. Безвозмездные поступления местных бюджетов 2008-2010 гг, млн руб.
жащих. Решение этой проблемы является одним из способов повышения собственной доходной базы.
Необходимо отметить, что в связи с увеличением поступлений средств из Фонда содействия развитию ЖКХ в 2010 г. возросли в 2 раза объемы субсидий.
Решение вопросов местного значения, их качества зависит от объемов предоставляемых дотаций, механизма их предоставления и формирования.
Действующая методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в Республике Калмыкия является сложной и не в достаточной мере
7
1
1
1
прозрачной, она также не учитывает социально-экономических возможностей того или иного муниципального образования.
Анализ распределения и использования дотаций позволяет сделать вывод о необходимости концептуального изменения методологического подхода к формированию республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных образований от политики выравнивания к политике роста.
Действующий механизм выравнивания бюджетной обеспеченности позволяет финансировать в большем объеме те муниципалитеты, которые не отличаются высоким уровнем менеджмента и эффективностью бюджетных расходов.
Назрела необходимость формирования фонда развития территории в целях реализации проектов, направленных на их экономическое развитие. Средства могут быть использованы в качестве долевого финансирования при реализации экономически значимых программ с наибольшим мультипликативным эффектом. При выборе проектов к финансированию целесообразно включение в качестве обязательного условия наличия инновационной составляющей.
Поступления налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты за 2010 г. возросли на 86 млн руб. (в 2008 г. - 1 278,8 млн руб., в 2009 г. - 1 380,9 млн руб.).
Структура налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов за анализируемый период не изменилась: основу составляют поступления НДФЛ -более 45 % (в 2010 г. - 49,3 %), доходы от аренды -более 15 % (в 2010 г. -1 6,4 %), земельный налог - более 10 % (в 2010 г. - 11,4 %), увеличиваются объемы поступлений от ЕСХН, в 2010 г. относительно 2008 г. - увеличение в 2,6 раза.
Существенное увеличение зависимости налоговых доходов местных бюджетов от поступлений по НДФЛ свидетельствует о снижении уровня диверсифицирован-ности структуры нало-
2008
говых доходов муниципалитетов. В анализируемом периоде более 60 % налоговых доходов местных бюджетов обеспечивали поступления по НДФЛ, около 25 % - поступления по земельному налогу, ЕСХН, а оставшиеся восемь источников налоговых доходов местных бюджетов обеспечивали менее 15 % налоговых поступлений (рис. 3).
Фактически единственные рычаги влияния на величину налоговых поступлений, имеющиеся сегодня у муниципальных образований, - это те немногие параметры по земельному налогу и единому сельскохозяйственному налогу, которые могут определять органы местного самоуправления.
Наиболее значимые поступления в местные бюджеты в рассматриваемый период обеспечивал и обеспечивает налог на доходы физических лиц (удельный вес НДФЛ в налоговых доходах местных бюджетов вырос с 39,9 % в 2004 г. до 61 % в 2010 г). Доля НДФЛ в налоговых доходах местных бюджетов в 2004-2010 гг. неуклонно возрастала, что обеспечивало для местных органов власти возможности по исполнению расходных обязательств только по первоочередным социальным выплатам.
Одним из способов решения проблемы увеличения налоговых поступлений в местный бюджет может стать налог на имущество организаций в отношении магистральных трубопроводов, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов, которые на данный момент полностью освобождены от уплаты налога на имущество согласно п. 11 ст. 381 Налогового кодекса Российской Федерации. Введение
I ЕСХН
I Налог на имущество физических лиц
IЗемельный налог
2009
2010
НДФЛ
Неналоговые доходы
Налоговы доходы
200
400
600
800
1000
1095,1
1 200
Рис. 3. Динамика налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в 2008-2010 гг., млн руб.
данного налога обеспечит поступление налоговых доходов в размере 368, 5 млн руб. и 14 млн руб. в годтолькоотЗАО «КТК-Р» и ООО «Лукойл» со-ответственно[3].
Анализ поступления налоговых и неналоговых доходовпозволяет сделатьвывод об отсутствии гра-мотногоиэффективного менеджмента в управлении местными бюджетами.
Это подтверждается различным уровнем объ-емапоступпен ий налоговых и неналоговых доходов на1единицу экономтески активного населешмв разрезе муниципаль ны хобразований(рис.4).
18
16,4
■■к0 -|кс
у ^
.й- XV
у
л4
/
о/ «
/ </ с/ У
*|Р др
Рис. 4. Налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов на 1 единицу экономически активного населения в 2010 г., тыс. руб.
Л?
^ ^
/'//"У-
Рис. 5. Среднемесячная начисленная заработная плата за 2010 г. в сельском хозяйстве,
тыс. руб.
Кроме того, в Роспублике Калмыкия лидирующее место по среднесписочной численности работников реального сектора экономики (60,5 %) занимаетагрощюмышленныйкомплекс, являющийся ведущим сектором экономики республики.
Меязду тем количествозанятых в данной сфере иуровень среднемесячной заработной платы показывают значительные расхождения в разрезе муниципалитетов.
Так, по данным статистики, в 2010 г. максимально еколичествосельхозработников (без учета су&ьектов малого предгфиним ательства) было зарегистрировано в Кет-ченеровском районе (901 чел.). Лидирующее место по среднесписочной численности работников реального сектора экономики (60,5 %) занимает сельское хозяйство, что вполне объяснимо ролью, местом и значением сектора в экономике республики. При этом значительно разнятся официальные данные как по численности занятых в данной сфере, так и по уровню среднемесячной заработной платы в разрезе муниципалитетов. Среднемесячная заработная плата за 2010 г. в сельском хозяйстве различается в 3,6 раза (рис. 5).
Необходимо отметить, что качество параметров любого бюджета зависит не только от показателей доходной, но и расходной части.
В результате, если собственные расходы местных бюджетов
г/
У
л
составляют сегодня 71 %, то основную часть совокупного объема этих расходов составляют расходы на образование и жилищно-коммунальное хозяйство, на общегосударственные вопросы, культуру.
При этом доля неэффективных расходов остается по-прежнему высокой. Данная ситуация требует более детального изучения и научной проработки.
С позиции фискальной самостоятельности местных бюджетов чрезвычайно важно оценить сбалансированность собственных ресурсов муниципальных образований.
Доходы местных бюджетов формируются из трех основных источников:
1) из собственных средств муниципального образования, в составе которых находятся налоговые и неналоговые доходы, формируемые за счет деятельности органов местного самоуправления (далее - ОМС), предприятий и организаций, расположенных на территории муниципального образования, а также доходы от муниципальной собственности;
2) из межбюджетных трансфертов, передаваемых федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления в виде финансовых ресурсов и доходных источников, а также прав, установленных законодательством;
3) из заемных средств.
Соотношение этих источников финансирования в структуре местных бюджетов характеризует степень финансовой независимости ОМС.
Преобладание в доходах местных бюджетов Республики Калмыкия двух последних источников, как правило, свидетельствует о системных проблемах в управлении бюджетными процессами субъектов Российской Федерации, т. е. о наличии:
- низкой ресурсной базы для пополнения собственных доходов;
- несовершенной системы межбюджетных отношений и зависимости местных бюджетов от безвозмездных поступлений;
- проблем с реальными источниками и стимулами для развития точек роста.
Высокая зависимость местных органов от вышестоящих властных структур, а, соответственно,
и ограниченные возможности местного самоуправления как в маневрировании финансовыми ресурсами, так и в решении актуальных проблем данной территории требуют системного подхода при принятии решений.
Соответственно, для решения указанных проблем жизненно необходимы:
- расширение перечня местных налогов и закрепление за местными бюджетами дополнительных доходных источников;
- устранение чрезмерной централизации финансовых ресурсов федерального бюджета (передача права администрирования собственных доходов местных бюджетов);
- обеспечение прозрачности, прогнозируемости и ясности в порядке предоставления межбюджетных трансфертов;
- использование точек роста в виде создания фонда развития для реализации наиболее значимых инвестиционных проектов в целях устойчивого социально-экономического развития муниципального образования, привлечения иных институтов развития;
- формирование высокопрофессионального и компетентного кадрового состава муниципальной службы, а также оптимизация управления его развитием.
Список литературы
1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013-2015 гг.». URL: http://www.garant.ru.
2. Аналитический доклад «Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований Российской Федерации» / В. Э. Григоров, Д. В. Жигалов, Л. В. Перцов (под общ. ред. Н. Б. Косаревой и А. С. Пузанова). Москва, 2008. URL: http://ecsocman. hse. ru.
3. Дорджиева О. Б. Взаимодействие науки и практики в вопросах укрепления финансовых основ местного самоуправления / Региональная научно-практическая конференция «Региональные проблемы преобразования экономики». 02.03.2012. Элиста: Изд-во Калмыцкого гос. ун-та. 2012. С. 91-96.
